論檢察機關與監(jiān)察機關辦理職務犯罪案件的配合銜接

何宏海，陳廣計

（蕪湖市人民檢察院，安徽 蕪湖 24100）

自2018 年3 月份《中華人民共和國監(jiān)察法》的正式公布實施以來，標志著國家監(jiān)察體制在北京、浙江省和山西省試點改革結束， 并在法治軌道上在全國范圍內(nèi)全面鋪開。 通過國家監(jiān)察體制改革全面鋪開一年的實踐，已充分證明：深化國家監(jiān)察體制改革既是黨和國家貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想重大理論成果之一的結果， 又是新時代深化我國政治體制改革的重大創(chuàng)新， 對推進我國防治腐敗的法治化和現(xiàn)代化， 維護黨和國家的政治安全和國家的長治久安現(xiàn)實意義重大，歷史意義深遠。 作為國家的法律監(jiān)督機關——必須也應當按照高檢院的要求，講政治，無條件服從，全方位服務。 根據(jù)國家監(jiān)察法的規(guī)定， 國家監(jiān)察委員會在履行其中一項重要職責，即對違法的國家公職人員進行調(diào)查后，認為涉嫌職務犯罪的， 將調(diào)查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴。 這就必然涉及到檢察機關審查拘留、逮捕等采取強制措施工作及審查起訴、提起公訴工作與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查移送起訴工作的配合和銜接問題。目前，根據(jù)中央全面深化司法改革的部署，檢察機關正深入齊頭并進推進以審判為中心的訴訟制度改革和檢察官員額制、檢察人員分類管理制、司法責任制、內(nèi)設機構調(diào)整等各項改革措施的落實。眾所周知，在全面深化司法改革的背景下，由于有較為完善的法律規(guī)定和較為成熟的司法操作實踐，公安機關刑事偵查工作與檢察機關審查逮捕、審查起訴工作之間的配合銜接工作基本上沒有遇到什么大的問題。而監(jiān)察委員會職務犯罪調(diào)查工作與檢察機關的審查逮捕工作、審查起訴等工作的配合銜接問題，雖然目前已由《監(jiān)察法》 作出規(guī)制和歷經(jīng)一年多的試點改革實踐探索，總體上運行較好, 但由于現(xiàn)行法律有些規(guī)定較為籠統(tǒng)，以及試點改革的磨合期時間不長等原因，兩者之間的配合銜接工作仍然遇到不少問題。這些問題的存在將直接影響到國家監(jiān)察體制改革全面順利進行，以及新時代黨和國家治理腐敗法治化和現(xiàn)代化的成敗.必須在堅決貫徹和推進國家監(jiān)察體制改革中加以解決。 鑒于此，筆者著眼于實現(xiàn)檢察機關職務犯罪檢察辦案與國家監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查工作之間無縫配合銜接的目標， 堅持兩者配合銜接實踐中的問題導向，以市級及以下檢察院辦理職務犯罪案件實踐為視角,就檢察機關辦案工作與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查工作之間配合銜接的若干問題，試筆探討研究。

一、 檢察機關辦案工作與監(jiān)察機關配合銜接的主要原則

原則是行為的基本準則，是價值指導思想，是行為發(fā)展的發(fā)展方向. 在全面深化國家監(jiān)察體制改革和全面推進司法改革的背景下， 由于檢察機關的執(zhí)法辦案與監(jiān)察委員會的職務犯罪調(diào)查工作之間的配合和銜接工作尚處于磨合期，為此，為了大力推進檢察機關的執(zhí)法辦案與監(jiān)察委員會的職務犯罪調(diào)查工作在配合銜接中不斷進行磨保， 在磨合中不斷走向向走向成熟， 首先必須為兩者之間的配合銜接工作規(guī)制出應當遵循的基本行為準則， 以保證兩者在磨合期中既蹄疾步穩(wěn)， 又不致偏離正確和合法的行進道路和方向.筆者認為，要落實好兩者之間的配合銜接工作，應當遵循以下主要原則：

