論公安行政法律文書的電子送達(dá)

曾文遠(yuǎn)

（中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038）

文書送達(dá)是公安行政執(zhí)法辦案中極其重要的事項(xiàng)，其不僅具有程序意義，而且更具有實(shí)體意義，即通過(guò)文書送達(dá)，行政相對(duì)人方能知曉行政行為的內(nèi)容，許多行政行為的生效只有經(jīng)送達(dá)行政相對(duì)人受領(lǐng)方能生效。 相比較授益性行政行為，負(fù)擔(dān)性行政行為如無(wú)決定文書的送達(dá)，則不能生效；行政處罰是典型的負(fù)擔(dān)性行政行為，行政處罰決定書只有送達(dá)給被處罰人后，才能對(duì)其發(fā)生法律效力。 在我國(guó)，無(wú)論是行政執(zhí)法中的文書送達(dá)，還是行政訴訟中的文書送達(dá)，只要法律沒(méi)有特別規(guī)定，均適用《民事訴訟法》關(guān)于文書送達(dá)的規(guī)定。①如《行政處罰法》第40 條規(guī)定，“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人”，《行政訴訟法》第101 條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”。根據(jù)《行政處罰法》第40條和《治安管理處罰法》第97 條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件中作出的法律文書原則上應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)，而且應(yīng)當(dāng)是“當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人”。直接送達(dá)又分為直接交付受送達(dá)人本人和由特定主體代收兩種形式。②值得注意的是，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36 條規(guī)定的直接送達(dá)中的代收主體為“（受送達(dá)人）的成年家屬、所在單位的負(fù)責(zé)人員或者其居住地居（村）民委員會(huì)”三種，但《民事訴訟法》第85 條規(guī)定的代收主體僅限“（受送達(dá)人）成年家屬”，二者規(guī)定不一致，法律沒(méi)有授權(quán)部門規(guī)章對(duì)送達(dá)方式另行作出規(guī)定，因此，公安機(jī)關(guān)在文書直接送達(dá)中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民事訴訟法》第85 條規(guī)定，而不宜依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36 條規(guī)定。只有在直接送達(dá)客觀不能時(shí)，公安機(jī)關(guān)方能采取留置送達(dá)、代為送達(dá)、郵寄送達(dá)和公告送達(dá)等方式送達(dá)行政法律文書。隨著信息化和“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來(lái)， 電子政務(wù)的興起也要求文書送達(dá)方式適應(yīng)時(shí)代的需求，這不僅便民，也更加高效。對(duì)此，公安部參照《民事訴訟法》及其司法解釋關(guān)于電子送達(dá)的有關(guān)規(guī)定，在2018 年《程序規(guī)定》修改中增加電子送達(dá)內(nèi)容，即在原有的代為送達(dá)和郵寄送達(dá)條款上增加“經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)”的表述，形成了現(xiàn)有《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》 第36 條的第3 款。這一條款的法律宣示意義大于具體操作意義， 公安機(jī)關(guān)在電子送達(dá)中的一些具體事項(xiàng)，仍需適用《民事訴訟法》及其司法解釋的有關(guān)規(guī)定。本文就公安行政法律文書的電子送達(dá)所須注意的事項(xiàng)進(jìn)行逐一說(shuō)明， 希冀能為公安行政執(zhí)法文書送達(dá)工作的規(guī)范化建設(shè)略盡綿薄之力。

