農(nóng)地制度供給側(cè)改革助推河北雄安新區(qū)鄉(xiāng)村振興的策略選擇

摘 要演在較快的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等全面現(xiàn)代化戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入增長(zhǎng)通過(guò)農(nóng)戶家庭土地承包制、土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)和承包權(quán)“三權(quán)”分置、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同價(jià)同權(quán)”流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置等不斷向農(nóng)戶家庭賦權(quán)的農(nóng)地制度改革，以及勞動(dòng)力資源自主流動(dòng)為抓手實(shí)現(xiàn)的。河北雄安新區(qū)建設(shè)是國(guó)家賦予京津冀通過(guò)疏解北京非首都功能，補(bǔ)齊京津冀河北短板，發(fā)展河北的歷史機(jī)遇。占新區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系面積2.8%的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，是保障新區(qū)規(guī)劃總目標(biāo)和落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。文章力圖通過(guò)實(shí)施“因地制宜的農(nóng)用地綠色轉(zhuǎn)型機(jī)制，一二三產(chǎn)業(yè)融合的集體建設(shè)用地復(fù)合利用模式和鄉(xiāng)村生態(tài)用地長(zhǎng)效供給機(jī)制”的農(nóng)地制度供給創(chuàng)新，激發(fā)土地政策紅利，助推河北雄安新區(qū)“宜居宜業(yè)宜游”美麗鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞？演農(nóng)地制度;河北雄安新區(qū);鄉(xiāng)村振興;美麗鄉(xiāng)村;生態(tài)用地

[中圖分類號(hào)]F127;F301.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]1673-0461（2019）03-0067-06

一、引 言

鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村衰落相對(duì)[1]。當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分已經(jīng)演變成日益嚴(yán)峻的“鄉(xiāng)村病”，主要表現(xiàn)為“五化”，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高速非農(nóng)化、農(nóng)村社會(huì)主體過(guò)快老弱化、村莊用地日益空廢化、農(nóng)村水土環(huán)境嚴(yán)重污損化、鄉(xiāng)村地區(qū)深度貧困化[2]。從“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮和農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”“三農(nóng)”問(wèn)題，到新時(shí)期鄉(xiāng)村“五化”問(wèn)題討論，鄉(xiāng)村的存在與發(fā)展問(wèn)題從來(lái)沒(méi)有向現(xiàn)在這樣被關(guān)注。鄉(xiāng)村振興被列為黨的十九大報(bào)告確立的七大發(fā)展戰(zhàn)略之一，2018年中央“一號(hào)文件”的標(biāo)題是“全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，2018年“兩會(huì)”的主要議題也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展宗旨的必然要求，是當(dāng)前全黨全社會(huì)的共同行動(dòng)[3]。大批學(xué)者投入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)理論認(rèn)知、體制機(jī)制、政策措施、振興模式、實(shí)施路徑研究[1，4-6]，各地方政府推出了不同的措施，逐漸形成了一批有特色的實(shí)踐和振興之路[7-8]，但均處于進(jìn)一步探索階段，缺少鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)土地問(wèn)題的創(chuàng)新研究和典型示范。

土地資源在鄉(xiāng)村振興中肩負(fù)著提供資源支撐的基礎(chǔ)性作用，以其多功能性發(fā)揮著保障鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間需求的多元價(jià)值[9]。河北雄安新區(qū)包括雄縣、容城、安新三縣行政轄區(qū)（含白洋淀水域），高陽(yáng)縣龍化鄉(xiāng)和任丘市鄚州鎮(zhèn)、茍各莊鎮(zhèn)、七間房鄉(xiāng)，規(guī)劃面積1 770km2[10]。其中雄縣（514 km2）、安新（728 km2）和容城（314 km2）三縣土地面積為1 556 km2[10]。按照新區(qū)規(guī)劃綱要，“到2035年，基本建成綠色低碳、信息智能、宜居宜業(yè)、具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力和影響力、人與自然和諧共生的高水平社會(huì)主義現(xiàn)代化城市?！盵10]鄉(xiāng)村占雄安新區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系面積2.8%[10]，如何通過(guò)規(guī)劃建設(shè)特色村落，建成“宜居宜業(yè)宜游”的美麗鄉(xiāng)村，是保障新區(qū)規(guī)劃總目標(biāo)和落實(shí)新區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)落地離不開(kāi)土地，鄉(xiāng)村振興是面向國(guó)家戰(zhàn)略需求的重要課題，本文在對(duì)新區(qū)農(nóng)村土地特征分析的基礎(chǔ)上，按照營(yíng)造“敢闖敢試，敢為人先”要求[11]，提出通過(guò)農(nóng)村土地制度供給創(chuàng)新促進(jìn)新區(qū)鄉(xiāng)村振興落地的策略。