（一）堅持嚴格依憲、依法和依規(guī)配合銜接

黨的十九大報告重申了要全面推進依法治國和依憲治國的基本方略。習近平總書記強調(diào)指出：重大改革都要依法有據(jù)。因此，為了保證國家監(jiān)察體制改革在法治軌道上規(guī)范運行， 國家的最高立法機關已在憲法第5 次修正案上作了相應的規(guī)定， 且在已頒布實施的國家監(jiān)察法作出了具體法律規(guī)制。 監(jiān)察機關實施監(jiān)察法，包括對職務犯罪進行調(diào)查，是既是黨和國家的一項治理腐敗的重大政治手段， 又是黨和國家依法懲治腐敗的法律措施；[1]而作為國家的法律監(jiān)督機關——人民檢察院對監(jiān)察機關移送的職務犯罪調(diào)查案件進行審查、提起公訴，更多層面上是嚴格依據(jù)刑事訴訟法進行操作的一種法律措施。 在檢察機關的執(zhí)法辦案與監(jiān)察委員會職務犯罪調(diào)查工作的配合銜接上，在全面推進依法治國的背景下，首先必須嚴格依憲法、法律和有關規(guī)定，包括國家最高監(jiān)察機關和最高人民檢察院在布的有關解釋進行。 這樣才能保證檢察機關的執(zhí)法辦案與監(jiān)察委員會職務犯罪調(diào)查工作之間配合銜接所形成的辦案手段及辦案結果，在國家的法律規(guī)范范圍進行，從而具有合法性和法律效力。

（二）堅持全力配合，實行無縫快速銜接

由于國家監(jiān)察體制改革是新時代以習近平總書記為核心的黨中央對反腐敗斗爭作出的重大政治性改革部署，是黨和國家的重要工作大局之一，作為人民檢察院無論從首先是黨和國家的政治機關， 還是從國家法律監(jiān)督機關的憲法定位來看， 都必須從增強“四個意識”和“兩個維護”的政治高度，對國家監(jiān)察體制改革及《監(jiān)察法》的實施，做到認識上與黨和國家這一部署保持高度一致，行動上堅決支持配合。與此同時， 為充分體現(xiàn)檢察機關的執(zhí)法辦案工作對監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查工作的全力支持配合，在進行銜接上， 應當堅持無縫對接， 并且進行快速銜接，也即應當做到迅速、無障礙的銜接，以保證黨和國家反職務犯罪腐敗工作的流程在兩者配合銜接環(huán)節(jié)上，依法順利進行。 對此，最高人民檢察院無論蠅過支的曹建民檢察長， 還是現(xiàn)在的張軍檢察長都特別強調(diào)要求， 各級檢察機關要堅決支持配合國家監(jiān)察體制改革。

（三）堅持依法懲治職務犯罪和保護人權并重

根據(jù)中央關于國家監(jiān)察體制改革的目標， 主旨就是要強化高效統(tǒng)一反腐敗體系， 推進國家治理體制和治理能力現(xiàn)代和法治化。因此，檢察機關在貫徹執(zhí)行《監(jiān)察法》，特別在履行執(zhí)法辦案職責與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查的配合銜接工作中， 應當本著實現(xiàn)依法懲治職務腐敗犯罪的目標， 做到與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查工作進行配合銜接；與此同時，由于懲治職務犯罪必須嚴格依照《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的法律規(guī)范進行，其又是一種嚴肅的法律行為。①參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第五條規(guī)定。因此，在配合銜接工作中，必須堅持程正義先和保護人權，以保證穩(wěn)、準懲治依法應當懲治的職務犯罪，保證無罪的人不受刑事追究，保證辦案質(zhì)量，保證依法辦案的職務犯罪案件經(jīng)得起法庭質(zhì)證和歷史的檢驗。

（四）堅持加強溝通和協(xié)商解決

由于國家監(jiān)察體制改革試點及全面鋪開時間不長， 檢察機關的執(zhí)法辦案工作與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查工作之間的配合銜接工作尚處于改革探索期和磨合期，在兩者如何做好配合和銜接工作中，不可避免會遇到一些疑惑和問題。 在改革中出現(xiàn)疑惑和問題應當是很正常的， 這也符合馬克思主義哲學的唯物辯證法的矛盾論的基本原理。為此，對兩者之間配合和銜接工作中遇到的疑惑和問題， 檢察機關要以積極主動的姿態(tài)，加強與監(jiān)察機關的聯(lián)系、溝通和協(xié)商，以期在聯(lián)系、溝通和協(xié)商中尋求共識，在共識中找到解決疑惑和問題的方式、方法及措施、路徑。