一、 電子送達(dá)應(yīng)當(dāng)以受送達(dá)人同意為前提

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36 條第3 款在表述上和《民事訴訟法》第87 條第1 款如出一輒，均為“經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)”。從條款規(guī)定我們能夠看出， 電子送達(dá)系公安機(jī)關(guān)裁量決定的送達(dá)方式，但這種裁量決定必須以“受送達(dá)人同意”為前提。 電子送達(dá)的這一主觀要件在有些地方的司法實(shí)務(wù)中已顯得無(wú)足輕重， 如杭州互聯(lián)網(wǎng)法院在其《訴訟平臺(tái)審理規(guī)程》 第32 條將電子送達(dá)作為訴訟文書的首選送達(dá)方式，且并非以“受送達(dá)人同意”為要件， 這種做法不僅不合法， 而且在實(shí)際中危害極大，不能為公安行政法律文書的電子送達(dá)所取。因?yàn)橄鄬?duì)于行政相對(duì)人， 行政機(jī)關(guān)在信息化水平上顯然更具優(yōu)勢(shì)，行政機(jī)關(guān)如無(wú)約束，當(dāng)然愿意以更為簡(jiǎn)潔便捷的電子方式送達(dá)文書， 從而將信息成本轉(zhuǎn)嫁給行政相對(duì)人。電子送達(dá)的首要目標(biāo)是方便當(dāng)事人，次要目標(biāo)才是方便行政機(jī)關(guān)，我們不能本末倒置。 “受送達(dá)人是否同意選用電子送達(dá)方式， 其實(shí)質(zhì)是對(duì)自己是否有能力接收電子送達(dá)自我評(píng)價(jià)后得出的選擇”[1]，行政機(jī)關(guān)必須尊重受送達(dá)人的這種選擇，而不能一廂情愿地徑直采取電子送達(dá)方式， 從而使得電子設(shè)備使用能力不足的受送達(dá)人“變得更加艱難或者給當(dāng)事人增加不必要的負(fù)擔(dān)”。很顯然，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36 條第3 款中的“受送達(dá)人同意”這一主觀要件并不是可有可無(wú)，而是能直接影響到電子送達(dá)能否采取的因素， 其背后則是行政相對(duì)人程序權(quán)利的保障。 為了凸顯“受送達(dá)人同意”的法律意義，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第136 條明確規(guī)定，“受送達(dá)人同意采用電子方式送達(dá)的， 應(yīng)當(dāng)在送達(dá)地址確認(rèn)書中予以確認(rèn)”，因此，受送達(dá)人的同意應(yīng)當(dāng)是明示的， 這意味著受送達(dá)人提供的傳真號(hào)、 電子信箱、QQ 號(hào)、微信號(hào)等電子文書接收地址應(yīng)當(dāng)是經(jīng)其明示同意接收公安行政法律文書的， 否則即使是受送達(dá)人在之前的辦案程序中提供了電子地址但并未明確表示以其接收文書， 公安機(jī)關(guān)亦不得采取電子送達(dá)。2014 年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉》若干問(wèn)題的解釋》第136 條規(guī)定，“受送達(dá)人同意采用電子方式送達(dá)的，應(yīng)當(dāng)在送達(dá)地址確認(rèn)書中予以確認(rèn)”，因?yàn)殡娮铀瓦_(dá)地址確認(rèn)書一般是在訴訟開始之初就已填寫，這意味著《民事訴訟法》 司法解釋實(shí)際上確立起一種明示概括同意的送達(dá)地址確認(rèn)， 即電子送達(dá)的地址原則上以填寫在送達(dá)地址確認(rèn)書中為限，訴訟中不得更改，這一理念也值得公安機(jī)關(guān)送達(dá)行政法律文書所借鑒， 即公安機(jī)關(guān)征得取得行政相對(duì)人一次同意即可， 無(wú)需每份行政法律文書的電子送達(dá)均要征求行政相對(duì)人一次意見，從而提高行政執(zhí)法的效率。 但是，公安機(jī)關(guān)采取電子送達(dá)，是否一定要如法院那般制作《電子送達(dá)地址確認(rèn)書》呢？ 筆者認(rèn)為，司法解釋嚴(yán)格意義是統(tǒng)一各地法院的司法活動(dòng)，并不必然對(duì)行政機(jī)關(guān)適用，只要公安機(jī)關(guān)通過(guò)證據(jù)收集和固定，如書面簽字、音視頻記錄等方式證明了“受送達(dá)人同意”這一內(nèi)容，公安行政法律文書就能夠電子送達(dá)， 公安機(jī)關(guān)并不需要一定制作《電子送達(dá)地址確認(rèn)書》。

