我國未成年人國家監(jiān)護(hù)制度探析

李愛民

(貴州廣播電視大學(xué) 貴陽 550004)

未成年人監(jiān)護(hù)，即為了保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，由特定的具有監(jiān)護(hù)資格與監(jiān)護(hù)能力的自然人或者組織對(duì)未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督與保護(hù)的行為與制度的總稱。未成年人監(jiān)護(hù)制度的產(chǎn)生和發(fā)展與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、倫理道德和思想觀念變化有著密切的聯(lián)系。隨著我國逐步進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，原來的未成年人監(jiān)護(hù)制度已經(jīng)凸顯出落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求的一面，我們需要對(duì)國家未成年人監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行完善，以更好地保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，保護(hù)祖國的未來。

一、我國未成年人監(jiān)護(hù)制度概述

為保障未成年人的合法權(quán)益，我國建立了未成年人監(jiān)護(hù)制度，但是我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的建設(shè)和完善相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

(一)我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的現(xiàn)狀

在建國后一段較長的時(shí)間里，我國法治進(jìn)程進(jìn)展緩慢，甚至在某個(gè)特定時(shí)期停滯不前，因此我國未成年人監(jiān)護(hù)制度長期未能確立。十一屆三中全會(huì)后，法治進(jìn)程回到正常軌道，直到1986年《民法通則》頒行，我國的未成年人監(jiān)護(hù)制度才得以建立[1]。隨后，我國的未成年人監(jiān)護(hù)制度取得了長足進(jìn)步，尤其是我國于 2017年頒布實(shí)施的《民法總則》結(jié)合該制度在多年實(shí)踐中凸顯的問題和我們?cè)谠擃I(lǐng)域的司法實(shí)踐，對(duì)其做出了較為明顯的改善。但是，來自于未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域?qū)ξ闯赡耆松硇慕】蛋l(fā)展的新挑戰(zhàn)，在《民法總則》頒布后也還是持續(xù)出現(xiàn)，特別是對(duì)農(nóng)村留守兒童、演藝領(lǐng)域童星等的監(jiān)護(hù)問題引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，某些地方因此率先針對(duì)相應(yīng)問題制定了一些地方性規(guī)定。至此，在未成年人監(jiān)護(hù)方面，我國已經(jīng)形成以《民法總則》《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律為核心，其他部門規(guī)章和地方法規(guī)為重要支撐的法律法規(guī)體系?？陀^地說，我國未成年人監(jiān)護(hù)制度建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，我國未成年人的教育生活水平從總體上來說有了質(zhì)的飛躍，但是也存在一些不容忽視的問題。

(二)我國未成年人監(jiān)護(hù)制度存在的問題

1.監(jiān)護(hù)人資格規(guī)定缺失

未成年人之所以需要監(jiān)護(hù)，主要是因?yàn)樗麄兊纳眢w和心智尚不成熟，不能準(zhǔn)確判斷特定的人和事對(duì)自身的意義和后果，需要得到監(jiān)護(hù)人的指引和保護(hù)。監(jiān)護(hù)人正確的價(jià)值觀和強(qiáng)烈的監(jiān)護(hù)意愿對(duì)未成年人品性和身心健康的影響至關(guān)重要，同時(shí)監(jiān)護(hù)人需要具有一定的經(jīng)濟(jì)條件和其他能力才能夠有效維護(hù)未成年人合法權(quán)益，這些綜合要求是監(jiān)護(hù)人能夠履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的基礎(chǔ)。在這個(gè)問題上，我國相關(guān)法律法規(guī)的相應(yīng)規(guī)定尚付闕如。歸結(jié)原因，無外乎是我們?cè)诳创闯赡耆思捌浔O(jiān)護(hù)人之間的關(guān)系時(shí)，更多的是從監(jiān)護(hù)人與未成年人的自然血緣關(guān)系去考慮，習(xí)以為常地以血緣的自然正當(dāng)性代替了實(shí)際利益的正當(dāng)性。而當(dāng)這種自然正當(dāng)性與實(shí)際利益正當(dāng)性相沖突時(shí)，我們又不愿意否定血緣的自然正當(dāng)性。例如，當(dāng)未成年人的父母吸毒成癮但同時(shí)又對(duì)該未成年人愛之極深時(shí)，我們深知該未成年人的父母不宜再擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)人，卻因憐憫其骨肉親情，不愿意刻意剝奪其監(jiān)護(hù)權(quán)。不到萬不得已時(shí)，實(shí)不愿拆人父子、母子親情。

