鄉(xiāng)村有效治理的基層協(xié)商機(jī)制探析
——基于廣州市下圍村探索的實(shí)證分析

陳曉運(yùn)

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，共產(chǎn)黨將“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。黨的十九大更是提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并史無(wú)前列地將之寫(xiě)入黨章。2017年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“打一場(chǎng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的‘持久戰(zhàn)’”，推進(jìn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！薄?/p>

其中，治理有效是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。治理有效的基礎(chǔ)是基層群眾自治制度運(yùn)行良好，即以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為核心的村民自治順暢運(yùn)行。治理有效意味著農(nóng)民政治和社會(huì)參與有序，基層公共服務(wù)到位，利益分配公平正義，農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，這為產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明和生活富裕奠定了基礎(chǔ)。

但是，從實(shí)踐上看，基層群眾自治制度的局限性也在制約鄉(xiāng)村振興。由于中國(guó)農(nóng)村幅員極為遼闊，社情村況千差萬(wàn)別，法律規(guī)范無(wú)法面面俱到，相關(guān)自治制度安排往往不夠周延；同時(shí)，村民自治不僅需要破解改革前民主與法制相對(duì)缺失遺留的老矛盾，而且還有遭遇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和利益博弈多樣化帶來(lái)的一系列新問(wèn)題。一個(gè)突出的現(xiàn)象是部分農(nóng)村地區(qū)村民自治發(fā)生異化，產(chǎn)生“問(wèn)題村”——不僅村治不彰，而且振興乏力。比如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中，土地價(jià)值快速增長(zhǎng)、農(nóng)村利益大量涌現(xiàn)，由于農(nóng)民政治參與渠道業(yè)已拓展而利益分配機(jī)制尚未健全，村民自治制度不健全導(dǎo)致運(yùn)作被扭曲，村民自治窄化為“民主選舉”，“民主選舉”蛻化為農(nóng)民爭(zhēng)利的工具，以致沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)因土地開(kāi)發(fā)、物業(yè)出租帶來(lái)的利益沖突越來(lái)越顯性化、無(wú)序化，鄉(xiāng)村亂而難興。

那么，如何優(yōu)化完善基層群眾自治制度，以有效治理助力鄉(xiāng)村振興？十八大以來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了推進(jìn)基層群眾自治的一系列方針，核心理念是健全黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治機(jī)制，重點(diǎn)舉措是推進(jìn)基層協(xié)商和發(fā)展基層民主。此后，農(nóng)村協(xié)商民主探索也陸續(xù)推開(kāi)。

那么，有效治理的基層協(xié)商機(jī)制如何建構(gòu)？這一問(wèn)題的解答具有理論和經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)層面的意義。理論層面，這有助于拓展中國(guó)協(xié)商民主研究的觀察視閾。綜觀既有文獻(xiàn)，以往關(guān)于中國(guó)協(xié)商民主的研究主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是關(guān)于歐美協(xié)商民主理論的知識(shí)引介，一是關(guān)于中國(guó)協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)分析。[1]其中，關(guān)于后一主題的現(xiàn)象考察主要集中在人民政協(xié)協(xié)商民主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主(如公民參與式預(yù)算、民情懇談會(huì)、民主懇談會(huì)、民情直通車等形式)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主和城市社區(qū)協(xié)商民主。[2]因此，觀察基層農(nóng)村協(xié)商民主的實(shí)際展開(kāi)，將有助于深化經(jīng)驗(yàn)分析的觀察視閾。經(jīng)驗(yàn)層面，這有助于深化中國(guó)基層民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)理解。20世紀(jì)80年代以來(lái)，以村民自治為基本制度范式的中國(guó)基層民主發(fā)端于廣西等地村民自發(fā)開(kāi)展的民主自治試驗(yàn)，其后國(guó)家以法律的形式將其制度化。近年來(lái)，由于村民自治在實(shí)踐中陷于發(fā)展瓶頸，譬如形式化、墻頭化、懸浮化、干部化，自治難以落地，以致部分研究者甚至認(rèn)為“自治已死”，原本紅火的村民自治和基層民主研究式微。[3]因此，觀察當(dāng)下鄉(xiāng)村有效治理的協(xié)商機(jī)制建構(gòu)，將有助于把握中國(guó)基層民主的新近發(fā)展。實(shí)踐層面，這有助于發(fā)掘鄉(xiāng)村振興的有效治理機(jī)制。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村振興成為全面建成小康社會(huì)、加快基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略，是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的重要內(nèi)容，是破解區(qū)域城鄉(xiāng)差距的重要指向，其中，有效治理機(jī)制甚為關(guān)鍵。因此，觀察鄉(xiāng)村有效治理的協(xié)商機(jī)制構(gòu)建，將有助于從實(shí)踐層面提供基層治理的操作借鑒。

通過(guò)觀察廣州下圍村這一老牌“問(wèn)題村”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆痉洞濉钡娜^(guò)程，本研究發(fā)現(xiàn)，基層協(xié)商作為一種農(nóng)村權(quán)力主體的關(guān)系機(jī)制，將農(nóng)民的政治和社會(huì)參與納入了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和基層治理的制度軌道，它以“民主議事”為載體，消解了農(nóng)村派系政治，促進(jìn)了村莊經(jīng)濟(jì)和社會(huì)振興。本研究綜合運(yùn)用了來(lái)自多種渠道的資料：第一，增城市委市政府及其民政局、下圍村所在的石灘鎮(zhèn)政府制定的各種文件;第二，2014年10月迄今作者對(duì)下圍村村民民主議事決策的參與觀察;第三，作者對(duì)市鎮(zhèn)兩級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)，下圍村村兩委干部、村民代表以及普通村民的訪談。

二、從“問(wèn)題村”到“示范村”：鄉(xiāng)村有效治理的個(gè)案深描

(一)背景：派系惡斗的“問(wèn)題村”