二、電子送達(dá)可以是文書送達(dá)的優(yōu)先方式

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》是將電子送達(dá)方式與“委托其他公安機(jī)關(guān)代為送達(dá)，或者郵寄送達(dá)”一并規(guī)定在第36 條第3 款之中，這樣第36 條的條文結(jié)構(gòu)上就形成了“直接送達(dá)—留置送達(dá)—委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、電子送達(dá)—公告送達(dá)”的公安行政法律文書送達(dá)方式的次序， 那是不是電子送達(dá)只對(duì)委托送達(dá)和郵寄送達(dá)的替代送達(dá)方式呢？ 筆者認(rèn)為，各地公安機(jī)關(guān)不能囿于《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》 第36 條所規(guī)定的送達(dá)方式次序的理解，必須從電子送達(dá)的本質(zhì)意義出發(fā)來(lái)看待這一新型的文書送達(dá)方式。 毫不客氣地講，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36 條在立法結(jié)構(gòu)上是與《民事訴訟法》不一致的，根據(jù)《立法法》第80 條的規(guī)定，“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。 沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”，《民事訴訟法》賦予了電子送達(dá)較高的法律地位，這并不是《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》所能削弱的，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》 關(guān)于送達(dá)的規(guī)定與《民事訴訟法》不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。 從《民事訴訟法》關(guān)于送達(dá)方式的法律條文（第85 條規(guī)定直接送達(dá)、第86 條規(guī)定留置送達(dá)、第87 條規(guī)定電子送達(dá)、第88 條規(guī)定代為送達(dá)和郵寄送達(dá)以及第92 條規(guī)定公告送達(dá)等） 來(lái)看，電子送達(dá)是具有獨(dú)立法律地位的送達(dá)方式， 盡管從其條文順序來(lái)看， 電子送達(dá)條款位于直接送達(dá)和留置送達(dá)之后，但是我們不能由此理解為只有直接送達(dá)和留置送達(dá)不能時(shí)，才可以電子送達(dá)。 如果這樣理解的話，電子送達(dá)將喪失其應(yīng)有的制度優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)的文書經(jīng)由直接送達(dá)和留置送達(dá)均可完成當(dāng)事人的“受領(lǐng)”。 從性質(zhì)來(lái)看，電子送達(dá)應(yīng)該是與傳統(tǒng)送達(dá)相并列的新型送達(dá)方式，傳統(tǒng)送達(dá)的次序規(guī)則并不能對(duì)電子送達(dá)發(fā)生效力。 從現(xiàn)實(shí)操作來(lái)看，為順應(yīng)信息化的發(fā)展潮流，公安機(jī)關(guān)只要具備電子送達(dá)的技術(shù)能力，就可以征得受送達(dá)人的同意，優(yōu)先采取電子送達(dá)方式。我們完全可以確立起“先電子送達(dá)、再傳統(tǒng)送達(dá)”的公安行政法律文書送達(dá)理念，使得電子送達(dá)成為公安機(jī)關(guān)優(yōu)先適用的送達(dá)方式，只有“待電子送達(dá)不能時(shí)再依此適用傳統(tǒng)送達(dá)方式”[2]。

三、 并不是所有的公安行政法律文書均可電子送達(dá)