（五）堅持逐步探索完善措循序漸進

由于目前， 國家監(jiān)察體制改革尚在全面鋪開的試行實施中，因此，檢察機關的執(zhí)法辦案工作與監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查工作的配合銜接措施機制，在遵循現(xiàn)行法律已有規(guī)定的情況下， 還需要不斷的根據(jù)實踐的需要，積極探索完善措施路徑。等到兩者之間的配合銜接機制措施已經(jīng)成熟， 筆者認為應當通過立法途徑， 將這些成熟的兩者配合銜接機制納入《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的修正案中，以增強兩者配合銜接機制法律的嚴肅性和權威性。

二、 當前檢察機關與監(jiān)察機關配合銜接的現(xiàn)狀及存在的主要問題

為了較全面調(diào)研尋找檢察機關職務犯罪檢察與國家監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查之間銜接配合機制存在的問題， 我們選擇了先行試點改革省份之一的浙江省H 市檢察院和全面推行改革省份之一的安徽省W 市檢察院進行調(diào)研，從調(diào)研的情況來看，自黨和國家部署深化監(jiān)察體制改革， 特別是從今年3 月份在全國范圍內(nèi)全面鋪開以來， 依靠黨的強大政治推動，全國各級人民檢察院從強化“四個意識”和“兩個維護”的政治高度，思想和行動上不斷統(tǒng)一到堅決貫徹和支持黨和國家部屬的監(jiān)督體制改革上來， 在上級檢察機關的領導和指導下， 努力加強與監(jiān)察機關的聯(lián)系和溝通，紛紛根據(jù)各地的實際，出臺相關的銜接機制和實施辦法， 在審查逮捕和審查起訴工作上加強與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查工作的配合銜接。 因此，總體上看，目前，檢察機關執(zhí)法辦案與監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查之間的配合銜接工作是順暢的，已形成良好的法律規(guī)定預期配合和制約關系。[2]通過調(diào)研，在充分肯定兩者良好配合銜接關系的基礎上，不可否認，在當前司法改革的背景下，檢察機關的執(zhí)法辦案與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查之間的配合銜接上，還存在一些不可忽視的問題，應當引起足夠的重視，在今后應當依靠檢察機關與監(jiān)察機關在更加配合聯(lián)系中加以解決。 通過調(diào)研，這些問題主要有：

（一）檢察機關配合銜接的辦案部門主體上較為分散

最高人民檢察院張軍檢察長自今年3 月份履新以來，在不同的場合下，都數(shù)次強調(diào)要求檢察機關執(zhí)法辦案工作要加強專業(yè)化和職業(yè)化建設。 然而，目前。 檢察機關的審查逮捕和審查起訴等職務犯罪檢察工作， 即與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查工作的配合銜接工作，除了指定管轄外，都是根據(jù)法定管轄按照行政區(qū)劃的實行分級辦理職務犯罪檢察案件的。 但是由于今年以來，以某設區(qū)、縣的市級檢察機關來看，監(jiān)察機關移送審查起訴的職務犯罪案件數(shù)比去年大幅度下降， 全市兩級檢察院連同省級檢察院指定管理的職務犯罪檢察案件，總共不到10 件，每個基層檢察院辦理的這類案件平均不到1 件， 無論是由公訴部門集中辦理，還是由偵監(jiān)部門辦理，主辦檢察官辦理在辦理1 到2 件職務犯罪檢察案件后， 只得辦理其他案件。據(jù)調(diào)查，由于主辦檢察官辦理職務犯罪檢察案件量過少， 不僅難以積累與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查配合銜接豐富的經(jīng)驗， 更難提高專化化配合銜接水平。

（二）檢察機關與監(jiān)察機關調(diào)查配合銜接啟動時間過窄

根據(jù)《監(jiān)察法》第四十五條第（四）項和第四十七條及第四十八條規(guī)定， 監(jiān)察機關在職務犯罪調(diào)查移送審查起訴、 人民檢察院對調(diào)查人采取強制措施以及移送起訴非法財產(chǎn)沒收程序時， 才開始檢察機關職務犯罪檢察與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查之間的配合銜接，實際上這樣立法規(guī)定在司法實踐中，不能完善適應有效快速貫徹黨和國家反腐敗斗爭及《監(jiān)察法》的需要。正因為如此，在國家監(jiān)察體制改革試點地區(qū)及全面鋪開后， 檢察機關與監(jiān)察機關為了做好兩者辦案的配合和銜接工作，在實踐中操作層面，出臺并實施了監(jiān)督機關在留置屆期限屆滿之前十日內(nèi)，可以通過檢察機關介入職務犯罪調(diào)查，熟悉案情。但這10 日對檢察機關來說時間仍很緊張。 因此，刺能不看出現(xiàn)行法律檢察機關執(zhí)法辦案與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查配合銜接的開始時間規(guī)定過窄。

