芻議省區(qū)級地質(zhì)勘查新體制與新機(jī)制

■ 孟 琪

（遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局，沈陽 110032）

歷經(jīng)廣泛、深入、持久的“地質(zhì)找礦改革與發(fā)展大討論”，國家級層面的地質(zhì)勘查新體制和新機(jī)制框架日漸清晰。 “公益先行、基金銜接、商業(yè)跟進(jìn)、整裝勘查、快速突破”20字方針橫空出世,為體制轉(zhuǎn)軌攻堅(jiān)階段地質(zhì)勘查改革與發(fā)展提供了基本方針和實(shí)施要點(diǎn)。然而，“頂層設(shè)計(jì)”完成之后，“基層設(shè)計(jì)”并沒有及時配套與跟進(jìn)。在省區(qū)層面上，非但相應(yīng)的政策、法規(guī)未能及時頒布，甚至連最基本的改革與發(fā)展思路都未能達(dá)成共識。顯而易見，兩個層面的新體制和新機(jī)制不應(yīng)是機(jī)械性的縮放，而應(yīng)是有機(jī)性的銜接。為此，不僅需要我們在具體實(shí)踐中進(jìn)行不懈地探索，而且更需要我們對新體制與新機(jī)制的基本理論與基本方法進(jìn)行深入地思考。

1 地質(zhì)勘查中的行政機(jī)制與市場機(jī)制

在地質(zhì)勘查新體制與新機(jī)制的構(gòu)建過程中，有兩只相輔相成的“無形之手”。一是以政府為主體的行政機(jī)制;二是以企業(yè)為主體的市場機(jī)制。兩種機(jī)制時而相生相濟(jì)，時而相刑相克。運(yùn)用效果如何，關(guān)鍵在于能否對兩種機(jī)制的客觀規(guī)律做到深刻領(lǐng)會和準(zhǔn)確把握。從地質(zhì)勘查項(xiàng)目實(shí)施的角度透視，兩種機(jī)制至少存在以下幾方面的本質(zhì)區(qū)別：

其一，投資來源不同。政府部門的項(xiàng)目投資一般受制于財(cái)政的年度計(jì)劃。項(xiàng)目的市場前景無論如何看好，項(xiàng)目的市場機(jī)遇無論如何難得，來自于財(cái)政部門的投資都難以隨意突破。而企業(yè)投資的項(xiàng)目則不同，完全可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施過程中的客觀需求，不受“剛性”約束地、隨時隨地地進(jìn)行補(bǔ)充融資與追加投資。

其二，管理方式不同。項(xiàng)目管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)工作。宏觀與微觀兩個層面的管理方式迥然不同并且無法相互替代。一般說來，政府人員管理某一個具體項(xiàng)目的工作時間和專業(yè)知識都是“有限”的，不可能超越本職范疇將管理工作推向縱深。而企業(yè)人員則完全可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的需要將具體的工作“無限度”地深入下去。

其三，考評標(biāo)準(zhǔn)不同。政府部門的投資著重考慮的是宏觀效益，而企業(yè)單位的投資則不折不扣地考慮微觀效益。政府投資評估的依據(jù)是“千秋功過”，“公婆各說其理”；而企業(yè)經(jīng)營評估則將隨時面對每一位出資者的“硬性”“拷問”。在局部時空條件下，兩種評價標(biāo)準(zhǔn)非但可以不相一致，甚至常常存在“水火難容”的尷尬對立。

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會條件下，行政機(jī)制與市場機(jī)制的混合運(yùn)作非但不可避免，甚至可以說必不可少。然而，兩種機(jī)制必須各司其職，既不能缺位，更不能越位。一般說來，兩種機(jī)制的配合有以下幾種選擇方式：

第一，“政府投資、企業(yè)經(jīng)營”的管理模式。即政府從宏觀需求出發(fā)，提出投資方案，然后以資本金的形式將投資注入給企（事）業(yè)單位，并交由國有資產(chǎn)管理委員會對企（事）業(yè)單位的經(jīng)營業(yè)績予以監(jiān)管和考核。在中國社會主義的初級階段，各行各業(yè)普遍采取的就是這種模式。

第二，“企業(yè)投資、政府補(bǔ)貼”的管理模式。即政府依據(jù)本行業(yè)項(xiàng)目投資的特點(diǎn)，對高風(fēng)險、低收益、長周期的項(xiàng)目予以多種形式的補(bǔ)貼。例如，企（事）業(yè)單位利用政府部門的投資進(jìn)行礦產(chǎn)資源風(fēng)險勘查，一旦投空，即予以大比例的核銷；一旦成功僅收回投資或“適當(dāng)”索取“紅利”。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，地質(zhì)勘查領(lǐng)域普遍采取的就是這種模式。

第三，“政府投資、同股同利”的管理模式。例如，政府部門以基金等名義投資地勘項(xiàng)目，地勘隊(duì)伍代政府持有探礦權(quán)。名義上政府部門將探礦權(quán)審批給地勘隊(duì)伍，但其經(jīng)營權(quán)卻牢牢地掌控在政府手中。雖然出發(fā)點(diǎn)是為企（事）業(yè)單位承擔(dān)礦產(chǎn)資源勘查的前期風(fēng)險，但也最大限度地獲取甚至壟斷了“應(yīng)有”收益。