二、 我國(guó)鄉(xiāng)村振興的路徑和驅(qū)動(dòng)力

（一）鄉(xiāng)村振興是習(xí)近平新時(shí)代的必然規(guī)律

鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)具有復(fù)雜性、綜合性、動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)，鄉(xiāng)村發(fā)展是一個(gè)歷史的、漸進(jìn)的過(guò)程。盡管世界各國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程不同、問(wèn)題有別，但都經(jīng)歷過(guò)諸如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)地位下降、青壯年人口持續(xù)外流、環(huán)境污染和資源短缺等共性問(wèn)題，都經(jīng)歷了鄉(xiāng)村振興階段，如日本的農(nóng)村地域振興計(jì)劃、韓國(guó)的新村運(yùn)動(dòng)、法德戰(zhàn)后鄉(xiāng)村建設(shè)、意大利鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程等[12-13]。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)內(nèi)涵豐富、領(lǐng)域廣泛，包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明的綜合性戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興是在反思傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中城進(jìn)村衰等問(wèn)題基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策進(jìn)行全面調(diào)整而提出的旨在推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)全面復(fù)興的戰(zhàn)略[14]。且我國(guó)當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興不僅僅是一般意義的國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)豐富世界現(xiàn)代化理論與實(shí)踐也有積極意義。

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力嚴(yán)重不足。也是一個(gè)農(nóng)民大國(guó)，未來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村還會(huì)有3億～4億人口，農(nóng)村是一種長(zhǎng)期的社會(huì)存在[15]，新中國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展大體經(jīng)歷了5個(gè)階段：第一階段是以落實(shí)家庭承包制解決農(nóng)戶家庭溫飽、促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)為重點(diǎn);第二階段是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、增加農(nóng)民收入、全面建設(shè)小康社會(huì)為標(biāo)志;第三階段是以黨的十六屆五中全會(huì)提出的新農(nóng)村建設(shè)的20字方針：“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為核心;第四階段以黨的十八屆三中全會(huì)提出的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為內(nèi)容;第五階段就是習(xí)近平新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2020年之后將邁入未來(lái)鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)融合階段，到2030年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展。

（二）土地制度改革始終是鄉(xiāng)村振興的抓手

鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程中暴露出來(lái)的形形色色的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題均可在土地利用上得到反映，也可以通過(guò)管控土地利用轉(zhuǎn)型得以緩解[16]。由圖1可知，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步的舉措貫穿于我國(guó)改革的全程，且主要通過(guò)家庭土地承包、農(nóng)戶土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)與承包權(quán)“三權(quán)”分置改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同價(jià)同權(quán)”流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置等，向農(nóng)戶家庭賦權(quán)的土地制度改革等舉措為抓手實(shí)現(xiàn)的。

黨的十九大提出堅(jiān)持農(nóng)村與農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求落地（見(jiàn)圖2）。產(chǎn)業(yè)振興是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的首要基礎(chǔ)，意在通過(guò)資源整合，培育綠色生態(tài)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和村民收入增長(zhǎng)。而鄉(xiāng)村資源整合的重點(diǎn)是土地資源權(quán)利重構(gòu)，土地集約與盤活是產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手。生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)，關(guān)鍵是農(nóng)村人居質(zhì)量改善、景觀格局科學(xué)、環(huán)境生態(tài)田園化。而實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的抓手是通過(guò)土地資源空間格局重構(gòu)。鄉(xiāng)風(fēng)文明是文化建設(shè)的重要舉措，關(guān)鍵舉措是鄉(xiāng)村文化傳承、思想觀念轉(zhuǎn)變和和諧社會(huì)構(gòu)建，增強(qiáng)發(fā)展軟實(shí)力。治理有效是政治建設(shè)的重要保障，關(guān)鍵舉措是基層組織建設(shè)、民生自治、科學(xué)決策與機(jī)制創(chuàng)新。生活富裕是社會(huì)建設(shè)的根本要求，關(guān)鍵舉措是居民享有平等參與權(quán)利、共同分享現(xiàn)代化成果。而實(shí)現(xiàn)任務(wù)的抓手是通過(guò)土地資源優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)文化地域化和多樣化、治理主體多元和與治理機(jī)制科學(xué)、公共服務(wù)強(qiáng)化。