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36 條是關(guān)于公安行政法律文書送達(dá)的一般規(guī)定， 其新增的電子送達(dá)也適用公安行政案件辦理各個(gè)階段的文書送達(dá)，因此，本規(guī)章中涉及文書送達(dá)的其他內(nèi)容均可準(zhǔn)用電子送達(dá)條款。從上文的分析結(jié)論來(lái)看，電子送達(dá)是與傳統(tǒng)六種送達(dá)方式并列的， 而且可以作為公安機(jī)關(guān)優(yōu)先采取的文書送達(dá)方式；但我們能否從“經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)” 這一條款表述中得出這樣的結(jié)論，即所有的公安行政法律文書只要“經(jīng)受送達(dá)人同意”，公安機(jī)關(guān)就能采取電子送達(dá)呢？ 僅從該條款的字面理解，似乎是不存在著任何障礙。一切的公法制度包括文書送達(dá)制度的最根本意義都在于保障民眾權(quán)益，這是從一般意義而言。但從具體制度的設(shè)計(jì)初衷來(lái)看， 電子送達(dá)制度實(shí)際上是追求了一種行政效率優(yōu)先的價(jià)值取向， 即其一定程序上構(gòu)成了對(duì)當(dāng)事人程序保障的威脅。 《民事訴訟法》正是基于這種程序正義的理念，防止“單純的電郵送達(dá)可能會(huì)剝奪當(dāng)事人在語(yǔ)言交流中獲得的受尊重的感覺”[3]，故在第87 條明確規(guī)定，判決書、裁定書和調(diào)解書這三類法律文書不得電子送達(dá)， 其核心理由就在于這三種法律文書乃是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)影響最重要者，于此，立法者寧要法律的安定和莊嚴(yán)，不要文書送達(dá)的便捷和高效。筆者認(rèn)為，公安行政法律文書和司法文書具有共同的特質(zhì)， 都是為了法律的實(shí)施而制作， 公安行政法律文書公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的載體，也是考量其行政執(zhí)法行為合法性的重要證據(jù)，行政法律文書是行政行為的表現(xiàn)形式， 不同的行政行為的表現(xiàn)形式不同，“內(nèi)容復(fù)雜、 后果重大的具體行政行為”應(yīng)當(dāng)采取書面形式，而且這些行為的書面形式，具有要式性和規(guī)范性的統(tǒng)一，即“文書格式統(tǒng)一，書寫標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，制作和適用符合程序規(guī)定”[4]，一般需要紙質(zhì)版打印出來(lái)加蓋公安機(jī)關(guān)印章， 方能使得相應(yīng)的行政行為生效，因此，《民事訴訟法》排除特定文書電子送達(dá)的這一立法思想也值得公安機(jī)關(guān)送達(dá)行政法律文書所準(zhǔn)用， 一些影響行政相對(duì)人權(quán)益較大的行政法律文書不得電子送達(dá)。具體而言，絕大多數(shù)的公安行政法律文書特別是程序性法律文書，公安機(jī)關(guān)都可電子送達(dá)，但公安行政許可決定書、公安行政處罰決定書、公安行政強(qiáng)制措施決定書、收繳追繳清單等，建議不宜電子送達(dá)，而應(yīng)當(dāng)按照傳統(tǒng)送達(dá)方式送達(dá)。有的部委制定部門規(guī)章時(shí)，亦有專門規(guī)定， 將特定行政法律文書排除于電子送達(dá)之外，如《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》 第74 條就有此內(nèi)容的規(guī)定。①該條第（4）項(xiàng)規(guī)定，“除行政處罰決定書外，經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用手機(jī)短信、傳真、電子郵件、即時(shí)通訊賬號(hào)等能夠確認(rèn)其收悉的電子方式送達(dá)執(zhí)法文書”。當(dāng)然，受送達(dá)人身份的不同，也可能會(huì)影響到能否采取電子送達(dá)， 如即使是公安行政處罰決定書，被處罰人和被侵害人都是受送達(dá)人，對(duì)被處罰人的公安行政處罰決定書不能電子送達(dá)，但對(duì)被侵害人的公安行政處罰決定書的送達(dá)在其明示同意的前提下未必不能電子送達(dá)。 《民事訴訟法》第87 條將調(diào)解書亦視為不得電子送達(dá)的文書情形，但行政機(jī)關(guān)制作的調(diào)解書和法院制作的調(diào)解書法律效力明顯不同，前者本質(zhì)上是一種民事合同，不具有申請(qǐng)法院直接執(zhí)行的效力， 而后者經(jīng)由法院的司法確認(rèn)，本身即具有了像判決書、裁定書那般的司法既判力，具有可直接執(zhí)行的效力。 對(duì)于民事合同來(lái)說(shuō)，電子化已是普遍現(xiàn)象，只要當(dāng)事人有約定，將其電子送達(dá)是完全符合民事交易習(xí)慣的， 不能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的主持達(dá)成民事合同， 就改變了當(dāng)事人意思自治的精神實(shí)質(zhì)。因此，公安機(jī)關(guān)根據(jù)《治安管理處罰法》第9 條，對(duì)符合法定條件的案件，進(jìn)行治安調(diào)解，對(duì)雙方當(dāng)事人達(dá)成的《治安調(diào)解協(xié)議書》可以基于當(dāng)事人同意采取電子送達(dá)方式?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第178 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，“當(dāng)事人基本情況、主要違法事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容在現(xiàn)場(chǎng)錄音錄像中明確記錄的， 不再制作調(diào)解協(xié)議書”，這一條款實(shí)際上也強(qiáng)化了《治安調(diào)解協(xié)議書》電子化制作及送達(dá)的傾向。

