CFIUS審查制度變化及應(yīng)對(duì)策略

【摘 要】 本文闡述了CFIUS審查制度的變化、內(nèi)涵以及CFIUS審查對(duì)中國企業(yè)赴美國投資的影響，分析了未來全球投資安全審查制度的發(fā)展方向，提出了應(yīng)對(duì)策略：規(guī)范企業(yè)對(duì)外投資行為，引導(dǎo)企業(yè)理性對(duì)外投資；規(guī)范部分媒體和民間智庫的對(duì)外交流活動(dòng)；加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)管理，不刻意規(guī)避安全審查。

【關(guān)鍵詞】 CFIUS（美國外資投資委員會(huì)）審查制度；內(nèi)涵；影響；應(yīng)對(duì)策略

一、CFIUS審查制度變化及其內(nèi)涵

美國2017年12月《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》明確指出，在維持良好的投資環(huán)境的同時(shí)，本屆政府將與國會(huì)合作以加強(qiáng)外國投資審查（CFIUS）制度，防范現(xiàn)有和未來的國家安全威脅。近期特朗普總統(tǒng)即將簽署的《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》是CFIUS安全審查制度的升級(jí)和強(qiáng)化，從權(quán)限設(shè)置、審查范圍、審查程序等方面都有明顯的強(qiáng)化。從目前已經(jīng)公開的信息來看，《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》一方面可能會(huì)簡化與美國國家安全問題無關(guān)的特定類型交易的申報(bào)程序，另一方面可能擴(kuò)大CFIUS覆蓋的范圍，延長審查期限，對(duì)特定類型的交易可能實(shí)施強(qiáng)制申報(bào)制度，還可能針對(duì)來自特定國家、特定企業(yè)類別設(shè)立單獨(dú)的審查條款。此外，CFIUS審查范圍明顯擴(kuò)大，首次擴(kuò)大到美國企業(yè)對(duì)非美國企業(yè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的交易。這表明，未來美國企業(yè)對(duì)外投資和外國企業(yè)在美國投資將面臨更加嚴(yán)格、更加靈活多變，自由裁量權(quán)更高的CFIUS審查制度。這一制度有利于美國應(yīng)對(duì)外國投資和美國企業(yè)對(duì)外投資產(chǎn)生的安全問題，也使相關(guān)企業(yè)投資活動(dòng)的結(jié)果變得更加不可預(yù)測(cè)。

二、CFIUS審查對(duì)中國企業(yè)赴美國投資的影響

綜合近年審查情況來看，CFIUS審查的提交數(shù)量、進(jìn)入調(diào)查程序和最終否決交易的數(shù)量都呈明顯的上升趨勢(shì)。CFIUS審查制度不對(duì)外公布，禁止對(duì)外披露決策依據(jù)和相關(guān)信息，是一個(gè)“黑盒子”式的審查制度。近年來其審查結(jié)果越來越具有較大的不確定性，在投資金額、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域等方面沒有明顯的邊界，例如，近期一些投資額1000萬美金左右的食品加工項(xiàng)目也被否決，讓投資企業(yè)感到無所適從。近年來中國企業(yè)對(duì)美投資活動(dòng)被CFIUS否決的數(shù)量呈增長態(tài)勢(shì)。2018年以來，CFIUS已經(jīng)先后否決了中國重汽、大北農(nóng)、螞蟻金服、藍(lán)色光標(biāo)等多家中國企業(yè)在美國的投資活動(dòng)。在特朗普總統(tǒng)即將簽署的《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》中，無論美國企業(yè)對(duì)華投資，還是中國企業(yè)赴美投資，都將成為審查的重點(diǎn)，其高度不透明、邊界模糊的審查制度將給雙方的投資活動(dòng)帶來嚴(yán)重的阻礙。

三、對(duì)投資安全加強(qiáng)審查已成為全球趨勢(shì)

近期，美國、德國、英國等國家都加強(qiáng)了投資安全審查。在全球范圍內(nèi)強(qiáng)化投資安全已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。2017年7月修訂《德國對(duì)外貿(mào)易條例》（Foreign Trade and Payments Ordinance），把非歐盟公司對(duì)德國公司的股權(quán)收購的強(qiáng)制申報(bào)門檻下調(diào)至25%。今年7月，德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和能源部部長稱有必要通過修訂法案，將當(dāng)前非歐盟公司對(duì)德國公司的股權(quán)收購的須申報(bào)門檻從25%進(jìn)一步下調(diào)至15%，使政府能審查目前25%門檻以下的并購交易，將有利于強(qiáng)化敏感領(lǐng)域投資的審查工具，并擴(kuò)大其使用范圍。英國也在大幅擴(kuò)大對(duì)外商投資的國家安全審查的力度，繼2017年11月頒布綠皮書及推行“短期”改革后，英國政府在今年7月末發(fā)布白皮書，提議在對(duì)英國公司的收購交易中，如果收購超過25%的股權(quán)或者“重大影響或控制”，并且目標(biāo)公司在英國開展業(yè)務(wù)，英國政府就可以對(duì)交易開展國家安全審查，審查重點(diǎn)是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、先進(jìn)技術(shù)、政府供應(yīng)商，以及軍用和軍民兩用技術(shù)。2017年9月，歐盟委員會(huì)也公布了建立歐盟外商直接投資審查框架的提案。