三、河北雄安新區(qū)土地利用特征及其挑戰(zhàn)

（一）集體建設(shè)用地對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興激勵(lì)不足

作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間承載場(chǎng)所，集體建設(shè)用地權(quán)利重構(gòu)效率明顯不足。文中取保定市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）中2010年近期和2020年遠(yuǎn)期農(nóng)村居民點(diǎn)用地的規(guī)劃數(shù)據(jù)平均值作為2016年三縣的村居民點(diǎn)用地總量（見(jiàn)表1），則農(nóng)村居民點(diǎn)用地占建設(shè)用地總量的比例分別為58.10%、59.50%和67.01%。由此說(shuō)明承載農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的集體經(jīng)營(yíng)性用地占比較低。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施效果最終要由農(nóng)民生活富裕狀況來(lái)評(píng)價(jià)[17]。2017年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36 396元。農(nóng)村居民人均可支配收入13 432元。河北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入30 548元，農(nóng)村居民人均可支配收入12 881元 [18]。保定市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入27 859元，農(nóng)村居民人均可支配收入12 779元[19]。而2016年雄安新區(qū)三縣均低于同期全國(guó)和河北水平[18]（見(jiàn)表2）②。其當(dāng)前的問(wèn)題既與種植加打工的“半工半耕”鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)模式有關(guān)，也與當(dāng)前農(nóng)村土地利用制度供給“偏好”有關(guān)。

一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)用地量大且閑置與低效利用，2001～2010年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3 045萬(wàn)畝，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米[20]。另一方面，因集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量不足，對(duì)活化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與培育鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)、拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道、實(shí)現(xiàn)剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移、提升土地利用價(jià)值等有消極影響。由此可見(jiàn)，集體建設(shè)用地權(quán)利重構(gòu)勢(shì)在必行。

（二）鄉(xiāng)村土地資源格局激發(fā)綠色要素功能不足

截止2016年底，河北省耕地面積6.25×106hm2，占全省地表總面積的34.76%[15]。河北雄安新區(qū)三縣土地利用以耕地、水域和城鄉(xiāng)工礦居民點(diǎn)用地為主，占區(qū)域面積比例依次為64.54%、10.73%和21.71%，耕地占比高于全省平均水平，具體見(jiàn)表3。

表3是本文利用2016年Landsat-OLI遙感影像（軌道號(hào)：124/23）解譯得出數(shù)據(jù)。姜魯光等[21]利用2017年Landsat-OLI遙感影像數(shù)據(jù)（軌道號(hào)：123/33）解譯得出耕地（95 816 hm2）、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)及工礦用地（31 070 hm2）、林地面積（9 758 hm2）和濕地面積（19 426hm2），兩期數(shù)據(jù)基本可以得到互相印證。文中的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)及工礦用地面積用2016年和2017年解譯平均值322 545 hm2，約占到新區(qū)土地總面積的20.7%。城鄉(xiāng)居民點(diǎn)及工礦用地權(quán)利重構(gòu)潛力巨大。

眾所周知，農(nóng)用地除了具有保障糧食安全功能之外，還具有承載生態(tài)、傳承文化等功能。表2、表3表明，雄安新區(qū)三縣耕地面積不但占比較大，且糧食播種面積占農(nóng)用地面積占比也較大，一定程度上，影響了農(nóng)用地承載生態(tài)、傳承文化等功能的發(fā)揮。與“淀水林田草”作為一個(gè)生命共同體進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)的國(guó)土空間格局，特別是對(duì)“淀水林草”等藍(lán)綠空間面積占比穩(wěn)定在70%的新區(qū)規(guī)劃綱要要求比[8]，當(dāng)前新區(qū)的土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的“滿足吃飯的傳統(tǒng)利用”特征，進(jìn)行新區(qū)農(nóng)用地綠色轉(zhuǎn)型是必然選擇。

