政府宏觀調(diào)控與住房市場發(fā)展初探
——以清遠(yuǎn)市為例

■ 王珍子

（1.中共清遠(yuǎn)市委黨校，廣東 清遠(yuǎn) 511520；2.廣東省行政學(xué)院清遠(yuǎn)分院，清遠(yuǎn) 511520）

房地產(chǎn)中的社會型住房的發(fā)展關(guān)系到社會穩(wěn)定，是政府對房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要領(lǐng)域。但目前我國政府采取的宏觀調(diào)控政策措施對房地產(chǎn)價格的約束治標(biāo)不治本。本文根據(jù)吉姆·凱梅尼的租賃住房理論，結(jié)合中國大力發(fā)展保障性住房的情況，對目前中國房地產(chǎn)住房市場宏觀調(diào)控情況進(jìn)行分析，提出政府改變住房市場宏觀調(diào)控思路的建議；并以廣東清遠(yuǎn)市為例，提出未來三、四線城市住房市場發(fā)展思路與管理方法和措施，為促進(jìn)我國保障性住房建設(shè)目標(biāo)服務(wù)。

1 營利型與社會型住房市場政府宏觀調(diào)控思路比較

在盎格魯——撒克遜理論影響下，全世界經(jīng)濟(jì)都無法擺脫通過市場實(shí)現(xiàn)利潤的發(fā)展規(guī)律。但有人注意到，在一些歐洲發(fā)達(dá)國家（如：德國、瑞典、荷蘭等），政府卻以與盎格魯——撒克遜理論完全不同的理念對住房市場進(jìn)行宏觀調(diào)控；并且這種理念僅在租賃住房市場當(dāng)中呈現(xiàn)出其最清晰和持久的表達(dá)，而在經(jīng)濟(jì)的其他領(lǐng)域，社會型市場的特點(diǎn)趨于淡化。這也是發(fā)展賣方市場從而參與國際競爭的一個結(jié)果，而這種情況對于租賃住房供應(yīng)來說是不存在的[1]。因此，有必要對營利型和社會型住房市場中政府宏觀調(diào)控思路進(jìn)行比較，以跳出傳統(tǒng)思維找到解決住房市場當(dāng)中住房商品化與住房福利之間矛盾的有效思路。

1.1 營利型住房市場中政府宏觀調(diào)控思路

在營利型住房市場中，政府通過宏觀調(diào)控隔絕任何可能影響住房自由市場發(fā)展的因素。社會住房需求完全推向了市場，由市場來分配，參與者努力追求利潤，這就導(dǎo)致一部分人群無能力購買商品住房而出現(xiàn)住房危機(jī)。政府為確保社會穩(wěn)定，建立起住房的安全網(wǎng)（具有保障性的公租房），以滿足無法從市場中獲得住房的人群。隨著住房市場的發(fā)展，越來越多的人在市場中獲得商品房變得困難，政府提供的安全網(wǎng)又影響到住房市場的發(fā)展。于是政府縮緊安全網(wǎng)供給，住房安全網(wǎng)被隔絕，被邊緣化。政府宏觀調(diào)控思路是努力隔絕外界對住房商品化發(fā)展的影響又不得不為自由市場無法解決住房需求建立安全網(wǎng)；但政府始終希望住房能夠市場化運(yùn)作，而努力隔絕安全網(wǎng)對住房市場的影響；這樣，宏觀調(diào)控思路是以住房市場化發(fā)展為目標(biāo)，政府建立的保障性住房安全網(wǎng)只是為了解決社會住房問題不得已而建立之。

1.2 社會型住房市場中政府宏觀調(diào)控思路

在社會型住房市場中，政府主張將社會目標(biāo)建立在市場當(dāng)中。堅(jiān)持在不違反市場規(guī)律的前提下，政府對市場進(jìn)行調(diào)控。政府鼓勵和推進(jìn)公租房（由政府、私人組織或個人提供）建設(shè)，并且這類住房與商品房一樣納入到住房市場當(dāng)中，與商品房一起參與市場競爭，由市場來滿足社會住房需求。政府也推進(jìn)公租房建設(shè)，但在進(jìn)行調(diào)控時并不傾向于公租房，而主張任何類型住房都通過市場來分配。政府建立健全公租房權(quán)益，以確保其具備穩(wěn)定、安全、有保障。這樣，一方面需要住房的人不僅得到住房滿足，還多一種選擇；另一方面，在某種程度上能夠抑制商品房泡沫，給商品房價格一個下拉力，促使房價（包括購買房屋價格和私人租賃房屋價格）理性回歸。