（三）移送起訴的案件材料還不能適應無縫銜接的需要

由于目前監(jiān)察機關在移送起訴職務犯罪調(diào)查案件卷宗材料，雖然既有紙質(zhì)卷宗材料，也有電子卷宗材料，但在統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)上兩家沒有實行內(nèi)部聯(lián)網(wǎng)，且監(jiān)察機關移送起訴的電子卷宗材料是圖片、 無法象Word 文件那樣能相對自由下載、復制、粘貼、修改編輯。 這對檢察機關執(zhí)法辦案帶了一事實上的不便和麻煩， 不利于檢察機關職務犯罪檢察與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查移送起訴之間的快速無縫銜接。

（四）職務犯罪案件補充偵查規(guī)定不明確

根據(jù)《監(jiān)察法》第四十七條第三款規(guī)定，人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關補充調(diào)查。必要時可以補充偵查。然而什么是必要時，檢察機關可以補充偵查，法律卻沒有作出明確規(guī)定，在司法實踐中檢察機關難以操作。與此同時，由于根據(jù)中央關于監(jiān)察體制改革的部署，職務犯罪偵查職能轉隸后，檢察機關職務犯罪偵查人才幾乎全部轉隸走了，目前檢察機關在職務犯罪偵查人才方面可以說非常短缺， 且檢察機關在補充偵查方面，以前在與公安機關配合銜接工作幾乎沒有做過這方面工作， 現(xiàn)在更是在思想上和行動上都沒有什么準備。 因此，檢察機關在補充偵查工作方面，幾乎完全不能適應與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查工作配合銜接的需要。

（五）退回補充調(diào)查存在羈押不能退回問題

根據(jù)目前檢察機關和監(jiān)察機關貫徹《監(jiān)察法》配合銜接工作的改革部署， 檢察機關對移送直訴的職務犯罪調(diào)查案件，認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關補充調(diào)查，但只能退回移送起訴的案件材料，對檢察機關已經(jīng)采取強制措施，特別是被拘留、逮捕強制的被調(diào)查人則不能退回監(jiān)察機關， 被調(diào)查人的被羈押期限還留在檢察機關。 這不僅不符合刑事訴訟程序正義的要求， 而且可能給檢察機關執(zhí)法辦案帶來風險。

三、完善調(diào)查配合銜接的主要措施

根據(jù)上述論述的兩者配合銜接工作應當堅持的主要原則，立足于上述分析歸納存在的問題，筆者認為， 要進一步完善檢察機關執(zhí)法辦案與監(jiān)察委員會職務犯罪調(diào)查配合銜接工作，主要對檢察機關來說，主要應當采取以下路徑措施：

（一）整合組建集中統(tǒng)一的職務犯罪檢察組織機構

針對當前監(jiān)察機關移送起訴職務犯罪案件比以往大幅度下降， 檢察機關基層受理承辦職務犯罪案件較為分散和數(shù)量較少的實際， 筆者認為， 檢察機關， 特別是市級以下檢察機關應當充分利用當前檢察機關內(nèi)設構改革之機， 按照集中統(tǒng)一行使職務犯罪檢察權力、專業(yè)化辦案與配合銜銜接的原則要求，在市級院組建一到兩個職務犯罪檢察院， 作為市級院的派出機關，或者指定一到二個基層檢察院，負責基層檢察院管轄的職務犯罪案件的檢察工作， 包括審查起訴、提起公訴、支持起訴、補充偵查及訴訟監(jiān)督工作， 市級院本身管轄的職務犯罪案件由市院本身的職務犯罪檢察處負責。 這樣集中整合基層檢察院職務犯罪辦理機構或者組織， 既可以加強檢察機關職務犯罪案件的專業(yè)化辦理，提高辦案質(zhì)量；同時在與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查的配合銜接上， 更可以提高專業(yè)化水平。