生態(tài)用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外，用于提供生態(tài)產(chǎn)品的土地。其收益比農(nóng)用地和建設(shè)用地低，屬于公益性用地范疇。生態(tài)用地是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的主要供給源。它因提供了比其他用地更多、更重要的生態(tài)服務(wù)功能而成為衡量區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好壞的依據(jù)[22]。具有水源涵養(yǎng)、氣體調(diào)節(jié)、凈化環(huán)境、土壤保持、防風(fēng)固沙、食物供給、保護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能，成為維持區(qū)域生態(tài)平衡、確保區(qū)域生態(tài)安全的重要生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)有著極高甚至無(wú)法計(jì)量的價(jià)值，與人類福祉關(guān)系及其密切[23]。表3表明新區(qū)三縣“三生”用地中生態(tài)用地占比較少，說(shuō)明當(dāng)前人們對(duì)生態(tài)用地保護(hù)的認(rèn)識(shí)和重視程度嚴(yán)重不足，不僅體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃普遍存在生態(tài)用地?cái)?shù)量規(guī)劃不足、土地資源空間格局欠佳等，還包括各級(jí)政府、農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商等對(duì)生態(tài)用地的侵占與過(guò)度開(kāi)發(fā)。

（三）社會(huì)文化類功能用地配置不足

鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)內(nèi)部自然—生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)多要素的共生耦合，包括“物質(zhì)振興”和“人文振興”。鄉(xiāng)村地域具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境、文化等多重功能屬性，其中生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值是其有別于城市的獨(dú)特魅力所在。

中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的村落文化孕育了許多特色鄉(xiāng)村文化景觀，成為鄉(xiāng)村主要產(chǎn)業(yè)和“鄉(xiāng)愁”的承載。比如，普遍存在于西部村落中的“舞臺(tái)”、存在于華北村落的集市、存在于南方的祠堂，既是村民集聚的地方，又是吸引城市要素的精神文脈。通過(guò)鄉(xiāng)村文化遺存保護(hù)與創(chuàng)新、文化創(chuàng)意等特色產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)文化經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)、特色文化保護(hù)和復(fù)興的良性互動(dòng)，喚起了人們對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)土記憶、鄉(xiāng)親鄉(xiāng)情的情感依戀和精神需求。但隨著近年來(lái)農(nóng)村閑置地、損毀地治理和“遷村并居”，使賴以維系中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的村落文化、熟人社會(huì)等關(guān)系被打破，鄉(xiāng)村社會(huì)面臨基層自治組織勢(shì)微、鄉(xiāng)村發(fā)展主體弱化、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)解構(gòu)等問(wèn)題。

土地政策創(chuàng)新為我國(guó)40年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革實(shí)踐提供了有效資源保障。但土地用途管制、土地征收、國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)、流轉(zhuǎn)與抵押等土地政策，主要為城市建設(shè)聚集了大量的人、財(cái)、物資源要素。與相對(duì)寬松的城市土地資產(chǎn)化環(huán)境比，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的資本化，特別是對(duì)耕地利用和轉(zhuǎn)用管理最嚴(yán)格，對(duì)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)用地激勵(lì)不足。沒(méi)有理想的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，就不可能有理想的收入，留不住年輕人的鄉(xiāng)村，就不可能有活力。社會(huì)文化類功能用地配置，是保護(hù)特色鄉(xiāng)村文化景觀、提升鄉(xiāng)村文化功能是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)重構(gòu)的重要手段。

四、農(nóng)村土地制度供給側(cè)改革策略

一般而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段與土地利用結(jié)構(gòu)類型具有強(qiáng)耦合關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展初期階段，城市發(fā)展相對(duì)較快，而鄉(xiāng)村發(fā)展步伐較慢，呈現(xiàn)農(nóng)用地?cái)?shù)量和農(nóng)村用地類型的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu);隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，鄉(xiāng)村年輕勞動(dòng)力、流動(dòng)資本的“析出”導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展人力資源低層次和老弱化以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)地位下降，引致農(nóng)用地?cái)?shù)量和農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)強(qiáng)變動(dòng)態(tài)勢(shì)。我國(guó)鄉(xiāng)村普遍存在的“農(nóng)村勞動(dòng)力、資本等鄉(xiāng)村要素資源過(guò)度失血”現(xiàn)象，以及農(nóng)村土地資源的低效配置與利用問(wèn)題，在雄安新區(qū)的鄉(xiāng)村同樣存在。而土地利用管控制度與政策又反向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