2.公權(quán)力監(jiān)護(hù)不完善

為了保障未成年人在其親屬監(jiān)護(hù)失效時(shí)也能得到一定程度的照管，我國《民法總則》第三十二條規(guī)定：沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的，監(jiān)護(hù)人由民政部門擔(dān)任，也可以由具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)擔(dān)任。這種由公共機(jī)構(gòu)對(duì)未成年人實(shí)施監(jiān)護(hù)的規(guī)定，雖然在某種程度上彌補(bǔ)了基于親權(quán)監(jiān)護(hù)的不足，但由于相關(guān)規(guī)定的不完善，也可能出現(xiàn)相互推諉、監(jiān)護(hù)不規(guī)范和監(jiān)護(hù)隨意的現(xiàn)象。尤為重要的是，當(dāng)未成年人的父母以及近親屬的監(jiān)護(hù)因某種原因出現(xiàn)暫時(shí)性缺失或者某種不足時(shí)，我們沒有適當(dāng)?shù)?、明確的制度規(guī)定由對(duì)未成年人承擔(dān)終極監(jiān)護(hù)職責(zé)的國家采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣韺?duì)此種缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)。該問題的危害性在農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)中更加明顯，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)過程中出現(xiàn)了個(gè)別極端事件，雖然是個(gè)例但卻不容忽視，這些事件已經(jīng)引起社會(huì)的極大關(guān)注。例如，2012年貴州省畢節(jié)市的5名留守兒童死于垃圾桶一氧化碳中毒，2015年6月9日貴州省畢節(jié)市的兒童集體服毒事件造成4名兒童死亡，2017年貴州省畢節(jié)市青場鎮(zhèn)2名兒童在家被燒死等，這一系列悲劇事件的發(fā)生引發(fā)了社會(huì)對(duì)留守兒童保護(hù)的深刻思考。這些悲劇事件中的未成年人都有法定監(jiān)護(hù)人，但是法定監(jiān)護(hù)人卻因?yàn)橹\生等客觀原因外出打工，客觀上不能有效地對(duì)未成年人進(jìn)行監(jiān)護(hù)，而公權(quán)力機(jī)構(gòu)又未能及時(shí)有效地介入，最終使未成年人監(jiān)護(hù)出現(xiàn)不該有的空白，導(dǎo)致悲劇出現(xiàn)。對(duì)于“6·9兒童集體服毒事件”，李克強(qiáng)總理曾經(jīng)批示要求嚴(yán)格問責(zé)。這表明我們認(rèn)可在此種情況下，公權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)該介入以彌補(bǔ)基于親權(quán)監(jiān)護(hù)的不足，但相關(guān)機(jī)構(gòu)未能及時(shí)有效介入，故而應(yīng)該被問責(zé)。

