GATT 中的“國(guó)家安全”審視
——以美國(guó)“232 調(diào)查”為視角

丁彥寧

（沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

2017 年4 月20 日， 在美國(guó)總統(tǒng)的請(qǐng)求下，美國(guó)商業(yè)部發(fā)起對(duì)進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品232 調(diào)查；2017 年4月27 日，在美國(guó)總統(tǒng)的請(qǐng)求下，美國(guó)商業(yè)部發(fā)起對(duì)進(jìn)口鋁產(chǎn)品232 調(diào)查。 華盛頓時(shí)間2018 年2 月16日，美國(guó)商業(yè)部公布的國(guó)家安全調(diào)查美國(guó)進(jìn)口的鋼鐵和鋁制品（232 調(diào)查）報(bào)告，認(rèn)為進(jìn)口鋼材及鋁制品的嚴(yán)重破壞國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，威脅國(guó)家安全。 美國(guó)商業(yè)部提出相應(yīng)的建議特朗普?qǐng)?zhí)行關(guān)于關(guān)稅和配額，進(jìn)口鋼材和鋁產(chǎn)品的進(jìn)口限制。美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了《威脅美國(guó)國(guó)家安全的鋼鐵和鋁進(jìn)口宣言》，并決定對(duì)鋼鐵和鋁的進(jìn)口征收關(guān)稅，特朗普先生還向世貿(mào)組織提出了貿(mào)易部長(zhǎng)關(guān)于美國(guó)汽車進(jìn)口是否影響國(guó)家安全的指示，并開始調(diào)查汽車、卡車和備件的進(jìn)口。

一、美國(guó)“232 調(diào)查”初探

美國(guó)國(guó)家發(fā)展過程中，貿(mào)易政策一直發(fā)揮著重要作用。 第二次世界大戰(zhàn)后，最初的商法很難支持美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國(guó)必須盡快建立多邊自由貿(mào)易制度，1960 年初肯尼迪政府開始起草 《擴(kuò)大貿(mào)易法案》以來，議會(huì)一直反對(duì)在優(yōu)惠貿(mào)易領(lǐng)域的法律自由，而保護(hù)世界貿(mào)易的出口總額達(dá)到80%以上。 肯尼迪制度的增加的主要原因是國(guó)會(huì)議員提倡商業(yè)自由主義，并呼吁公民支持美國(guó)維持經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性，在經(jīng)過九個(gè)月的雙邊談判之后， 在自由主義和貿(mào)易保護(hù)主義的支持下，關(guān)于國(guó)家安全的第232 條保持不變。

根據(jù)美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全保護(hù)局的數(shù)據(jù)，自1962 年《擴(kuò)大貿(mào)易法案》以來，美國(guó)政府已開始26次232 調(diào)查，例如，尼克松總統(tǒng)和福特總統(tǒng)在1973年和1983 年尋求對(duì)抗戰(zhàn)略， 由于1995 年成立世界貿(mào)易組織的石油危機(jī)， 美國(guó)政府分別于1999 年和2001 年開始232 調(diào)查。[1]

二、GATT 國(guó)家安全例外條款與美國(guó)232 措施

《擴(kuò)大貿(mào)易法案》第232 條規(guī)定了本文件中美國(guó)的實(shí)際和程序情況， 僅是對(duì)實(shí)際情況的分析， 換言之，如果進(jìn)口稅和其他限制威脅到國(guó)家安全，國(guó)家可以限制或排除此類削減。 該部分，筆者首先對(duì)GATT國(guó)家安全例外條款進(jìn)行分析， 繼而確定美國(guó)232 措施的合法性。