四、公安行政法律文書建議不宜電話送達(dá)

在執(zhí)法辦案實(shí)踐中， 不少民警存在著以電話通知代替文書送達(dá)的習(xí)慣，這是違法的。對(duì)此需要明確的是，電話通知不是電子送達(dá)。 在現(xiàn)實(shí)中，不僅是行政機(jī)關(guān)，而且一些司法機(jī)關(guān)，仍將電話通知視為電子送達(dá)的具體樣態(tài)，這種理解是錯(cuò)誤的。①如有人認(rèn)為，“電話送達(dá)是指主審法官或書記員針對(duì)當(dāng)事人地址在本地的或者代理人在本地的， 電話通知當(dāng)事人或律師至法院領(lǐng)取訴訟法律文書。 包括直接用電話通知法律文書內(nèi)容或通知至法院領(lǐng)取法律文書”。 參見劉生華：《民事訴訟電子送達(dá)淺析》，載《江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)》2017 年12 月6 日，B3 版。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中，電話通知當(dāng)事人相關(guān)事項(xiàng)已是工作常規(guī)，但電話通知本身并不是一種文書送達(dá)方式， 其往往只是文書送達(dá)的前置輔助手段， 即通過(guò)電話告知受送達(dá)人將要進(jìn)行文書送達(dá)。 電話通知可以是所有文書送達(dá)的隨附，但不是送達(dá)；電話通知的實(shí)施，并不絲毫代表文書送達(dá)義務(wù)的履行。 《民事訴訟法》只明確列舉了“采用傳真、電子郵件”方式的電子送達(dá)，沒(méi)有電話送達(dá)。 2017 年最高人民法院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》，首次規(guī)定了電話送達(dá)， 將其視為電話送達(dá)成為文書送達(dá)的一種新的方式。②2018 年最高人民法院在《關(guān)于推廣電子送達(dá)的建議的答復(fù)》中也指出，“部分法院已拓寬了電子送達(dá)的途徑，通過(guò)微信、電話、短信等方式送達(dá)。 下一步，可以考慮在送達(dá)地址確認(rèn)書中增加微信、QQ、電子郵箱、傳真號(hào)碼等電子送達(dá)選擇項(xiàng)，更好地引導(dǎo)當(dāng)事人選擇電子送達(dá)”，也明確了電話送達(dá)這一電子送達(dá)類型?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》第14 條規(guī)定，“對(duì)于移動(dòng)通信工具能夠接通但無(wú)法直接送達(dá)、郵寄送達(dá)的，除判決書、裁定書、調(diào)解書外，可以采取電話送達(dá)的方式，由送達(dá)人員告知當(dāng)事人訴訟文書內(nèi)容，并記錄撥打、接聽電話號(hào)碼、通話時(shí)間、送達(dá)訴訟文書內(nèi)容，通話過(guò)程應(yīng)當(dāng)錄音以存卷備查”，這表明電話送達(dá)是在其他電子送達(dá)客觀不能情形發(fā)生采取的新的送達(dá)方式， 即送達(dá)人員向受送達(dá)人電話語(yǔ)音形式宣讀法律文書內(nèi)容。 電話送達(dá)只需“移動(dòng)通信工具能夠接通”，但其他的電子送達(dá)則必須電子設(shè)備“能夠確認(rèn)收悉”，“接通”和“收悉”顯然具有不同的內(nèi)涵，“收悉”不僅要求“接通”，而且要求文書能夠以數(shù)據(jù)化形式整體送達(dá)到受送達(dá)人處。由此可見， 電話送達(dá)這一電子送達(dá)形式較之其他電子送達(dá)形式，實(shí)施的電子技術(shù)設(shè)備要求更低，而且更加忽視受送達(dá)人的程序權(quán)利保障， 故其只有萬(wàn)不得已情形方得采取。例如，傳統(tǒng)的老式功能手機(jī)無(wú)法實(shí)現(xiàn)其他電子送達(dá)，但卻可是完成電話送達(dá)。 2018 年公安部修改 《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》將《民事訴訟法》有關(guān)電子送達(dá)的內(nèi)容予以吸收，盡管也沒(méi)有排斥2017 年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》中有關(guān)電話送達(dá)的內(nèi)容，但為了法律文書送達(dá)的完整性和莊嚴(yán)性起見， 筆者建議，公安機(jī)關(guān)在公安行政案件辦理中，除非情況緊急或者迫不得已， 一般不宜直接采取電話送達(dá)行政法律文書。