3.監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度缺失

未成年人心智不成熟，對(duì)于各種侵害行為，尤其是來自監(jiān)護(hù)人的侵害行為，較難做出正確有效的應(yīng)對(duì)措施，因此會(huì)受到更加重大的傷害。同時(shí)，基于監(jiān)護(hù)人與未成年人之間特殊的親屬以及信任關(guān)系[2]，社會(huì)對(duì)來自于監(jiān)護(hù)人給未成年人造成的傷害就更難察覺。但就算是有所察覺，也可能基于傳統(tǒng)宗法思想而有意地不予以干預(yù)。所以，我們需要一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度來進(jìn)一步保護(hù)未成年人的合法權(quán)益。然而，我們現(xiàn)行的法律體系中，并沒有這樣的監(jiān)督制度存在。這種監(jiān)督制度的缺失，導(dǎo)致目前社會(huì)上出現(xiàn)了一系列未成年人的監(jiān)護(hù)人利用監(jiān)護(hù)權(quán)損害未成年人的合法權(quán)益以牟取利益的事件發(fā)生。例如，最近網(wǎng)絡(luò)上經(jīng)常曝光的不少童星事件，反映了不受監(jiān)督的父母濫用監(jiān)護(hù)權(quán)，給童星帶來巨大的身心傷害。

二、完善我國未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的必要性

未成年人國家監(jiān)護(hù)制度是指，由國家來擔(dān)任未成年人的終極監(jiān)護(hù)人，對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，對(duì)未成年人合法權(quán)益進(jìn)行有效保護(hù)的各種機(jī)制的總稱。未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的構(gòu)建和運(yùn)行，是在傳統(tǒng)家庭監(jiān)護(hù)已經(jīng)難以滿足對(duì)未成年人合法權(quán)益進(jìn)行最大保護(hù)的背景下出現(xiàn)的，這不僅是社會(huì)需求的體現(xiàn)，還對(duì)國家的長遠(yuǎn)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義。

(一)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要

我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，受到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的沖擊，傳統(tǒng)的大家庭逐漸小型化，家族成員之間的聯(lián)系隨著工作、經(jīng)濟(jì)等原因逐漸變得沒有以前那樣親密。同時(shí)，鄰里之間的關(guān)系也不像原來那樣緊密，大城市里同一棟樓的鄰居互不認(rèn)識(shí)也很正常，一種所謂的“住在一起的陌生人”的社會(huì)現(xiàn)象變得越來越普遍。

在這些變化的影響下，傳統(tǒng)的關(guān)愛監(jiān)護(hù)機(jī)制正在逐漸失去影響力。家族成員之間的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)，傳統(tǒng)的基于血緣關(guān)系的家族成員之間的關(guān)愛、監(jiān)督機(jī)制的作用越來越弱。傳統(tǒng)的除未成年人父母監(jiān)護(hù)以外的影響未成年人合法權(quán)益的其他關(guān)愛、監(jiān)護(hù)機(jī)制的實(shí)施也變得越發(fā)不現(xiàn)實(shí)。鄰里之間的關(guān)愛、監(jiān)護(hù)機(jī)制亦是如此。未成年人國家監(jiān)護(hù)制度履行國家在未成年人親友監(jiān)護(hù)之外對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的職責(zé)，正是對(duì)這種傳統(tǒng)的關(guān)愛、監(jiān)督制度逐漸喪失其功能的必要救濟(jì)。當(dāng)未成年人的父母死亡或者喪失行為能力或者存在其他不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形時(shí)，由國家來為未成年人確定最適合的監(jiān)護(hù)安排，并實(shí)施該種監(jiān)護(hù)安排，以及對(duì)這種監(jiān)護(hù)安排進(jìn)行監(jiān)督，是當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型在未成年人監(jiān)護(hù)問題上的必然要求。

(二)現(xiàn)代社會(huì)倫理觀念轉(zhuǎn)型的要求

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在物質(zhì)生活日益富裕的同時(shí)，人們對(duì)婚姻、家庭、生活的需求也在逐漸轉(zhuǎn)變。人們對(duì)婚姻家庭的期望正從安全、經(jīng)濟(jì)等傳統(tǒng)要求，轉(zhuǎn)向情感滿足、共同價(jià)值觀以及其他更高層次的需求。傳統(tǒng)的家庭觀正在受到?jīng)_擊，最明顯的表現(xiàn)就是目前中國不管是大城市還是中小城市或農(nóng)村，離婚率都不斷上升。而家庭的裂變無疑會(huì)對(duì)未成年人的成長產(chǎn)生巨大沖擊。未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的出現(xiàn)，使國家能夠以終極監(jiān)護(hù)人的角色對(duì)在家庭裂變中的未成年人進(jìn)行關(guān)愛和保護(hù)，甚至在極端情況下褫奪對(duì)未成年人人身財(cái)產(chǎn)造成惡劣影響的未成年人父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，這從根本上保障了處于家庭裂變中的未成年人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