協(xié)同、疏解、結(jié)構(gòu)、生態(tài)、韌性、綠色、創(chuàng)新、融合、文化是雄安規(guī)劃的新理念。雄安在京津冀協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)上，將北京非首都功能轉(zhuǎn)移的高端資源，包括高等院校、事業(yè)單位、醫(yī)療健康機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)總部和高新產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)集聚創(chuàng)新，形成“北城、中苑、南淀”的總體空間格局，形塑京津冀世界級(jí)城市群的核心結(jié)構(gòu)。充分利用 “千年大計(jì)”先機(jī)，創(chuàng)新現(xiàn)有的農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地制度，構(gòu)建適宜的新區(qū)生態(tài)用地供給制度，為新區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)釋放制度紅利是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的必然選擇（見(jiàn)圖3）。

（一）構(gòu)建“因地制宜”的新區(qū)農(nóng)用地綠色轉(zhuǎn)型機(jī)制

充分利用新區(qū)高科技的特色，突破現(xiàn)有的農(nóng)用地用途管制，對(duì)農(nóng)用地按照“因地制宜”原則進(jìn)行制度創(chuàng)新：其一，對(duì)新區(qū)農(nóng)用地實(shí)施永久基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)保護(hù)雙重紅線管制，將新區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)的農(nóng)用地首要功能定位為承載生態(tài)和文化，用“育種、苗木和花卉產(chǎn)業(yè)等”高效綠色生態(tài)土地利用代替?zhèn)鹘y(tǒng)“吃飯”農(nóng)業(yè)。其二，允許美麗鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)，在雙重紅線管制和土壤保護(hù)基礎(chǔ)上，“因地制宜”地進(jìn)行農(nóng)用地“還湖、還淀、轉(zhuǎn)林、轉(zhuǎn)草”用途變更，開(kāi)發(fā)農(nóng)用地的生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承等多元功能。最終實(shí)現(xiàn)藍(lán)綠交織、和諧自然的國(guó)土空間格局。

（二）形成長(zhǎng)效鄉(xiāng)村土地生態(tài)用地供給機(jī)制

綠色與生態(tài)雄安和“宜居宜業(yè)宜游”新區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，不僅生態(tài)用地?cái)?shù)量和空間格局要滿足區(qū)域要求，而且需要將生態(tài)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榍嗌骄G水和金山銀山，需要將鄉(xiāng)村的綠色資源轉(zhuǎn)為生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，需要長(zhǎng)效鄉(xiāng)村土地生態(tài)用地供給機(jī)制對(duì)生態(tài)用地進(jìn)行特殊保護(hù)。其一，要嚴(yán)格按照劃定的生態(tài)紅線，停止未利用地開(kāi)發(fā)，實(shí)施生態(tài)用地用途管制制度。保障和優(yōu)化生態(tài)用地的類型、數(shù)量和格局，像保護(hù)耕地一樣保護(hù)生態(tài)用地。其二，依據(jù)生態(tài)用地的重要性，與土地綜合整治、基本農(nóng)田保護(hù)和土壤污染治理等生態(tài)修復(fù)結(jié)合，劃定生態(tài)用地類型，并進(jìn)行分級(jí)，實(shí)施分類分級(jí)管控。其三，建立生態(tài)用地補(bǔ)償制度。保障生態(tài)用地需要補(bǔ)償，比如，未來(lái)新區(qū)森林覆蓋率由現(xiàn)狀的11%提高到40%[10]，如果農(nóng)戶不能在生態(tài)用地管控中直接受益，就缺乏護(hù)林的主動(dòng)性。其四，逐步建立生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)交易制度，顯化生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

（三）構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)融合的集體建設(shè)用地復(fù)合利用模式