五、電子送達(dá)的日期公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以固定

電子送達(dá)和其他送達(dá)方式相比的最大優(yōu)勢(shì)是迅捷及時(shí)，幾乎是瞬間到達(dá)，但是電子送達(dá)以傳真、電子郵件等到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期是否就是送達(dá)日期呢？這其實(shí)涉及到兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)的抉擇問(wèn)題，即公安機(jī)關(guān)發(fā)出行政法律文書的時(shí)間和受送達(dá)人閱讀行政法律文書的時(shí)間，哪一時(shí)間為送達(dá)成功的標(biāo)準(zhǔn)。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》 第36 條第3 款對(duì)此語(yǔ)焉不詳，“經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)” 這一條文表述只說(shuō)明了公安行政法律文書電子送達(dá)的允許性， 但并未講清電子送達(dá)到何種程度意味著公安機(jī)關(guān)送達(dá)義務(wù)的履行。 公安機(jī)關(guān)在部門行政法無(wú)特別規(guī)定下，只能準(zhǔn)用《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定。 《民事訴訟法》在立法上采到達(dá)主義立場(chǎng)[5]，認(rèn)為只要電子化法律文書到達(dá)受送達(dá)人的接收系統(tǒng)之中， 就視為電子送達(dá)的成功， 至于受送達(dá)人是否閱讀以及能否閱讀在所不問(wèn)，這一立場(chǎng)鮮明地體現(xiàn)在第87 第2 款的規(guī)定中，即“以傳真、電子郵件等到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為送達(dá)日期”。 盡管從技術(shù)角度來(lái)講，電子化法律文書發(fā)送成功， 往往意味著受送達(dá)人特定系統(tǒng)的接收成功，但電子技術(shù)的不完美性③這主要體現(xiàn)為電子送達(dá)基本上為異步傳輸方式，即并不要求發(fā)送方和接收方的時(shí)鐘完全一樣，字符與字符間的傳輸是異步的?？倳?huì)導(dǎo)致發(fā)送和接收的不同步性，這種情形下，我們應(yīng)當(dāng)允許受送達(dá)人對(duì)其予以抗辯， 當(dāng)其抗辯理由成立時(shí)應(yīng)予采納，因此最高法2014 年頒布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉》若干問(wèn)題的解釋》第135條第二款以“但書”的方式肯定了“受送達(dá)人證明到達(dá)其特定系統(tǒng)的日期與人民法院對(duì)應(yīng)系統(tǒng)顯示發(fā)送成功的日期不一致的， 以受送達(dá)人證明到達(dá)其特定系統(tǒng)的日期為準(zhǔn)”。