下圍村緊鄰東莞市，區(qū)位條件原本優(yōu)越。20世紀(jì)90年代初，一波大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)熱潮在東莞市及周邊地區(qū)興起，增城市(縣級(jí)市)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)入駐，攪動(dòng)了原本寧?kù)o的下圍村。開(kāi)發(fā)區(qū)以1.5萬(wàn)/畝的價(jià)格征用了下圍村1 277畝土地，一條連接?xùn)|莞等城市的公路橫穿下圍村而過(guò)，村內(nèi)已經(jīng)經(jīng)營(yíng)數(shù)年的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)愈加紅火。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展激活了個(gè)體理性，每個(gè)村民都希望在下圍村的發(fā)展中有所取獲，利益問(wèn)題開(kāi)始引發(fā)下圍村村民的內(nèi)部纏斗。其中，宅基地買(mǎi)賣(mài)是一個(gè)關(guān)鍵事件。20世紀(jì)90年代初，村里拿出數(shù)百畝土地劃分了面積等同的60間宅基地并面向村民售賣(mài)，在這個(gè)過(guò)程中，村兩委干部利用手中權(quán)力讓親朋好友、村內(nèi)黨員“優(yōu)先”購(gòu)買(mǎi)臨街地帶的宅基地。由于開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)駐后土地價(jià)格(特別是臨近公路、十字路口和開(kāi)發(fā)區(qū)的地帶)短期內(nèi)數(shù)倍攀升，部分村民質(zhì)疑村干部專權(quán)獨(dú)斷、暗箱操作以致利益分配不公。加之開(kāi)發(fā)區(qū)征地款遲遲未發(fā)而村內(nèi)賬目管理混亂，以致村民以為征地款已被村干部瓜分，部分村民開(kāi)始打出“反清復(fù)明”的旗號(hào)，發(fā)起了一系列集體上訪、進(jìn)京上訪行動(dòng)。

自此之后，按照利益關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏，村民劃分為立場(chǎng)截然對(duì)立的兩派。一派是以時(shí)任村干部為首的“老支書(shū)派”，一派是以上訪村民為首的“反清復(fù)明派”。1999年第一屆村民選舉開(kāi)始后，村支書(shū)因挪用公款獲罪入獄，原村長(zhǎng)因欠下千萬(wàn)元賭債潛逃，“反清復(fù)明派”在選舉中得勝而獲掌村政。然而，由于“老支書(shū)派”牢牢掌控村支部黨員(譬如，入黨發(fā)展對(duì)象人選幾乎都為該派親友)，村黨委對(duì)“反清復(fù)明派”而言是滴水不漏、針插不進(jìn)。[4]

下圍村陷入村兩委帶頭的兩派爭(zhēng)斗時(shí)期。第一屆村民選舉后，“反清復(fù)明派”代表連任兩屆村長(zhǎng)，2005年第三屆村民選舉“老支書(shū)派”奪回村長(zhǎng)職位，但“反清復(fù)明派”代表仍然占據(jù)兩名村委委員職位，且于2008年、2011年第四、五村民選舉重奪村長(zhǎng)職位。兩派的選舉爭(zhēng)斗正如原增城市委書(shū)記湯錦華所言：“(全村)2 000人，一千人對(duì)一千人分成兩派，兩派在村委會(huì)一派，村黨支一派。”

換言之，民主選舉在下圍村異化為搶權(quán)爭(zhēng)利的工具，頻繁“爭(zhēng)利”導(dǎo)致村民相互“斗氣”，久而久之演化為“鄉(xiāng)村派系政治”，結(jié)果是村民的斗爭(zhēng)意識(shí)突出，法制意識(shí)淡漠，村民自治沖突迭起。譬如，1999年第一屆村級(jí)直選，兩派爭(zhēng)斗選情十分“激烈”。上級(jí)政府不得不安排近400名警力在選舉現(xiàn)場(chǎng)維持秩序，下圍村成為全省最后一個(gè)完成選舉的村莊。2000年，為解決無(wú)休止的集體越級(jí)上訪問(wèn)題，當(dāng)時(shí)的增城市委書(shū)記曾入村蹲點(diǎn)三天，一度被情緒過(guò)激的群眾所圍困。從1999 年至2004年約6年時(shí)間中，石灘鎮(zhèn)不得不先后委派兩名鎮(zhèn)班子成員兼任下圍村黨支部書(shū)記。但是，兩派內(nèi)斗并未因此停息。兩派之間“你上臺(tái)我反對(duì)，我上臺(tái)你反對(duì)，為反對(duì)而反對(duì)”的現(xiàn)象頻繁可見(jiàn)。也因如此，村民自治窄化為選舉斗爭(zhēng)，村民代表大會(huì)形同虛設(shè)，要么有會(huì)難開(kāi)，要么議而難決，要么決而難行。法律和規(guī)則在下圍村變成“文字掛墻上，該干照樣干”。村民勢(shì)同水火，不僅傷民，而且敗村，下圍村成為遠(yuǎn)近知名的“上訪大村”“經(jīng)濟(jì)弱村”和“環(huán)境亂村”。

在目標(biāo)責(zé)任制和“一票否決”問(wèn)責(zé)制的約束下，保住地方形象和官員政績(jī)是基層政府的常規(guī)動(dòng)機(jī)，基層政府的中心工作之一是“維護(hù)穩(wěn)定”，因而，下圍村成為維穩(wěn)和治理的難纏問(wèn)題。雖然地方官員擁有一系列解決問(wèn)題的權(quán)力技術(shù)，譬如“捂蓋子”(不讓問(wèn)題的影響傳播擴(kuò)大)、“開(kāi)口子”(給部分民眾更多利益)、“拔釘子”(處理事件帶頭人)，借此可將事情“擺平理順”。[5]然而，增城各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部舉措頻出，下圍村的問(wèn)題卻長(zhǎng)期沒(méi)能“搞定”。這里的關(guān)鍵是，群眾通過(guò)訴諸“規(guī)模效益”(集體上訪)、“依法抗?fàn)帯薄按虺志脩?zhàn)”等手段往往也可使得主官定期輪換的基層政府“維穩(wěn)失靈”。

(二)萌生：基層干部的維穩(wěn)創(chuàng)新

村民并非不希望改變。遙望對(duì)岸的東莞村社，雖然發(fā)展起步較晚，現(xiàn)狀卻遠(yuǎn)非下圍村所能企及。兩相比較形成的落差感在部分村民心中激活了“思變”的意愿。

轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在2014年。這一年，原本在東莞經(jīng)商的年輕人郭慶東回鄉(xiāng)參選村委會(huì)主任。郭慶東的家族在村里是“小家族”，很少介入兩派爭(zhēng)斗，因而并沒(méi)有結(jié)下怨恨，且因?qū)Σ糠执迕裼兴鶐椭诖逯锌诒^好。郭慶東彼時(shí)剛滿35歲，長(zhǎng)期在外經(jīng)商，善于與人打交道，在選舉前一個(gè)多月時(shí)間中先后走訪了兩派代表和村中絕大多數(shù)家庭，陳述解決歷史問(wèn)題和提高村民福利的政綱。