（一）GATT 國(guó)家安全例外條款簡(jiǎn)析

如果世貿(mào)組織沒有這種安全機(jī)制， 就不能接受多邊貿(mào)易規(guī)則，例如在世貿(mào)組織，嚴(yán)格意義上的國(guó)家安全規(guī)定， 世貿(mào)組織的國(guó)家安全規(guī)定的范圍被命名為“國(guó)家安全例外”，但這些例外的條款僅僅局限在某些個(gè)別的協(xié)定中，例如，世貿(mào)組織關(guān)于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14 條和《關(guān)于與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的協(xié)定》第73 條的規(guī)定，是從世貿(mào)組織的宗旨角度來看僅僅局限于那些特殊約定的條款作為這一例外情形。 《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》1994 年版的第21 條是世界貿(mào)易組織關(guān)于國(guó)家安全例外的法律基礎(chǔ)。 該條具體規(guī)定如下：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：1.任何一方披露可能侵犯其基本安全利益的信息；2.防止任何一方為保護(hù)其基本安全利益而采取任何行動(dòng)； 引導(dǎo)核裂變材料核聚合物材料或這類材料的行動(dòng)；與武器、彈藥、戰(zhàn)斗材料貿(mào)易有關(guān)的行動(dòng)以及與軍事當(dāng)局直接或間接販運(yùn)貨物或材料有關(guān)的其他行動(dòng)。 3.阻止任何一方履行其維護(hù)國(guó)際和平與安全的義務(wù)；國(guó)家安全在政治上高度敏感，例外情況往往比其他例外情況表述更為抽象和模糊； 政治動(dòng)機(jī)使得有足夠的空間在個(gè)別案例的個(gè)別問題的解釋，即《商品和服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第11 條所載的安全例外情況在今后討論的一個(gè)方面， 沒有任何蓄意或不合理的區(qū)別， 正如第1 條和第2 條所要求的那樣。 在這方面， 迫切需要在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)加強(qiáng)國(guó)際和平與安全領(lǐng)域的國(guó)際合作， 包括在國(guó)際和平與安全領(lǐng)域的國(guó)際合作。[2]

（二）美國(guó)“232 調(diào)查”合法性分析

美國(guó)“232”調(diào)查中，美國(guó)通過援引GATT 國(guó)家安全例外條款為232 措施抗辯， 并認(rèn)為國(guó)家安全問題不應(yīng)通過WTO 來解決。 對(duì)于國(guó)家安全例外條款能否作為美國(guó)232 措施的規(guī)則依據(jù)， 首先需要分析232 措施所保護(hù)的“國(guó)家安全”是否構(gòu)成WTO 安全例外條款中的“國(guó)家安全”，繼而分析該次美國(guó)232調(diào)查是否符合安全例外條款的適用要求。

1. 美國(guó)“232 條款” 中“國(guó)家安全” 是否構(gòu)成GATT 第21 條“國(guó)家安全”