（二）配合銜接啟動時間實行選擇時間和必要時間相結合

針對當前法律規(guī)定檢察機關辦案與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查配合銜接開始時間過窄， 且實際操作中留給檢察機關開始配合銜接時間較為緊張的情況，筆者認為， 為了保證檢察機關執(zhí)法辦案能對監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查做到全力配合和無縫銜接， 在兩者配合銜接的開始時間上，一方面，應當明確規(guī)定，在監(jiān)察機關對涉嫌職務犯罪被調(diào)查人采取留置措施時，檢察機關可以應監(jiān)察機關的要求和協(xié)商，也可以主動上門征詢意見， 提前介入監(jiān)察機關的職務犯罪案件的調(diào)查， 從以審判為中心訴訟制度改革和提起公訴的角度， 對有關案件事實和證據(jù)提出建議或者意見。 同時，又要根據(jù)法律規(guī)定，在監(jiān)察機關移送起訴職務犯罪案件時和監(jiān)察機關在對被調(diào)查人采取留置措施期限屆滿前十日內(nèi)， 通知檢察機關介入案件的，檢察機關應當介入，開始與監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查配合銜銜接。這樣再者相結合，不僅可以使檢察機關執(zhí)法辦案對監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查做到更好配合和銜接， 更重要的有利保證監(jiān)察機關采取留置措施的合法性和準確性， 這也是對監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查工作一種很好的支持、配合和銜接。

（三）實現(xiàn)職務犯罪調(diào)查辦案系統(tǒng)對接聯(lián)網(wǎng)

為了保證檢察機關的職務犯罪檢察案件的辦理能與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查更好的全力配合呼無縫銜接， 應當實行檢察機關職務犯罪檢察辦案業(yè)務系統(tǒng)與監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查辦案系統(tǒng)對接聯(lián)網(wǎng)。這樣不僅可使檢察機關與監(jiān)察機關對各自辦理的職務犯罪案件能相互熟悉和了解， 更有利于檢察機關在辦理職務犯罪案件的審查起訴、 提起公訴及支持公訴能快速、全面地下載、整理監(jiān)察機關移送起訴的職務犯罪案件材料。

（四）明確規(guī)定檢察機關補充偵查的情況

補充偵查工作不僅是檢察機關做優(yōu)、 做實職務犯罪檢察工作的重要手段， 更是對監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查工作的支持和配合。 為此，目前，檢察機關職務犯罪案件補充偵查工作人員和能力相對較弱的情況下，應當明確規(guī)定檢察機關在以下情形下，可以開展職務犯罪案件補充偵查工作： 一是采取較為簡單的偵查手段即可以核實有關案件事實和證據(jù)；二是個別證據(jù)及證據(jù)需要核實； 三是監(jiān)察機關協(xié)商要求檢察機關作補充偵查工作的。因此，筆者認為目前情況下，檢察機關補充偵查工作的范圍不宜過寬，盡量要減少。更不適合做較為復雜的補充偵查工作。但是從今后發(fā)展來說， 檢察機關應當對職務犯罪補充偵查工作給予高度重視， 盡快建立支一支專業(yè)化高水平的補充偵查隊伍。

（五）明確退回補充調(diào)查同時退回被調(diào)查人

實行檢察機關將需要補充調(diào)查的職務犯罪案件材料及被調(diào)查人一并退回監(jiān)察機關， 不僅符合辦案程序正義的要求， 對檢察機關可以減少執(zhí)法辦案的風險， 更重要的是將需要補充調(diào)查的職務犯罪案件材料及被調(diào)查人一并退回監(jiān)察機關， 對監(jiān)察機關來說，更有利于作補充調(diào)查工作，比被查人還放在檢察機關更方便作調(diào)查工作。

（六）規(guī)定適用非法證據(jù)排除程序監(jiān)察機關應當予以配合

為了貫徹好《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》規(guī)定的非法證據(jù)排除規(guī)則， 提高職務犯罪案件的辦案質(zhì)量和公信力， 筆者認為， 應當借鑒刑事訴訟法的有關規(guī)定，明確規(guī)定檢察機關在審查起訴、提起公訴及支持公訴工作中， 在適用排除非法證據(jù)規(guī)則需要監(jiān)察監(jiān)察機關移送犯罪調(diào)查訊問錄音錄象及派人出庭說明有關情況。這樣做不僅符合程序正義，更可以消除社會公眾的疑惑， 從而提高職務犯罪案件辦理的質(zhì)量和公信力。