2 盎格魯——撒克遜理論下的住房市場發(fā)展本質(zhì)

人們已經(jīng)習(xí)慣了當(dāng)無法申請到政府提供的保障性住房時，只能并只意愿通過購買房屋來滿足自己的住房愿望。試想，難道“買房”是人們的意愿嗎？事實(shí)是，由于保障性住房安全網(wǎng)被政府隔離，人們申請獲得保障性住房安全網(wǎng)保護(hù)的可能性小，且其不能滿足人們的住房多樣化需求，促使人們只能通過其他方式來滿足住房需求，于是越來越多的人，由于無法申請到或不滿意保障性住房安全網(wǎng)提供的房屋，不得不選擇購買住房。這個時候政府又出臺各種政策促進(jìn)人們買房，人們就越來越“意愿”買房了。人們在政府的引導(dǎo)下逐漸形成了社會住房私有化的理論慣性思維。人們不斷地糾結(jié)于思考如何降低房價。實(shí)質(zhì)上，正是政府住房市場化的導(dǎo)向才促使人們?yōu)楂@得私有住房而苦惱、期待和憤怒。這不單純是降房價那么簡單。

3 中國住房市場宏觀調(diào)控政策實(shí)施情況分析

1998年7月3日國務(wù)院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》明確，在推行住房商品化的同時要建立起一定的保障型住房體系，以滿足無法在市場上獲得住房而出現(xiàn)住房困難的人群的住房需求。但當(dāng)各級政府發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)在推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財政上的巨大貢獻(xiàn)時，有些地方政府干脆將住房完全推給了市場來分配。于是，從2002年開始，全國房價上漲，2004年出現(xiàn)井噴，土地價格也一路飆升。即使2005年政府針對房地產(chǎn)投資過熱采取了一些宏觀調(diào)控措施抑制房價，但是經(jīng)歷了2008年全球金融危機(jī)之后，房地產(chǎn)投資投機(jī)行為加劇，全國房價又開始上漲。2010年4月中央政府為抑制房價開始新一輪的調(diào)控政策和措施，但是每一項(xiàng)政策和措施的出臺總是受到來自社會不同階層的質(zhì)疑。如：一線城市房價受調(diào)控政策的影響有所回落，但卻未達(dá)到人們的心理價位，人們普遍認(rèn)為房價仍然太高；有些宏觀調(diào)控政策在地方的執(zhí)行力度不夠，或者變相規(guī)避調(diào)控。只要宏觀調(diào)控政策一松動，房價就有可能又開始上漲。國家2011年要求建設(shè)1000萬套保障性住房，特別著重加強(qiáng)公租房建設(shè)。但保障性住房配套法規(guī)不健全，缺乏土地、資金來源和投資對象等規(guī)范性制度，導(dǎo)致在解決我國社會住房問題時仍存在很多困境。這與政府在住房市場上的宏觀調(diào)控思路有關(guān)。因此，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，政府應(yīng)該從以下幾個方面對住房市場進(jìn)行調(diào)控。

3.1 保障性住房建設(shè)指導(dǎo)思想的明朗化

中央政府要轉(zhuǎn)變慣有思維，通過各種法規(guī)、政策和措施將保障性住房特別是公租房建設(shè)納入到住房市場競爭當(dāng)中；督促地方政府改正賣地財政行為；不斷渲染公租房在市場競爭中與商品房同等重要地位的思想，使保障性住房建設(shè)社會目標(biāo)在市場中實(shí)現(xiàn)的宏觀調(diào)控思路明朗化。

3.2 健全保障性住房的相關(guān)制度法規(guī)

健全保障性住房（主要是公租房）在住房市場當(dāng)中擁有與商品房同等穩(wěn)定的、安全而有保障的權(quán)益法規(guī)，包括如：涉及保障性住房所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)益法規(guī)、保障性住房配套設(shè)施條件，保障性住房用地來源、資金來源、補(bǔ)貼方式、投資對象、運(yùn)作方式等制度規(guī)章。使公租房參與住房市場競爭時，有跟商品房同等吸引消費(fèi)者的能力，建立起消費(fèi)者對公租房消費(fèi)的信心和習(xí)慣。