郭慶東在村內(nèi)頻密的“活動(dòng)”很快被石灘鎮(zhèn)黨委書(shū)記察覺(jué)。正如樊紅敏對(duì)溫嶺等地村治創(chuàng)新的觀察所發(fā)現(xiàn)的，縣域政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行動(dòng)直接影響基層治理。[6]該鎮(zhèn)書(shū)記曾任增城市早前主官秘書(shū)，已有近十年鎮(zhèn)委書(shū)記工作經(jīng)驗(yàn)，被當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)為“農(nóng)村工作、維穩(wěn)工作很有經(jīng)驗(yàn)”。他在2010年調(diào)任下圍村所在石灘鎮(zhèn)黨委書(shū)記之后不久，就已經(jīng)意識(shí)到村治中的派系斗爭(zhēng)問(wèn)題，譬如在2011年主要工作計(jì)劃中就明確要“強(qiáng)化發(fā)展村委會(huì)干部入黨工作。把發(fā)展村委會(huì)干部入黨作為村黨支部和支部書(shū)記的硬任務(wù)，并明確如果村委會(huì)干部尤其是村委會(huì)主任工作表現(xiàn)出色、申請(qǐng)入黨，村支部不接納的，由鎮(zhèn)黨委納入培養(yǎng)對(duì)象，交村支部培養(yǎng)，對(duì)不執(zhí)行鎮(zhèn)黨委關(guān)于發(fā)展村委會(huì)干部入黨有關(guān)工作要求的，對(duì)村支部有關(guān)責(zé)任人采取屆中調(diào)整措施”。在他看來(lái)，問(wèn)題的根源在于“村民自治”淪為“村官自治”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的重視促進(jìn)了村干部的“換血”。2014年初，鎮(zhèn)委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)約見(jiàn)郭慶東，直接詢問(wèn)其是否愿意在當(dāng)選后“放權(quán)”。在得到郭慶東肯定的答復(fù)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官多次與原村主任郭金蓮商談，最終通過(guò)任命其擔(dān)任鎮(zhèn)綜治委委員的方式予以“勸退”。這種“搬石頭”的做法一定程度上弱化了兩派選舉斗爭(zhēng)的烈度。2014年1月15日，郭慶東在下圍村第六屆村兩委換屆選舉中獲得85%以上的選票而當(dāng)選村委會(huì)主任，郭水滿連任村支書(shū)。

與郭水滿一道，郭慶東著手給下圍村找出路。在郭慶東看來(lái)，“村民們自己也希望有‘改變’，你斗我，我斗你，大家知道再這樣下去不行”。經(jīng)過(guò)商談，村兩委班子達(dá)成共識(shí)——“如果再繼續(xù)這樣下去的話，對(duì)村集體沒(méi)有好處，而且我們這些村干部也面臨各種誘惑和考驗(yàn)，因?yàn)槿鄙俦O(jiān)督，我們自己也難保不濕鞋”。村兩委班子反思村內(nèi)利益紛爭(zhēng)的歷史，梳理長(zhǎng)期累積的老矛盾和未來(lái)發(fā)展的新問(wèn)題，并統(tǒng)一了思想——村干部不是“老板”，村里大小事務(wù)要能讓村民參與，只有共同商議，集體決策，這樣大家才能精誠(chéng)團(tuán)結(jié)，集中各方力量辦好村里的事情，下圍村才會(huì)有新發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官與下圍村兩委、村民求變的思路不謀而合。2013年底，增城原書(shū)記曹鑒燎因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被立案調(diào)查，2014年初廣州市委常委歐陽(yáng)衛(wèi)民接棒書(shū)記職務(wù)。他面對(duì)的既有前任書(shū)記留下的部分經(jīng)濟(jì)爛尾工程，還有鄉(xiāng)村治理失序的難纏問(wèn)題。對(duì)于一個(gè)剛剛履新的城市主官，他需要重新平衡各種復(fù)雜關(guān)系，獲得干部與群眾的認(rèn)可，為日后施政打好根基。治理好“問(wèn)題村”是一個(gè)切入口，它可以讓干部免于維穩(wěn)的束縛，騰出手來(lái)搞經(jīng)濟(jì)，也可以讓群眾放下斗爭(zhēng)謀發(fā)展。在這個(gè)方面，歐陽(yáng)衛(wèi)民具有典型的“政策企業(yè)家”(或稱“治理企業(yè)家”)[7]、“戰(zhàn)略性群體”[8]的特質(zhì)。他曾在中央某部門(mén)擔(dān)任司長(zhǎng)，又是學(xué)者型官員，擁有博士學(xué)位，曾為高校教師，已發(fā)表30余部研究著作和上百篇學(xué)術(shù)論文，既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也有理論積累，他對(duì)下圍村這一典型“問(wèn)題村”的治理有自己的思路，希望使用新方法解決問(wèn)題，同時(shí)注重身體力行推進(jìn)方法和行為創(chuàng)新。

我們把穩(wěn)定的問(wèn)題解決了，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的環(huán)境就更好了……下圍村就是先從問(wèn)題最大的村開(kāi)始解決問(wèn)題，努力把自治落到實(shí)處……核心是發(fā)展基層民主……民主雖然是個(gè)好東西，但是要是用不好，不遵循好程序，最后還是不行……下圍村之前都是村支書(shū)說(shuō)了算，那么利益怎么分，錢(qián)怎么攤？沒(méi)辦法談什么美麗鄉(xiāng)村建設(shè)……最大的問(wèn)題就是內(nèi)耗，就是心不齊……我們說(shuō)的自治，是黨的領(lǐng)導(dǎo)下的自治，我們要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)基層民主建設(shè)……我們反對(duì)那種沒(méi)有內(nèi)容和勞民傷財(cái)?shù)男问?，要變成一種可操作的程序，我們的配套設(shè)施要跟上去，要有一個(gè)東西能夠把大家召集在一起……把大家分散的個(gè)人意志變成集體意志。(歐陽(yáng)衛(wèi)民，2014.12.17)

由此，歐陽(yáng)衛(wèi)民將工作重點(diǎn)之一放在抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)和村民自治。2014年1月4日，他在《增城市值班要情快報(bào)》上批示：“大家的事情大家辦，有爭(zhēng)議的、有矛盾的事情按照大多數(shù)人的意志辦，事事商量、件件表決，應(yīng)該成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部化解基層矛盾的有效方法?！贝撕螅懤m(xù)多次實(shí)地考察下圍村，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子推進(jìn)下圍這一“老牌問(wèn)題村”的治理作出指示。