《貿(mào)易擴(kuò)張法》和GATT 安全例外條款都沒有對(duì)國(guó)家安全進(jìn)行定義。 《進(jìn)口鋁國(guó)家安全影響報(bào)告》中指出，232 節(jié)中的“國(guó)家安全”包括但不限于“國(guó)防”要求。 國(guó)防既包括對(duì)美國(guó)的直接防御，也包括“在全球范圍內(nèi)投射軍事實(shí)力的能力”。除了滿足國(guó)防要求之外，“國(guó)家安全” 一詞可以更廣泛地解釋為包括超出滿足國(guó)防要求所必需的某些產(chǎn)業(yè)的一般安全和福利， 這對(duì)經(jīng)濟(jì)和政府的最低限度的運(yùn)作至關(guān)重要。WTO 安全例外條款中的“國(guó)家安全”指的是軍事安全。 美國(guó)232 措施中的國(guó)家安全不但包括了WTO安全例外條款中的軍事安全，還涵蓋了產(chǎn)業(yè)安全。美國(guó)的本次232 措施本質(zhì)上是為了保護(hù)國(guó)內(nèi)鋼鐵和鋁產(chǎn)業(yè)。 然而，WTO 安全例外條款在制度設(shè)計(jì)時(shí)就有意區(qū)分了國(guó)家安全和產(chǎn)業(yè)安全， 安全例外條款只能是為了保護(hù)成員的基本國(guó)家安全利益， 在產(chǎn)業(yè)損害的緊急情況下的救濟(jì)應(yīng)由 《保障措施協(xié)議》和GATT1994 第19 條調(diào)整。 如果美國(guó)要援引安全例外條款進(jìn)行抗辯， 只能訴諸WTO 演化解釋的條約解釋方法。①演化解釋已經(jīng)在WTO 爭(zhēng)端解決實(shí)踐中得到較為廣泛的適用，尤其體現(xiàn)在上訴機(jī)構(gòu)在“美國(guó)蝦案”(DS58)中對(duì)“可用竭自然資源”的解釋以及在“中國(guó)音像制品案”(DS363)中對(duì)“錄音制品分銷”承諾的解釋。 在演化解釋語境下，國(guó)家安全作為一般性術(shù)語，已經(jīng)包括傳統(tǒng)的軍事安全和非傳統(tǒng)安全。美國(guó)2017 年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)安全已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中的重要部分。特朗普甚至指出，經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全。 無論是國(guó)內(nèi)立法還是貿(mào)易政策， 美國(guó)歷來擅長(zhǎng)把國(guó)家安全和產(chǎn)業(yè)安全緊密地聯(lián)系在一起。美國(guó)在本次232 措施中所保護(hù)的所謂“國(guó)家安全”實(shí)為產(chǎn)業(yè)安全，作為非傳統(tǒng)安全之一的產(chǎn)業(yè)安全（經(jīng)濟(jì)安全）有可能構(gòu)成WTO 安全例外條款中的國(guó)家安全。 當(dāng)然， 并非所有的產(chǎn)業(yè)安全都構(gòu)成WTO 安全例外條款中的國(guó)家安全，基本國(guó)家安全利益應(yīng)當(dāng)比普通安全利益有更高標(biāo)準(zhǔn)。

2.美國(guó)“232 調(diào)查”是否符合WTO 一般規(guī)則

從條約解釋的角度看，《維也納條約》第31 條規(guī)定了解釋條款的一般原則， 并規(guī)定了解釋條款的兩種方式。善意原則解釋這一規(guī)定，美國(guó)第232 條解釋與第301 條相同， 而第301 條是作為美利堅(jiān)合眾國(guó)單邊調(diào)查的一項(xiàng)貿(mào)易措施， 無論其是否符合國(guó)際規(guī)則，特別是世界貿(mào)易組織(世貿(mào)組織)的多邊國(guó)際貿(mào)易制度，這是一項(xiàng)基本原則，可根據(jù)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》簽署時(shí)的關(guān)稅限制原則，側(cè)重于這兩項(xiàng)基本原則，《公約》的簽署方承擔(dān)進(jìn)口貨物的最高關(guān)稅， 這類貨物不容易裝載。 世貿(mào)組織成立后，這也是基本規(guī)則，盡管有例外，關(guān)稅可以提高，但必須遵守世貿(mào)組織嚴(yán)格的約束，第232 條顯然違反關(guān)稅限制原則的措施。

3.美國(guó)“232 調(diào)查”是否符合GATT 國(guó)家安全例外條款的適用要求

國(guó)家安全一直是敏感問題， 爭(zhēng)端解決中，WTO成員多避免引用安全例外條款， 但在貿(mào)易管制實(shí)踐中又有援引該條款的現(xiàn)實(shí)需求。WTO 安全例外條款沒有一般例外條款序言所要求的關(guān)于適用方式的限制，國(guó)家安全措施的適用方式更加靈活。 在 GATT時(shí)期，只有少數(shù)案件涉及安全例外條款，而這些案件并未對(duì)安全例外條款的適用做出澄清。 在WTO 時(shí)期，安全例外條款更是一項(xiàng)幾乎停滯的例外。美國(guó)以WTO 安全例外條款為232 措施抗辯， 按照WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制的舉證規(guī)則， 美國(guó)有義務(wù)證明232 措施符合該例外規(guī)則。