3.3 建立公租房管理體系

建立從國家到地方的公租房運(yùn)作管理體系，以實(shí)現(xiàn)包括公租房與商品房為主的住房市場的宏觀調(diào)控。公租房管理體系既能維護(hù)公租房與商品房之間的正常市場競爭，防止公租房建設(shè)違反市場發(fā)展規(guī)律，又在一定程度上規(guī)范私有租賃住房市場。公租房管理體系涉及對象包括中央政府、地方政府、直接管理組織（官方性或非官方性）、公租房供給者、公租房消費(fèi)者和監(jiān)督方。管理體系涉及的工作內(nèi)容包括公租房投資、補(bǔ)貼、管理、信息公開、監(jiān)督交易等方面。

4 清遠(yuǎn)市住房市場分析

清遠(yuǎn)市位于廣東省西北部，建市23周年以來，經(jīng)濟(jì)有了很大的飛躍。“十一五”期間清遠(yuǎn)市房地產(chǎn)企業(yè)完成投資435.23億元，商品房竣工面積1453.72萬m2，銷售面積1229.16萬m2，銷售額393.25億元。近幾年，由于廣東省對清遠(yuǎn)市關(guān)于“大廣州衛(wèi)星城、環(huán)珠三角高端產(chǎn)業(yè)成長新區(qū)、華南宜居名城”的定位，清遠(yuǎn)市武廣鐵路的開通、廣清輕鐵的開工等交通的改善，像萬科等大型房地產(chǎn)企業(yè)的進(jìn)駐，地方房地產(chǎn)“價格洼地”的特點(diǎn)，以及當(dāng)?shù)卣?020年城市突破百萬人口的發(fā)展目標(biāo)，都推進(jìn)了清遠(yuǎn)市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升了當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)價值。清遠(yuǎn)市作為三、四線城市，雖然房價超出了當(dāng)?shù)厝司杖胨胶托睦眍A(yù)期，其房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展還沒有達(dá)到鼎盛時期，房價仍會上漲，只是上漲的幅度能否理性化，是需要政府關(guān)注的問題[2]。目前，清遠(yuǎn)市房地產(chǎn)住房市場存在的主要問題有：

4.1 購買能力有限

從2010年4月中央政府對房地產(chǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控以來，清遠(yuǎn)市區(qū)商品房交易處于下降狀態(tài)，而房價卻處于上漲狀態(tài)。有數(shù)據(jù)表明：2010年3月清遠(yuǎn)市市區(qū)已售商品房套數(shù)569套，4月437套，5月424套，6月283套，7月263套；均價為3月4820.3元/m2，4月4419.88元/m2，5月4512.93元/m2，6月4953.93元/m2，7月5661.26元/m2；2010年1-12月，平均已售套數(shù)624套/月，均價4990.96元/m2。2011年第一個季度平均已售套數(shù)460套/月，均價達(dá)到5058.92元/m2，4月已售套數(shù)310套，均價達(dá)到5223.45元/m2[3]。在宏觀調(diào)控政策的影響下，人們開始對房價處于觀望狀態(tài)，而清遠(yuǎn)市房價仍在上漲。上漲水平已開始超出市人均收入水平，也超出了人們的心理預(yù)期。且目前清遠(yuǎn)市常住人口30萬左右，購買力有限。清遠(yuǎn)市房地產(chǎn)住房供給處于供大于求的狀態(tài)。

4.2 城市配套設(shè)施不健全

清遠(yuǎn)市城區(qū)商業(yè)中心仍是20世紀(jì)90年代發(fā)展起來的兩個老舊商業(yè)中心。一個是以舊城城市廣場為中心向外擴(kuò)散的區(qū)域，另一個是以新城贏之城為中心向外擴(kuò)散的區(qū)域。直到2010年底，清遠(yuǎn)市才有兩個現(xiàn)代化的小型電影城分別出現(xiàn)在上述兩個商業(yè)中心。沒有市級規(guī)模的歌劇院，以及其他一些現(xiàn)代化的公共活動場所，更談不上CBD、CLD。清遠(yuǎn)市新開發(fā)建設(shè)的大量居住樓盤普遍集中，如：新城金海灣豪園、帝景豪園等為代表的沿江一帶，周圍卻缺乏配套的日常生活消費(fèi)設(shè)施，如：超市、菜市場、幼兒園、小學(xué)等，給人們生活帶來了極大的不便。

4.3 保障性住房建設(shè)

清遠(yuǎn)市2008年以來，全市解決住房保障困難戶1299戶，其中，廉租戶698戶，公共租賃143戶，經(jīng)濟(jì)適用房43戶，租賃補(bǔ)貼415戶。總共籌集保障性住房961套，落實(shí)保障性住房建設(shè)用地25879.82m2，實(shí)際投入資金6326.51萬元，其中省級專項(xiàng)補(bǔ)助資金2250萬元。2011年省里要求清遠(yuǎn)建設(shè)保障性住房2152套。其中棚戶區(qū)改造103戶，新增廉租房租賃補(bǔ)貼190戶，廉租房308戶，公租房1551戶[4]。地方政府對保障性住房建設(shè)仍停留在解決已存在問題的狀態(tài)，對保障性住房建設(shè)的未來計劃缺乏主動性。