其一，允許新區(qū)突破現(xiàn)有的建設(shè)用地用途管制制度，鼓勵(lì)集體建設(shè)用地復(fù)合利用，促進(jìn)新區(qū)農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生態(tài)化改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，振興鄉(xiāng)村綠色產(chǎn)業(yè)。其二，允許突出自然風(fēng)光、田園風(fēng)貌，突出歷史記憶的農(nóng)戶宅基地綜合整治，通過(guò)特色村落建設(shè)，形成宜游鄉(xiāng)村。其三，允許吸引“起步區(qū)—五個(gè)外圍組團(tuán)—周邊特色小城鎮(zhèn)”的高新配套產(chǎn)業(yè)落地的集體建設(shè)用地綜合整治，建設(shè)宜居鄉(xiāng)村。其四，允許以地方特色產(chǎn)品為基礎(chǔ)，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、制作、加工以及流通、銷售等要素，融入科技、人文等元素，發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、認(rèn)養(yǎng)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)用地，促進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)振興，形成“宜居宜業(yè)宜游”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的美麗鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。

五、河北雄安新區(qū)鄉(xiāng)村振興路徑保障措施

（一）提升新區(qū)原村民素養(yǎng)，吸引和留住外來(lái)人才

新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)為新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生命科學(xué)和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)等五大產(chǎn)業(yè)。對(duì)新區(qū)原有村莊而言，除了人文資源、公共設(shè)施與現(xiàn)代化城市目標(biāo)有較大差距外，現(xiàn)有村民的自身素養(yǎng)與未來(lái)新區(qū)勞動(dòng)資源要求也有較大差距。一是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)性和創(chuàng)造性，采取多種培訓(xùn)形式提升新區(qū)原村民素養(yǎng)，以適應(yīng)新區(qū)對(duì)勞動(dòng)力資源“宜居宜業(yè)宜游”的要求，這是新區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的首要任務(wù)。二是適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，并作為吸引資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村的有效載體。沒(méi)有人才，美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)和鄉(xiāng)村特色振興難以持久，且僅靠沉淀在農(nóng)村的原村民也難以振興。采取多種形式吸引和留住外來(lái)優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力或者人才回到農(nóng)村，示范引領(lǐng)。三是鄉(xiāng)村振興政策法定化。建立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，加強(qiáng)“三農(nóng)”工作干部隊(duì)伍建設(shè)。

（二）顯化農(nóng)地的多元化價(jià)值

當(dāng)前新區(qū)建設(shè)存在“資金從哪里籌、高級(jí)產(chǎn)業(yè)從哪里來(lái)、高新人才如何聚”三大問(wèn)題?！耙司右藰I(yè)宜游”新區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)也存在“宜業(yè)宜游如何定、資金從哪里籌、人才如何聚” 三大問(wèn)題，其中“資金從哪里籌”最為關(guān)鍵。除了各級(jí)政府的資金外部渠道外，需要建立長(zhǎng)效渠道機(jī)制，其中，鄉(xiāng)村自身資源價(jià)值重估也是渠道之一。

城市發(fā)展靠“土地財(cái)政”，鄉(xiāng)村振興也要借助土地之力[24]。土地是農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素，當(dāng)前農(nóng)村普遍存在用地碎片化、無(wú)序化、低效化現(xiàn)象，不但與農(nóng)村缺乏綜合規(guī)劃，還與農(nóng)村土地價(jià)值無(wú)法有效顯化有關(guān)。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，將生活居住、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的商品性屬性進(jìn)行綠色化轉(zhuǎn)型，對(duì)國(guó)土資源保護(hù)、水資源養(yǎng)護(hù)、自然環(huán)境保護(hù)、自然景觀形成、傳統(tǒng)文化繼承等屬于非商品性屬性，通過(guò)“宜居宜業(yè)宜游”進(jìn)行價(jià)值顯化，為鄉(xiāng)村振興助力。

收稿日期：2018-11-26

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20181207.1514.004.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2018-12-10 ?11：06：08

基金項(xiàng)目：河北省社科聯(lián)發(fā)展項(xiàng)目《基于遙感技術(shù)的安新縣土地利用變化分析》（201708110328）成果。

作者簡(jiǎn)介：趙淑芹，女，河北鹽山人，博士，河北地質(zhì)大學(xué)土地資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院總支書(shū)記，教授，研究方向?yàn)閲?guó)土資源管理。