不管是《民事訴訟法》還是其司法解釋，都排斥閱讀主義的送達(dá)成功標(biāo)準(zhǔn)，但為了保障受送達(dá)人知悉法律文書業(yè)已到達(dá)其特定電子接收系統(tǒng)，筆者建議，附隨的電話通知必不可少，這也不會(huì)太多地增加送達(dá)機(jī)關(guān)的送達(dá)負(fù)擔(dān)。 文書送達(dá)是公安機(jī)關(guān)的程序義務(wù)， 公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)文書送達(dá)成功承擔(dān)證明責(zé)任，這意味著公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以固定“以傳真、電子郵件等到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期”。 固定電子送達(dá)日期方式是多樣的， 如對(duì)手機(jī)短信可以拍照并記錄接收的手機(jī)號(hào)碼， 對(duì)電子郵件可以保存送達(dá)郵件內(nèi)容特別是發(fā)送成功網(wǎng)頁(yè)， 對(duì)傳真可以保存?zhèn)髡嬖鍒D像打印傳真發(fā)送確認(rèn)單， 對(duì)QQ 和微信截屏保存等，以此固定傳真、電子通訊工具等送達(dá)時(shí)間和結(jié)果。另外，電子送達(dá)是公安行政辦案中的程序性內(nèi)容，也應(yīng)在卷宗中表現(xiàn)出來(lái)，即公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將電子送達(dá)的狀態(tài)和結(jié)果打印、存卷。

六、電子送達(dá)對(duì)公安信息化建設(shè)提出更高要求

采用傳真、 電子通訊工具等方式送達(dá)實(shí)際上是將公安行政法律文書通過(guò)數(shù)字信息方式傳遞， 但電子送達(dá)始終面臨著“技術(shù)的無(wú)限性、不穩(wěn)定性與法律的有限性、穩(wěn)定性之間的對(duì)立”，如“如果有人非法侵入電子信箱對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行截收、刪減、篡改、偽造法律文書就會(huì)使其受到破壞……所以安全性就成為傳真、電子郵件等方式送達(dá)中的首要問(wèn)題”[6]；同時(shí)，隨著電子政務(wù)的發(fā)展， 電子送達(dá)將越來(lái)越成為一種高效便民的文書送達(dá)方式， 因此公安機(jī)關(guān)建立專門系統(tǒng)平臺(tái)送達(dá)法律文書，實(shí)有必要。 在現(xiàn)階段，有條件的公安機(jī)關(guān)可以建立專門的電子送達(dá)平臺(tái)， 或以執(zhí)法服務(wù)平臺(tái)為依托進(jìn)行電子送達(dá)， 或者采取與大型門戶網(wǎng)站、通信運(yùn)營(yíng)商合作的方式，通過(guò)專門的電子郵箱、 特定的通信號(hào)碼、 信息公眾號(hào)等方式進(jìn)行送達(dá)。 電子送達(dá)不僅是一種技術(shù)，更是一種制度、一種理念， 這是新時(shí)代下公安行政法律文書送達(dá)的必然發(fā)展， 各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)格公正文明理性執(zhí)法的高度，將其融入到“四項(xiàng)建設(shè)”特別是基礎(chǔ)信息化建設(shè)之中，以便更好地盡職履責(zé)、服務(wù)人民。