(三)推行：黨政嵌入的基層協(xié)商

城市主官重視給了下級(jí)干部更大的激勵(lì)。在中國(guó)的“文件政治”體系中，領(lǐng)導(dǎo)意志下達(dá)往往依靠“文件”或“批示”，這是工作部署和領(lǐng)導(dǎo)意圖的核心載體，也是下級(jí)開(kāi)展工作的主要依據(jù)，上級(jí)文件或批示指向下級(jí)的工作方向。因此，在歐陽(yáng)衛(wèi)民批示之后，石灘鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此高度重視，一位干部就直言：“歐陽(yáng)書(shū)記的重視和指導(dǎo)提供了組織保障和思想動(dòng)力”。

石灘鎮(zhèn)黨政班子反復(fù)研究上級(jí)批示，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)具體提出在下圍村建立基層民主協(xié)商機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官就直接指出，派系斗爭(zhēng)的根源在于村民自治難以落地，比如，村民代表大會(huì)往往因有私心而有會(huì)不想開(kāi)，因不懂操作而有會(huì)不愿開(kāi)，因嫌麻煩而認(rèn)為有會(huì)不必開(kāi)，因村兩委不團(tuán)結(jié)而有會(huì)無(wú)法開(kāi)，因程序不規(guī)范議而難決或決而難行。問(wèn)題的核心是村民沒(méi)有決策權(quán)力，關(guān)鍵是讓村民有權(quán)力、善開(kāi)會(huì)，而這與歐陽(yáng)衛(wèi)民的思路是一致的。

按照自治要求的比例，村民代表大會(huì)有事就開(kāi)，一事一議，讓它成為日常決策機(jī)構(gòu)，變成一種可操作的設(shè)置……(歐陽(yáng)衛(wèi)民，2014.12.17)

這一基層協(xié)商機(jī)制的具體構(gòu)建展現(xiàn)了基層黨政干部對(duì)自治運(yùn)作的介入。首先是劃定“選區(qū)”，選擇代表。按照《村委會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，村民代表一般由村民按戶推選產(chǎn)生，或由各村民小組推選產(chǎn)生。下圍村共有9個(gè)合作社，約600戶，戶籍人口2 169人。2014年初第六屆村級(jí)換屆選舉，下圍村兩委在增城市、石灘鎮(zhèn)兩級(jí)政府的指導(dǎo)下，按照5—15戶選舉一名代表的原則，選出了69名有參與熱情、有群眾威信、有議事能力的村民代表。同時(shí)，明確村民代表會(huì)議由村民代表和村委會(huì)成員組成，此外，村黨支部委員和合作社主任列席會(huì)議并享有議事權(quán)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員列席會(huì)議，同時(shí)為村民設(shè)立旁聽(tīng)席。在這個(gè)過(guò)程中，新任村兩委班子積極動(dòng)員和促成原本派系斗爭(zhēng)中具有影響力的代表參與到村兩委、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等崗位工作，涵蓋了村內(nèi)的政治能人，著力吸收和平衡兩派力量，進(jìn)而為村民代表大會(huì)的有序有效開(kāi)展筑造社會(huì)基礎(chǔ)，也一定程度上拓展了村民民主協(xié)商的代表性。

其次是村莊“立憲”，議事訓(xùn)練?！傲棥敝傅氖侵贫ù迕翊泶髸?huì)的議事規(guī)則。村兩委和代表選舉完成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委拿出了一份規(guī)范村民代表大會(huì)運(yùn)作的議事規(guī)則草案，經(jīng)過(guò)歐陽(yáng)衛(wèi)民審閱和修改后，提交下圍村兩委討論。這份議事規(guī)則的核心是弱化村兩委干部對(duì)村莊公共資源的決策權(quán)，將權(quán)力從“村官”這一個(gè)體化建制轉(zhuǎn)移到村民代表大會(huì)這一組織化平臺(tái)，減少和壓縮權(quán)力在制度外運(yùn)行的機(jī)會(huì)和空間，避免村莊決策的個(gè)體壟斷以及利益分配的“少數(shù)”決定，從而部分消解通過(guò)派系斗爭(zhēng)奪取村官大位的動(dòng)力。

譬如，下圍村議事規(guī)則設(shè)定了“村級(jí)權(quán)力清單”，把村莊規(guī)劃、村務(wù)管理、集體資產(chǎn)和資源處置、集體資金分配、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、計(jì)劃生育等涉及村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)等《村委會(huì)組織法》規(guī)定的內(nèi)容納入村民代表會(huì)議民主議事決策。同時(shí)，強(qiáng)化議事決策公開(kāi)，明確了議題會(huì)前公示(會(huì)議議題及相關(guān)方案細(xì)則提前公示3天。公示期間村兩委干部和村民代表征集廣大村民和黨員同志對(duì)議題的意見(jiàn)和建議，村民還可通過(guò)微信問(wèn)政平臺(tái)對(duì)商議事項(xiàng)進(jìn)行討論和發(fā)表意見(jiàn))和決議過(guò)程公開(kāi)(村民會(huì)議決定事項(xiàng)經(jīng)村民代表簽名及捺手印確認(rèn)，表決結(jié)果當(dāng)場(chǎng)宣布，并通過(guò)微信平臺(tái)、村廣播站或村務(wù)公開(kāi)欄等方式予以全程公開(kāi)和結(jié)果公告)。此外，明確決策執(zhí)行相分離，即通過(guò)村民代表同意的方式規(guī)定農(nóng)村事務(wù)動(dòng)議權(quán)、決策權(quán)由全體村民代表依法履行，村兩委成員履行動(dòng)議、組織和執(zhí)行等權(quán)力。也因如此，誰(shuí)動(dòng)議、誰(shuí)決議、誰(shuí)執(zhí)行一開(kāi)始就被界定清晰?？倲?shù)三分之二以上村民代表舉手或投票方式表決通過(guò)的事項(xiàng)方為有效，表決結(jié)果當(dāng)場(chǎng)宣布。

之前我們村兩委有表決權(quán)，但村民代表否決了，他們說(shuō)，你們說(shuō)了不算，你們不能誘導(dǎo)，大家看到你們舉手了，才都舉手。后來(lái)就“否決”了兩委干部的表決權(quán)，只能動(dòng)議、組織和執(zhí)行。投票的時(shí)候，我們不再舉手，只能看著村民們舉手……(郭慶東，2014.12.17)