(三)現(xiàn)代未成年人教育的要求

我國歷來重視青少年成長教育，一直強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)社會(huì)主義的接班人和建設(shè)者。黨和國家在義務(wù)教育階段還堅(jiān)持對(duì)未成年人進(jìn)行愛國主義、共產(chǎn)主義以及科學(xué)文化知識(shí)的教育。未成年人的父母以及其他監(jiān)護(hù)人必須保證未成年人能夠接受這些教育，如果違反，將會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。這些規(guī)定其實(shí)正是國家對(duì)未成年人行使終極監(jiān)護(hù)權(quán)的職責(zé)要求。而明確該職責(zé)，同時(shí)也意味著任何對(duì)未成年人合法權(quán)益的侵犯都是對(duì)國家終極監(jiān)護(hù)人職責(zé)的侵犯，國家有權(quán)利也有責(zé)任追究侵害人的法律責(zé)任，維護(hù)未成年人合法權(quán)益，保障未成年人身心健康及其他各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

三、我國未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的構(gòu)建

基于我國未成年人監(jiān)護(hù)制度不完善的現(xiàn)實(shí)問題，亟需在借鑒國外成熟的未成年人國家監(jiān)護(hù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，構(gòu)建一個(gè)符合我國國情的完善的未成年人國家監(jiān)護(hù)制度。

(一)構(gòu)建國家對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的行政監(jiān)督機(jī)制

如上所述，未成年人的家庭監(jiān)護(hù)人可能會(huì)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下對(duì)未成年人實(shí)施不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為。比如，部分未成年演藝人員的父母為了牟利強(qiáng)迫他們進(jìn)行各種不利于其身心發(fā)展的演藝活動(dòng)等。家庭監(jiān)護(hù)的私密性使得這種不當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)行為難以被社會(huì)察覺，加之一些社會(huì)成員甚至還認(rèn)可這種行為，從而使得這部分未成年人的際遇就更加不堪。一個(gè)運(yùn)作良好的國家監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，將會(huì)大大減少上述社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)生及其對(duì)未成年人造成的傷害。國家對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的行政監(jiān)督機(jī)制應(yīng)通過立法明確以下內(nèi)容：第一，未成年人監(jiān)護(hù)人的資格與職責(zé)；第二，未成年人監(jiān)護(hù)人不得進(jìn)行的監(jiān)護(hù)行為；第三，特定基層機(jī)構(gòu)對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的監(jiān)督檢查權(quán)，該機(jī)構(gòu)可以是未成年人住所地、經(jīng)常居所地的居委會(huì)、村委會(huì)，居委會(huì)、村委會(huì)應(yīng)該對(duì)轄區(qū)內(nèi)的未成年人監(jiān)護(hù)建立獨(dú)立檔案，并定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)未成年人的監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行檢查，檢查情況應(yīng)進(jìn)行記錄并歸檔；第四，未成年人監(jiān)護(hù)人就其監(jiān)護(hù)行為向國家指定機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)告的制度，未成年人監(jiān)護(hù)人應(yīng)定期向國家指定機(jī)構(gòu)(可以是居委會(huì)、村委會(huì))提交未成年人監(jiān)護(hù)情況的報(bào)告；第五，居委會(huì)、村委會(huì)對(duì)未成年人家庭監(jiān)護(hù)中出現(xiàn)的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為有制止糾正權(quán)；第六，民政部門對(duì)居委會(huì)、村委會(huì)履行對(duì)未成年人家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)的再監(jiān)督。