各國加強(qiáng)投資安全審查并非針對(duì)中國，但中國企業(yè)的海外并購行為將會(huì)是各國投資安全審查的重點(diǎn)。從目前相關(guān)國家已經(jīng)公布的投資安全審查規(guī)則來看，各國對(duì)“國家安全”的界定都非常寬泛，并沒有特別針對(duì)中國企業(yè)的條款，以CFIUS為例，近年來飛利浦等歐洲企業(yè)投資行為也遭到CFIUS否決。但值得注意的是，近年來中國企業(yè)海外投資總量大、增速快，關(guān)注度高，已經(jīng)成為各國投資安全審查的重點(diǎn)，2018年以來，CFIUS已經(jīng)先后否決了中國重汽、大北農(nóng)、螞蟻金服、藍(lán)色光標(biāo)等多家中國企業(yè)在美國的投資活動(dòng)。近期德國下調(diào)外資并購審查門檻也與多起中國投資企業(yè)刻意規(guī)避德國投資安全審查活動(dòng)有關(guān)，部分中國企業(yè)收購股份的比例定到24.9%左右，刻意規(guī)避25%的審查門檻，德國投資安全監(jiān)管部門隨后采取反制措施，讓中國企業(yè)的收購計(jì)劃落空。

四、未來全球投資安全審查制度發(fā)展方向

從目前各個(gè)國家采取的措施來看，未來投資安全審查制度可能沿著三個(gè)方向進(jìn)一步發(fā)展。

一是投資安全審查的門檻進(jìn)一步降低。例如德國正考慮將當(dāng)前非歐盟公司對(duì)德國公司的股權(quán)收購強(qiáng)制申報(bào)門檻從25%下調(diào)至15%，CFIUS審查制度開始否決1000萬美金左右的食品加工項(xiàng)目，英國“白皮書”建議對(duì)外國企業(yè)收購股權(quán)設(shè)立25%的強(qiáng)制審查門檻。

二是投資安全審查范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，邊界比較模糊。從目前公布的細(xì)節(jié)來看，各國投資安全審查的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，邊界非常模糊，沒有明確的定義，給監(jiān)管部門更多的自由裁量權(quán)。例如，德國投資安全審查重點(diǎn)關(guān)注涉及國防、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和某些安全相關(guān)的技術(shù)，對(duì)“國防”、“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的定義卻語焉不詳。CFIUS審查制度不僅對(duì)外國企業(yè)赴美投資開展審查，甚至還擴(kuò)展到美國企業(yè)對(duì)外投資領(lǐng)域。

三是投資安全審查不確定性增加，投資成本上升。近年來部分國家投資安全審查不僅涉及科技、能源等敏感行業(yè)，也包括了照明、食品等傳統(tǒng)的非敏感行業(yè)，并且不公布具體審查細(xì)則和審查流程。這種“黑盒子”式的審查制度，給企業(yè)跨國投資活動(dòng)、尤其是并購活動(dòng)帶來了較大的不確定性，增加了“投資安全審查溢價(jià)”，并購發(fā)起企業(yè)需要為投資安全審查付出額外的成本。

五、應(yīng)對(duì)策略

從政府層面來看，各國對(duì)“國家安全”有不同的定義和理解，關(guān)注焦點(diǎn)各有不同，需要客觀冷靜的看待各國提升投資安全審查的行為。一方面要規(guī)范企業(yè)對(duì)外投資行為，引導(dǎo)企業(yè)理性對(duì)外投資，積極穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)包括安全審查在內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)。通過各類渠道加強(qiáng)對(duì)外交流工作，增信釋疑。另一方面，要盡快規(guī)范部分媒體和民間智庫的對(duì)外交流活動(dòng)。部分媒體和民間智庫不斷拋出“亞歐一體化”“四海一家”等吸引眼球的驚悚論調(diào)，營造概念炒作話題，不但不能起到增信釋疑的作用，反而加深了部分國家對(duì)相關(guān)政策的誤解和疑慮。

從企業(yè)層面來看，在對(duì)外投資過程中，一方面要充分估計(jì)安全審查的風(fēng)險(xiǎn)，避免過高的“安全審查溢價(jià)”，加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)管理，不刻意規(guī)避安全審查，加強(qiáng)與安全審查機(jī)構(gòu)的交流溝通，積極配合安全審查工作，例如主動(dòng)剝離敏感資產(chǎn)或簽訂緩解協(xié)議以降低對(duì)國家安全的影響。另一方面，企業(yè)海外投資要“在商言商”，多接地氣，少唱高調(diào)，對(duì)外交流要盡量避免“宏大敘事”，通過媒體公關(guān)、政府游說等方式，與當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)、工會(huì)、媒體、公眾等進(jìn)行接觸與交流，緩解各方面的顧慮，為投資活動(dòng)創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。CFIUS審查的基本思路是“有罪推定”，企業(yè)如果在此前的經(jīng)營過程中有哪怕極小的違法違規(guī)的瑕疵，相關(guān)交易很容易被否決，這就要求中國企業(yè)要高度重視日常經(jīng)營中的合規(guī)管理。

【作者簡介】

崔中洪，男，四川旺蒼人，畢業(yè)于西華師范大學(xué)，現(xiàn)任四川省旺蒼中學(xué)高中政治教師，中學(xué)一級(jí)教師.