只是，這一村莊“立憲”過(guò)程頗為波折。2014年下圍村第二次村民代表大會(huì)召開(kāi)之時(shí)，郭水滿和郭慶東拿出了議事規(guī)則，一條一條提請(qǐng)村民代表審議，最終基本獲得了同意。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，問(wèn)題卻并不少。下圍村村民代表加上村兩委、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員等合計(jì)與會(huì)人員70余人，村民們習(xí)慣的開(kāi)會(huì)方式是“小圈子圍坐”,“上面開(kāi)大會(huì)、下面開(kāi)小會(huì)”,“我坐一伙，你坐一伙，我說(shuō)我的，你說(shuō)你的，你說(shuō)一句，我說(shuō)一句，討論搞來(lái)搞去，下不了決定”。因此，最初的議事活動(dòng)如同“菜市場(chǎng)”——七嘴八舌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官發(fā)現(xiàn)了這一問(wèn)題，在歐陽(yáng)衛(wèi)民的支持下獲得了增城人大等機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支持，在下圍村建立了300多平方的“村民議事廳”，并設(shè)立了主持席、代表席、列席席、旁聽(tīng)席、監(jiān)督席等五個(gè)功能分區(qū)，讓所有與會(huì)人員對(duì)號(hào)入座，規(guī)定村民代表可以申請(qǐng)5分鐘的發(fā)言時(shí)間和3分鐘的補(bǔ)充發(fā)言時(shí)間。在此之后，通過(guò)觀看村民代表會(huì)議召開(kāi)的視頻錄像，潘小航又提出增設(shè)“發(fā)言席”的建議，并得到了村民代表大會(huì)的同意。

議事規(guī)則的敲定對(duì)民主協(xié)商的有效開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。下圍村的議事規(guī)則塑造了村民政治參與的新型政治形式，它有別于以往彼此非理性的對(duì)立與對(duì)抗，倡導(dǎo)在鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域中開(kāi)展對(duì)話、商討與辯論，形成理性判斷和利益共識(shí)。一個(gè)可以佐證的現(xiàn)象是，村民起初仍然延續(xù)議事發(fā)言時(shí)以發(fā)泄情緒和發(fā)起責(zé)難為主的作風(fēng)，但久而久之發(fā)現(xiàn)村民代表更愿意支持發(fā)言者針對(duì)特定議題的建設(shè)性意見(jiàn)，因而也慢慢改變了習(xí)慣，轉(zhuǎn)而在議事之前有針對(duì)性地收集村民意見(jiàn)、研究議題方案和擬定發(fā)言提綱，同時(shí)在會(huì)場(chǎng)上把握有限的時(shí)間簡(jiǎn)明陳述自己的觀點(diǎn)和理?yè)?jù)。

我們也發(fā)現(xiàn)，基層干部對(duì)村民協(xié)商的推進(jìn)過(guò)程伴隨著部分“踩線”行為，即在國(guó)家法律框架下進(jìn)行“變通”。譬如《村委會(huì)組織法》規(guī)定村兩委干部具有決策權(quán)，但在下圍村的實(shí)際操作中兩委干部則對(duì)村民承諾“棄權(quán)”。這類現(xiàn)象表明“上有政策，下有對(duì)策”并非一種完全負(fù)面的現(xiàn)象，特別是在上層制度設(shè)計(jì)較為寬泛而需要基層細(xì)化落實(shí)之時(shí)體現(xiàn)得尤為明顯。同時(shí)，這些“對(duì)策”往往也與文化傳統(tǒng)契合并具有一定的社會(huì)民意基礎(chǔ)。

村委會(huì)干部沒(méi)有決策權(quán)，這個(gè)從法律上講是有些問(wèn)題的，所以我們用“棄權(quán)”，我們和村民承諾，村民同意了，在農(nóng)村，你公開(kāi)說(shuō)的話、表的態(tài)，村民就認(rèn)定的，就記住了，這你是不能說(shuō)一套做一套的。(郭慶東，2015.04.19)

最后是服務(wù)議事協(xié)商，激勵(lì)基層民主推進(jìn)。村民民主議事協(xié)商只是解決了村莊內(nèi)部的決策，相關(guān)事項(xiàng)的執(zhí)行仍然需要與外部的體制機(jī)制相對(duì)接。譬如說(shuō)，國(guó)家進(jìn)一步規(guī)范土地交易，農(nóng)村土地的租讓等都需要進(jìn)入統(tǒng)一的資源交易平臺(tái)，因而，土地的性質(zhì)、定價(jià)、交易方式等則需要法律等方面的專業(yè)指導(dǎo)。在這個(gè)方面，石灘鎮(zhèn)改變?cè)緦⑷?zhèn)(44個(gè)村、5個(gè)居委會(huì))劃分為13個(gè)片區(qū)(“大片制“)并讓干部進(jìn)行包片掛村聯(lián)系的機(jī)制安排，轉(zhuǎn)而實(shí)行“小片制”，按照“大村一村一片，特殊村、重點(diǎn)村一村一片，其他村一般兩村一片”的思路，把原有13個(gè)大片細(xì)分為26個(gè)片，并挑選了一批農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)較為豐富的干部職工包片掛村，實(shí)施對(duì)村、對(duì)社、對(duì)群眾的常態(tài)化的服務(wù)管理和聯(lián)絡(luò)指導(dǎo)。這樣一來(lái)，村莊議定事項(xiàng)得以落地，村民民主協(xié)商轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的利益。

如果每個(gè)人掛那么多村，老實(shí)說(shuō)跑不過(guò)來(lái)的，很難做好上傳下達(dá)的，只能是蜻蜓點(diǎn)水……我現(xiàn)在專職就在下圍村里，不用在鎮(zhèn)里坐班，每天都要過(guò)來(lái)，這邊的事情第一時(shí)間報(bào)到鎮(zhèn)里……(片長(zhǎng)賴美蓮，2015.04.13)