(二)構(gòu)建國家監(jiān)護(hù)的司法實(shí)現(xiàn)機(jī)制

當(dāng)家庭監(jiān)護(hù)中出現(xiàn)不當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)行為，致使家庭監(jiān)護(hù)對(duì)未成年人造成較大傷害，家庭監(jiān)護(hù)的目的已經(jīng)不可能實(shí)現(xiàn)時(shí)，國家作為未成年人終極監(jiān)護(hù)人的法律定位就需要直接實(shí)現(xiàn)了。國家將直接對(duì)未成年人進(jìn)行監(jiān)護(hù)，履行其監(jiān)護(hù)職責(zé)。

在這種情況下，根據(jù)我國的國家權(quán)力運(yùn)作原理與框架，國家司法機(jī)關(guān)的介入將是必不可少的。由于國家直接充任未成年人監(jiān)護(hù)人，就會(huì)涉及到對(duì)未成年人相關(guān)家庭監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的褫奪和國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)的相應(yīng)支出，如果沒有公正且權(quán)威的司法審判，后果是不可想象的。

1.充分發(fā)揮民政機(jī)構(gòu)的公益訴訟職能

當(dāng)未成年人家庭監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)國家明令禁止的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為，依法應(yīng)該褫奪其監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)[3]，應(yīng)由未成年人住所地或者經(jīng)常居住地的居委會(huì)或者村委會(huì)，向當(dāng)?shù)孛裾C(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，民政機(jī)構(gòu)審查后立案。民政機(jī)構(gòu)立案后，通過走訪、檢查、調(diào)取等形式收集證據(jù)，如果認(rèn)為應(yīng)該褫奪未成年人家庭監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)的，應(yīng)向人民法院起訴，訴請(qǐng)褫奪未成年人家庭監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。

2.發(fā)揮人民法院家事審判的職能，創(chuàng)新審判方式

人民法院在受理案件后，應(yīng)該在特別照顧未成年人身心發(fā)展規(guī)律與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)家事審判的特點(diǎn)，創(chuàng)新審判方式，對(duì)案件進(jìn)行審理。為保護(hù)未成年人身心不受到更大的傷害，可以不公開審理，但應(yīng)該公開判決。同時(shí)，人民法院可以探索對(duì)褫奪未成年人家庭監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的特殊程序以及特殊的證據(jù)規(guī)則。

3.切實(shí)完善執(zhí)行機(jī)制，做好銜接工作

法院在做出褫奪監(jiān)護(hù)權(quán)的判決后，應(yīng)當(dāng)庭將監(jiān)護(hù)人與未成年人分開，禁止監(jiān)護(hù)人接觸未成年人，視情況發(fā)布人身保護(hù)令，并及時(shí)將未成年人送入國家未成年人監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接照管與保護(hù)。

(三)規(guī)范對(duì)國家直接監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的管理

目前，國家對(duì)未成年人的直接監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)主要由國家出資興辦的兒童福利院充任。對(duì)于被送入兒童福利院的未成年人，國家應(yīng)該切實(shí)保障其各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。國家要在保障對(duì)兒童福利院經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)民政部門對(duì)兒童福利院的監(jiān)督檢查職責(zé)，防止兒童福利院的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為出現(xiàn)。

與此同時(shí)，探索由國家委托其他適合的家庭對(duì)未成年人進(jìn)行委托監(jiān)護(hù)的國家監(jiān)護(hù)制度也是國家實(shí)現(xiàn)直接監(jiān)護(hù)的重要方向。

未成年人國家監(jiān)護(hù)是我國未成年人監(jiān)護(hù)發(fā)展的方向。我們對(duì)國家監(jiān)護(hù)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行積極探索，希望能對(duì)該制度的建立與完善有所幫助。