5 政府宏觀調(diào)控與住房市場發(fā)展建議

清遠(yuǎn)市作為中國三、四線城市要發(fā)展，商品房價上漲是必然趨勢。而建立起保障性住房（尤其是公租房）體系，將保障性住房融入到社會型住房建設(shè)當(dāng)中，才是發(fā)展健康住房市場的有效思路。

(1)建立公租房體系。公租房體系包括：地方政府、公租房管理者（官方性或非官方性社會組織）、投資者（代表公租房投資或建設(shè)的對象,包括政府、私人企業(yè)、個人、非營利型組織等）、消費(fèi)者（代表公租房的使用者，包括全社會各個階層的人）、監(jiān)督者（監(jiān)督公租房在市場運(yùn)作中正常運(yùn)行者，包括社會公眾、媒體、政府等）。

(2)建立公租房體系參與者關(guān)系及職責(zé)。監(jiān)督者監(jiān)督公租房管理者、投資者和消費(fèi)者在公租房市場中的行為；消費(fèi)者與投資者進(jìn)行公租房交易，并在公租房管理者處進(jìn)行備案，以保證在獲得交易安全時，投資者獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼；投資者與消費(fèi)者進(jìn)行公租房交易，并在公租房管理者處進(jìn)行備案接受公租房管理者的監(jiān)督，同時獲得來自公租房管理者所提供的投資項(xiàng)目或補(bǔ)貼；公租房管理者對公租房交易進(jìn)行監(jiān)督，提供相應(yīng)的項(xiàng)目和補(bǔ)貼，公開相應(yīng)的公租房相關(guān)信息，包括交易信息、公租房信息等，并對政府負(fù)責(zé)，接受政府調(diào)控；政府為公租房建設(shè)進(jìn)行長期及短期計劃，規(guī)劃公租房、公租房用地、公租房補(bǔ)貼資金的來源等。

(3)可以引導(dǎo)消費(fèi)者組成聯(lián)合會，有利于保障消費(fèi)者權(quán)益，提出消費(fèi)者訴求；投資者可以組成聯(lián)合會，保障投資者權(quán)益，提出投資者訴求；兩種聯(lián)合會的組成有利于兩者進(jìn)行協(xié)商，也利于政府的調(diào)控和公租房管理者的監(jiān)督管理。

6 結(jié)論和討論

人們的住房需求導(dǎo)向受政府宏觀調(diào)政策的影響深刻。滿足社會住房需求不應(yīng)也不可能單純依靠市場來實(shí)現(xiàn)。政府將住房福利建立在市場當(dāng)中完成，有利于社會目標(biāo)通過市場來實(shí)現(xiàn)，也有利于人們住房需求的滿足。在中國，像清遠(yuǎn)這樣的三、四線城市雖暫時未出現(xiàn)嚴(yán)重的住房社會問題，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，三、四線城市的住房市場也將經(jīng)歷房價的非理性上漲。因此與其臨渴掘井，不如未雨綢繆。建立保障性住房體系，使人們逐漸形成“住有所居”的思維定式，這不單有利于政府開展工作，更有利于社會住房需求在市場中得到滿足。清遠(yuǎn)市作為三、四線城市制訂 “宜居城市，幸福清遠(yuǎn)”的發(fā)展目標(biāo)，可以理解為：幸福城市首先應(yīng)是住有所居的，住有所居是成為宜居的必要條件。

[1]吉姆·凱梅尼.從公共住房到社會市場——租賃住房政策的比較研究[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,2010:6-57.

[2]陳步上.12年調(diào)控,清遠(yuǎn)樓市穩(wěn)步發(fā)展[N].南方日報·清遠(yuǎn)觀察,2011-04(10-11)

[3]清遠(yuǎn)市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局網(wǎng)站.清遠(yuǎn)房產(chǎn)板塊[DB/OL].[2011-07-02]http://www.qyfgj.cn/gz/,2010-04至2011-04

[4]黃梅,黃昱茜.副省長林木聲調(diào)研我市住房保障工作時要求探索創(chuàng)新保障性住房建設(shè)新路[N].清遠(yuǎn)日報:2011-04-04(A01)