為使下圍村的創(chuàng)新行動(dòng)得以持續(xù)，地方政府也積極“派糖”，給石灘鎮(zhèn)、下圍村及其村治創(chuàng)新提供利好。譬如，增城市人大、政協(xié)分別提供10萬(wàn)元的資金支持村民議事廳的建設(shè)。又如，在下圍村民主協(xié)商機(jī)制推行后，歐陽(yáng)衛(wèi)民等各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)多次視察，提出將下圍村經(jīng)驗(yàn)作為全市范本，要求其他鎮(zhèn)街學(xué)習(xí)，并積極擴(kuò)大下圍村治理經(jīng)驗(yàn)的影響(譬如向《人民日?qǐng)?bào)》引介)。原廣東省委常委、廣州市委書(shū)記任學(xué)鋒在《增城市石灘鎮(zhèn)下圍村“民主議事”的實(shí)踐探索》、原廣州市長(zhǎng)陳建華在《增城區(qū)石灘鎮(zhèn)下圍村實(shí)行村民自治的主要做法與啟示》等內(nèi)部報(bào)送材料分別批示“我市應(yīng)認(rèn)真推廣，這是我們自己的典型”,“認(rèn)真總結(jié)和推廣增城石灘下圍村的經(jīng)驗(yàn)，建和諧幸福農(nóng)村”。這實(shí)際上把村治創(chuàng)新作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的政績(jī)予以肯定。

在這個(gè)過(guò)程中，石灘鎮(zhèn)也積極引用“群眾路線”“依法治國(guó)”“習(xí)總書(shū)記講話”等國(guó)家話語(yǔ)裝點(diǎn)下圍村實(shí)踐，不遺余力予以宣傳。先后到來(lái)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)(如廣東省委常委、政協(xié)主席王榮)、專家學(xué)者和各類媒體(如《人民日?qǐng)?bào)》)的積極評(píng)價(jià)，以及獲得的政府和社會(huì)榮譽(yù)(如獲第九批廣州市文明示范村、南方報(bào)業(yè)集團(tuán)評(píng)選的“政府治理現(xiàn)代化廣東優(yōu)秀案例”等)，讓下圍村民感覺(jué)自己的行為得到了認(rèn)可，增強(qiáng)其村治創(chuàng)新的成效感、自豪感及進(jìn)一步保護(hù)創(chuàng)新成果的責(zé)任感。

歐陽(yáng)書(shū)記和我們主任介紹和推薦了下圍村這個(gè)案例，我們之前做了一個(gè)報(bào)道，但是是比較初步表面的，現(xiàn)在我們打算做一個(gè)更加深度和全面的……(《人民日?qǐng)?bào)》記者H，2015.03.24)

(四)成效：鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面振興

經(jīng)過(guò)縣鄉(xiāng)干部推行的基層協(xié)商，下圍村的派系斗爭(zhēng)得以化解，治理取得了初步成效。首先是促進(jìn)了干群和諧。推行“民主商議、一事一議”村民自治后，下圍村所有的村務(wù)財(cái)務(wù)都擺上了村民代表議事平臺(tái)，眾人的事情眾人商量，徹底公開(kāi)透明，干部主動(dòng)消除了“暗箱”操作、尋租謀私的空間，個(gè)個(gè)坦誠(chéng)面對(duì)群眾；群眾對(duì)村務(wù)財(cái)務(wù)一目了然，消除了心中的猜疑和對(duì)干部的誤解，干群關(guān)系緊張的關(guān)鍵障礙清除了，相互信任、相互尊重、共同擔(dān)當(dāng)?shù)母扇宏P(guān)系逐步形成。自2014年1月份新兩委班子上任后，截至2015年6月18日，下圍村共召開(kāi)村民代表會(huì)議20次，對(duì)41個(gè)議題進(jìn)行了民主商議，表決通過(guò)事項(xiàng)40項(xiàng)，否決事項(xiàng)1項(xiàng)。目前，有35項(xiàng)表決通過(guò)的事項(xiàng)得到落實(shí)辦理，無(wú)一受到村民阻撓和質(zhì)疑，村民滿意度極高。當(dāng)年的“上訪村”實(shí)現(xiàn)了“零上訪”。

其次是改善了村風(fēng)文明。推行“民主商議、一事一議”村民自治后，下圍村以創(chuàng)建廣州市文明示范村為契機(jī)，干部帶頭，群眾參與，共建幸福家園的積極性空前高漲，連暑期回村的大學(xué)生也放棄休假和打工的機(jī)會(huì)，積極參與到文明村創(chuàng)建工作中。經(jīng)過(guò)近半年的艱苦努力，修建了公園、廣場(chǎng)和休閑平臺(tái)近20萬(wàn)平方米，增加了綠化面積近5萬(wàn)平方米，清理了臭水塘、臭水涌，安裝了覆蓋全村的治安視頻系統(tǒng)和有線廣播系統(tǒng)，建立了鎮(zhèn)掛片領(lǐng)導(dǎo)、掛村干部、村兩委干部、環(huán)衛(wèi)保潔員、村民家庭“五位一體”的環(huán)衛(wèi)保潔網(wǎng)格化目標(biāo)管理責(zé)任制，組建了“兩違(違法建設(shè)、違法用地)”村民自治巡查管理隊(duì)伍，村容村貌煥然一新，社會(huì)管理秩序井然，村民文明意識(shí)大大提高，2014年8月份成功創(chuàng)建為第九批廣州市文明示范村。

再次是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。推行“民主商議、一事一議”村民自治后，面積達(dá)2萬(wàn)多平方米、閑置達(dá)20年的集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目經(jīng)整體收回和重新出租給發(fā)展商，每年為村集體經(jīng)濟(jì)增加50多萬(wàn)元的租金收入；一批閑置土地得到盤(pán)活，引進(jìn)了多個(gè)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；300多家“散小亂”養(yǎng)豬場(chǎng)也得到了全面取締，為發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)騰了“籠”、換了“鳥(niǎo)”。全村集體經(jīng)濟(jì)收入較之先前幾屆村委主政期間有了明顯提升，村民人均收入逐年遞增。此外，下圍村還建立了老人生活福利金制度，凡年滿60周歲以上的村民，每月可領(lǐng)取150元的老人生活福利金，著力于“老有所養(yǎng)”。