根據(jù)上述分析， 有一個(gè)例外基金允許成員可以采取必要措施保護(hù)基本安全利益，美國(guó)認(rèn)為，安全例外條款的引文完全取決于自決權(quán)，而不涉及司法，類似于“試驗(yàn)的必要性”。 根據(jù)國(guó)家主權(quán)和安全的例外條款， 世貿(mào)組織成員可以采取限制性貿(mào)易措施。 然而， 隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家安全的理解從軍事安全擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)安全， 安全例外也成為很多國(guó)家實(shí)行貿(mào)易保護(hù)的幌子。為了防止安全例外條款被濫用，在解釋和適用該條款時(shí)應(yīng)始終貫徹善意原則。 善意原則不僅是一項(xiàng)條約解釋規(guī)則， 還是成員履行條約的切實(shí)義務(wù)。 回到GATT1994 第21 條文本，判斷232 措施是否符合該條款的要求， 需要確定232 措施是否符合該條款的適用情形以及“必需性測(cè)試”的要求。 美國(guó)對(duì)進(jìn)口鋼鐵和鋁的加關(guān)稅措施并不涉及GATT1994 第21 條(b)款中的“裂變和聚變物質(zhì)”“武器、彈藥和作戰(zhàn)物資”，那么其是否屬于(III)項(xiàng)中的“戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況”呢?中美之間并不處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，故不符合“戰(zhàn)時(shí)”的要求。 “國(guó)際關(guān)系中的其他緊急情況” 應(yīng)當(dāng)與戰(zhàn)爭(zhēng)有同等嚴(yán)重的性質(zhì)，具體應(yīng)該指國(guó)家間極端的現(xiàn)實(shí)沖突，而非沖突的可能性。中美貿(mào)易戰(zhàn)雖然有愈演愈烈之勢(shì)，但中美兩國(guó)的外交關(guān)系仍然正常。 在現(xiàn)行的WTO 安全例外條款框架下，232 措施并不符合該條款的適用情形。 如果從美國(guó)立場(chǎng)出發(fā)，能否對(duì)GATT1994 第21條(b)款做擴(kuò)張性解釋，將安全例外條款的適用情形解釋為不限于(b)款所列舉的三類情形呢?這實(shí)際上有違WTO 法律解釋的主流方法——文本主義。 退一步講， 即便美國(guó)232 措施符合WTO 安全例外條款的適用情形，其也不符合“必需性測(cè)試”的要求。在演化解釋語境下， 美國(guó)232 措施所保護(hù)的國(guó)內(nèi)鋼鐵和鋁產(chǎn)業(yè)可以解釋為WTO 安全例外條款中的國(guó)家安全事項(xiàng)， 但WTO 協(xié)定已經(jīng)為產(chǎn)業(yè)保護(hù)提供了充足的制度保障，美國(guó)完全可以援引《反傾銷協(xié)定》《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》《保障措施協(xié)定》， 采取反傾銷、反補(bǔ)貼或保障措施來救濟(jì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。這些貿(mào)易救濟(jì)措施具有WTO 規(guī)則基礎(chǔ)， 措施的適用受到多邊貿(mào)易體制的監(jiān)督， 顯然比單邊的232 措施對(duì)貿(mào)易的限制更小。

三、結(jié)語

“安全例外條款”是平衡貿(mào)易自由和國(guó)家安全利益的產(chǎn)物，國(guó)家援引“安全例外”應(yīng)當(dāng)受到限制，否則WTO 多邊貿(mào)易規(guī)則將形同虛設(shè)。 美國(guó)主張，232 措施以世界貿(mào)易組織規(guī)定的國(guó)家安全例外條款為基礎(chǔ)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)排除世界貿(mào)易組織的管轄，即所謂的國(guó)家安全只是為了國(guó)內(nèi)的工業(yè)安全， 而在世界貿(mào)易組織的規(guī)定中， 這一措施不會(huì)適用可能構(gòu)成國(guó)家安全例外規(guī)則，232 規(guī)定顯然將美國(guó)這一措施與世界貿(mào)易組織的規(guī)定背道而馳。 下一步，仍需積極應(yīng)對(duì)232措施被美國(guó)濫用的可能。