最后是形成了治理經(jīng)驗(yàn)。一方面，下圍村治理的“經(jīng)驗(yàn)”得到社會(huì)各界充分肯定。譬如，2015年4月23日，廣東省政協(xié)主席王榮同志前往下圍村調(diào)研，指出增城積極探索和實(shí)踐民主協(xié)商的村民自治新模式，主動(dòng)引導(dǎo)村民參與到公共事務(wù)中來(lái)，確保群眾的知情權(quán)和決策權(quán)，極大提高了農(nóng)村事務(wù)的決策效率，也提高了政府的公信力，對(duì)鞏固基層政權(quán)、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有重要意義。2015年2月，“下圍經(jīng)驗(yàn)”在《廣東改革工作簡(jiǎn)報(bào)》(2015年第6期)刊發(fā)并于3月被中央改革辦采用，刊登于《改革情況交流》(51期)，成為廣州市唯一一篇被中央改革辦刊用的材料。3月28日，中央電視臺(tái)《新聞?wù){(diào)查》欄目推出長(zhǎng)達(dá)45分鐘的深度調(diào)查節(jié)日《下圍村故事》，介紹和宣傳增城農(nóng)村基層民主治理的創(chuàng)新及成效。4月，“下圍經(jīng)驗(yàn)”入選南方報(bào)業(yè)集團(tuán)和南方輿情研究院評(píng)選的“廣東治理能力現(xiàn)代化優(yōu)秀案例”。另一方面，下圍村的“經(jīng)驗(yàn)”在基層治理中傳播推廣。2015年以來(lái)，下圍村的治理經(jīng)驗(yàn)在增城和石灘鎮(zhèn)兩級(jí)逐步推廣，基層探索慢慢產(chǎn)生區(qū)域擴(kuò)散效應(yīng)。截至目前，石灘全鎮(zhèn)已按照“下圍經(jīng)驗(yàn)”推廣建成村民議事廳10個(gè)，按照規(guī)劃今年內(nèi)將建設(shè)20個(gè)以上，明年將覆蓋全鎮(zhèn)所有行政村。增城全區(qū)也已參照“下圍經(jīng)驗(yàn)”并根據(jù)地方實(shí)際建設(shè)了115個(gè)村民議事廳。與此同時(shí)，基層探索也在經(jīng)驗(yàn)傳播過(guò)程中產(chǎn)生外部擴(kuò)散效應(yīng)，山東、浙江、江蘇、江西以及廣東省內(nèi)的深圳、中山、東莞、惠州、順德等地政府相關(guān)部門(mén)先后前來(lái)學(xué)習(xí)取經(jīng)。2017年，下圍村治理經(jīng)驗(yàn)在中共中央宣傳部、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織指導(dǎo)制作的大型政論專題片《將改革進(jìn)行到底》中再次被作為典型案例予以呈現(xiàn)。[9]

三、總結(jié)與討論

(一)總結(jié)

從問(wèn)題層面看，下圍案例反映了農(nóng)村基層“自治失靈”導(dǎo)致的治理失效。所謂自治失靈是指自治主體無(wú)法公正分配公共利益和有效維護(hù)社群秩序。它與經(jīng)濟(jì)學(xué)描述的市場(chǎng)力量無(wú)法滿足公共利益的“市場(chǎng)失靈”具有相似性。一是制度規(guī)則不清。制度指的是人們一致同意遵守的行為準(zhǔn)則，是一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范。作為一種具有目的建構(gòu)性的存在物，制度帶有一定的價(jià)值原則(譬如平等、自由、公平等)，并影響建制內(nèi)的個(gè)體認(rèn)知和行動(dòng)。倘若自治群體的制度規(guī)則不清晰，認(rèn)知多元化和行動(dòng)多樣化的現(xiàn)象日漸凸顯，不僅自治社群中的個(gè)體行為的指導(dǎo)性和約束性會(huì)大大降低，更重要的是基層群眾自治制度的權(quán)威性也會(huì)慢慢式微。二是主體能力欠缺。自治意味著平等的主體共同參與社群公共事務(wù)，然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，村民自治的能力要求也將不斷提升。因此，即便具備健全完善的制度規(guī)則，但若缺乏與之能力匹配的自治主體，制度的成效性必將大打折扣。三是外部力量影響。自治社群往往具有利益相關(guān)、地域相近、文化相連等特點(diǎn)，然而，它們不可避免的要與外部社會(huì)發(fā)生聯(lián)系，因此，自治推進(jìn)無(wú)法繞開(kāi)其影響。在農(nóng)村基層自治中，村委會(huì)不僅是本村事務(wù)的管理者，而且是政府機(jī)構(gòu)的代理人，按照《村委會(huì)組織法》等要求協(xié)助配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展相關(guān)工作，因而承擔(dān)著延伸國(guó)家行政權(quán)利和實(shí)施村民自治權(quán)力的雙重角色。一旦政府和村委會(huì)的權(quán)力邊界、權(quán)責(zé)框架劃定不清晰，行政管理勢(shì)必?cái)D壓基層自治的運(yùn)作空間。[10]

化解“自治失靈”需要機(jī)制創(chuàng)新，而協(xié)商民主是可能方案。協(xié)商民主指向集體決策過(guò)程的公共協(xié)商，強(qiáng)調(diào)多元主體的平等參與和公開(kāi)協(xié)商。華倫指出，民主包含集體決策時(shí)權(quán)力均分和集體判斷時(shí)平等參與兩個(gè)目標(biāo)，民主投票制回應(yīng)了第一個(gè)目標(biāo)，而協(xié)商作為溝通的一種形式(其他還包括爭(zhēng)論、挑戰(zhàn)、演說(shuō)等)是進(jìn)行集體判斷的理想方式。[11]瓦拉德茲認(rèn)為政治共同體成員公共協(xié)商的過(guò)程將有助于審視具有集體約束力的公共政策過(guò)程，從而利用公共理性推進(jìn)公民需求和利益的實(shí)現(xiàn)。[12]

鄉(xiāng)村有效治理的協(xié)商機(jī)制運(yùn)用，核心是平等主體基于理性的公共協(xié)商，從而健全完善制度規(guī)則、提升治理推進(jìn)能力，并促進(jìn)各類主體的權(quán)力邊界的再確認(rèn)。它不僅有助于彌補(bǔ)選舉民主的缺陷，而且也有利于約束行政權(quán)力的擴(kuò)張，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)。[13]具體實(shí)現(xiàn)形式包括提高民主協(xié)商意識(shí)、完善民主協(xié)商制度、創(chuàng)新協(xié)商民主方式等。這些制度和組織與其他形式的基層治理方式相結(jié)合，表現(xiàn)為復(fù)雜的混合體，有助于自治的運(yùn)轉(zhuǎn)。[14]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)干部對(duì)目前基層協(xié)商治理機(jī)制有著廣泛的認(rèn)識(shí)，對(duì)現(xiàn)有的協(xié)商形式(例如“居民議事會(huì)制度”“社區(qū)議事會(huì)”“黨群議事會(huì)”等)較為熟悉。在農(nóng)村基層治理的協(xié)商建構(gòu)案例中，地方干部對(duì)協(xié)商治理的推進(jìn)包括兩個(gè)面向：一是自治主體的內(nèi)部協(xié)商，表現(xiàn)為村民內(nèi)部的參與和議事等；二是自治過(guò)程的外部協(xié)商，特別是國(guó)家行政權(quán)力與鄉(xiāng)村自治權(quán)力的協(xié)調(diào)與溝通等。

從運(yùn)行層面看，下圍村民主議事正是一次嚴(yán)格意義上的協(xié)商民主實(shí)踐。與學(xué)者們以往考察的政協(xié)協(xié)商、城市社區(qū)協(xié)商和互聯(lián)網(wǎng)公共論壇協(xié)商等不同的是，下圍村的協(xié)商是在民主選舉基礎(chǔ)上開(kāi)展的議事協(xié)商，其代表具有清晰的身份邊界，議事具有明確的制度規(guī)則，不是寬泛而籠統(tǒng)意義上的交往、溝通與商談。正如下圍村創(chuàng)新舉措的政府宣傳所倡導(dǎo)的，在民主選舉的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立制度約束，由村民代表會(huì)議討論形成議事制度，規(guī)范議事規(guī)則，打造一個(gè)公開(kāi)、公平、民主的決策平臺(tái)，實(shí)行“民主商議，一事一議”，做到村里大小事務(wù)按程序討論決策后實(shí)施，做到“還權(quán)于民”，防止村黨支部書(shū)記或村委會(huì)主任的個(gè)人意志代替村兩委的集體意志，防止村兩委的簡(jiǎn)單少數(shù)意志代表村民代表的大多數(shù)意志，防止人民群眾形式上有權(quán)實(shí)際上無(wú)權(quán)。

從實(shí)踐效果看，下圍村的有效治理促成了鄉(xiāng)村振興。集體經(jīng)濟(jì)的重新成長(zhǎng)、村民收入的快速增長(zhǎng)、治理參與的能力釋放等都表明產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)獲得了更大的可能性。

(二)進(jìn)一步的討論

就中國(guó)農(nóng)村的治理而言，基層協(xié)商提供了一種村民自治“3.0版”的雛形。過(guò)去二三十年來(lái)，我國(guó)村民自治大致經(jīng)歷兩個(gè)階段。第一階段是20世紀(jì)70年代末80年代初的農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)設(shè)。它發(fā)源于廣西宜山縣果作村按照自我管理、自我教育、自我服務(wù)原則率先開(kāi)展的選舉村民委員會(huì)、訂立《村規(guī)民約》并依照規(guī)約治理的自治試驗(yàn)。它為填補(bǔ)農(nóng)村放權(quán)改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包興起和人民公社體制解體背景下農(nóng)村群眾生產(chǎn)和社會(huì)事務(wù)的管理真空提供了經(jīng)驗(yàn)，促成了1982年新《憲法》對(duì)村委會(huì)作為基層群眾性自治組織的明確。第二階段是自治制度化階段。它肇始于1987年《村民委員會(huì)組織法》(試行)頒發(fā)，成型于該法1998年修改完善并正式實(shí)施。它明確了村民自治的“四個(gè)民主”要求，促成了經(jīng)由廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)力推進(jìn)依法自治的格局。正如前述所言，第二階段的村民自治側(cè)重于民主選舉?！按迕褡灾?.0”是全面深化改革時(shí)期村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，核心是全面落實(shí)“四個(gè)民主”要求，把民主選舉“單兵突進(jìn)”轉(zhuǎn)向與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督“齊頭并進(jìn)”，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架下，將村民自治落實(shí)到民主治理當(dāng)中，從而推動(dòng)基層群眾自治落地運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)基層民主政治健康發(fā)展。

與此同時(shí)，基層協(xié)商探索也拓展了協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域和有效路徑的理解。過(guò)去許多研究認(rèn)為民主的生長(zhǎng)需要制度基礎(chǔ)，在中國(guó)權(quán)威體制下選舉民主發(fā)展緩慢，遑論協(xié)商民主的推進(jìn)，然而，“下圍經(jīng)驗(yàn)”表明共產(chǎn)黨體制下的協(xié)商民主不僅具有成長(zhǎng)空間，而且也是正在真實(shí)發(fā)生的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象正如何包鋼等學(xué)者[15]所指出的，權(quán)威體制下的協(xié)商迥異于西方的民主協(xié)商，其規(guī)范秩序和目標(biāo)是改善治理和強(qiáng)化權(quán)威，包括促進(jìn)公民有序政治參與和優(yōu)化政府決策過(guò)程，是政府治理更新和善治的重要方式。

與此同時(shí)，許多學(xué)者認(rèn)為民主需要社會(huì)基礎(chǔ)，譬如較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群體素質(zhì)等，然而，“下圍經(jīng)驗(yàn)”表明，協(xié)商民主也可以在經(jīng)濟(jì)較為薄弱、群眾文化程度不高的農(nóng)村基層地區(qū)產(chǎn)生。不僅如此，這一過(guò)程黨政系統(tǒng)通過(guò)對(duì)自身作為群眾自治引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的角色定位，嵌入和規(guī)范村民自治的全過(guò)程，既保障了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，也體現(xiàn)了群眾自主，展現(xiàn)農(nóng)村治理中以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為核心、“村民自治”為基礎(chǔ)的治理體系。

最后，需要指出的是，基層協(xié)商的實(shí)踐探索并非完美，存在可以進(jìn)一步優(yōu)化完善的地方，譬如參與的程度、議題的范圍等。對(duì)于下圍村而言，這一方面可以進(jìn)一步努力，但同樣重要的是，基層探索是否及如何發(fā)生政策擴(kuò)散，甚至與頂層設(shè)計(jì)對(duì)接，推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展，進(jìn)而可持續(xù)地助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展，這是需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

(本研究得到2018年度廣東省委黨校一般課題“營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局走在全國(guó)前列的廣東實(shí)踐、優(yōu)化空間與推進(jìn)對(duì)策研究”、2017—2018年度廣東省政協(xié)理論研究會(huì)省委黨校工作站一般課題支持。感謝張文杰博士在案例材料和實(shí)地調(diào)研過(guò)程提供的支持和協(xié)助)