當(dāng)然，上述三種模式在現(xiàn)實(shí)之中也能出現(xiàn)多種多樣的演變形式。但鑒別其分類的“金標(biāo)準(zhǔn)”卻是不容懷疑。如果政府部門“自收、自投、自賣”，無論用怎樣的理論加以闡述，都無法改變混淆宏觀投資與微觀投資的基本事實(shí)，都無法擺脫背離社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本要求的客觀結(jié)論。

2 省區(qū)級地質(zhì)勘查新體制和新機(jī)制的主要誤區(qū)

地勘項(xiàng)目的管理模式是地質(zhì)勘查新體制和新機(jī)制的重要表現(xiàn)。當(dāng)前，省區(qū)級政府投資的地勘項(xiàng)目在管理方面普遍存在以下幾方面的“硬傷”。

其一，立項(xiàng)環(huán)節(jié)薄弱。例如，省區(qū)級地勘行政部門從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，集中在數(shù)年時間投資數(shù)億甚至數(shù)十億的資金，并且在短時間內(nèi)將項(xiàng)目加以分解和落實(shí)。具備承擔(dān)項(xiàng)目條件的地勘隊(duì)伍為了更多地爭取資金，不惜加班加點(diǎn)甚至通宵達(dá)旦草寫立項(xiàng)報(bào)告。而地勘行政部門為了平衡各個地勘隊(duì)伍，也不得不采取“切蛋糕”式的分配方法。其項(xiàng)目論證深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足“科學(xué)發(fā)展”的基本需要。

其二，實(shí)施環(huán)節(jié)失控。地勘項(xiàng)目管理是一項(xiàng)專業(yè)化要求較高的產(chǎn)業(yè)活動。與其它建設(shè)項(xiàng)目不同，地勘項(xiàng)目的突出特征就是要不斷地深化設(shè)計(jì)，然而地勘行政管理部門卻無力對設(shè)計(jì)變更做出及時的反饋。非但難以鑒定作業(yè)方的設(shè)計(jì)變更要求是否科學(xué)，甚至無法判斷作業(yè)方是否存有騙取勞務(wù)費(fèi)的欺詐行為。稍加拖延，當(dāng)年野外工作的黃金期便被付之東流。

其三，驗(yàn)收環(huán)節(jié)缺位。若干個集多種職責(zé)于一身的公務(wù)員，不可能有足夠的精力同時駕馭數(shù)十甚至數(shù)百個地勘項(xiàng)目。地勘行政部門對地勘項(xiàng)目驗(yàn)收依舊是以專家評審為基本形式。參與評審的專家在短短幾天時間里根本無法對項(xiàng)目的成果進(jìn)行深入地認(rèn)識和把握，更何況專家們對自己的簽字根本不需要承擔(dān)任何法律與經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

3 省區(qū)級地質(zhì)勘查新體制和新機(jī)制的基本要點(diǎn)

綜上所述，省區(qū)層面的地質(zhì)勘查新體制和新機(jī)制不能簡單地套搬國家層面的基本框架。而應(yīng)當(dāng)在國家層面的導(dǎo)向下，深化“責(zé)任人”和“主力軍”的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，實(shí)施“規(guī)劃先行、隊(duì)伍銜接、基金跟進(jìn)、多元勘查、循序突破”的“新20字方針”加以對接。

3.1 規(guī)劃先行

在國家層面基礎(chǔ)地質(zhì)工作先行的前提下，省區(qū)層面地勘工作的規(guī)劃職能必須立足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與未來。這也正是兩級政府機(jī)構(gòu)合理分工的基本要求。規(guī)劃先行，既為地勘行業(yè)的投資者提供政策、市場、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等諸多方面的導(dǎo)向；也能為投資者理順與各方相關(guān)利益主體的關(guān)系提供必要的法律依據(jù)。為此，省區(qū)層面的規(guī)劃至少要增添以下幾個方面的功能和要求。一是要充分發(fā)揮地質(zhì)勘查規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。二是要把地質(zhì)勘查規(guī)劃建立在最先進(jìn)的成礦理論基礎(chǔ)之上。三是充分協(xié)調(diào)公益性與商業(yè)性地質(zhì)、中央與地方投資、政府與企業(yè)投資之間的關(guān)系。四是要與大中型企（事）業(yè)單位形成頻繁互動與深度協(xié)作的良好關(guān)系。

3.2 隊(duì)伍銜接

公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作的銜接方式有兩種，一是“虛體”銜接，二是“實(shí)體”銜接。所謂“虛體”，銜接即以基金為銜接載體，取得成果后面向社會公開拍賣。所謂“實(shí)體”銜接，即允許承擔(dān)基礎(chǔ)地質(zhì)工作的企（事）業(yè)單位直接注冊探礦權(quán)，并作為融資、投資的主體負(fù)責(zé)將礦產(chǎn)資源勘查進(jìn)程推向深入。最終政府部門以“稅費(fèi)”的方式對其投資收益進(jìn)行調(diào)節(jié)以實(shí)現(xiàn)市場競爭的公平。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下，“虛體”與“實(shí)體”兩種銜接方式可以互為補(bǔ)充，而省區(qū)級更適合選擇“實(shí)體”銜接這種方式。其現(xiàn)實(shí)意義如下。一是由基礎(chǔ)地質(zhì)勘查承擔(dān)者深化基礎(chǔ)地質(zhì)勘查成果，可以最大限度地減少中間環(huán)節(jié)，避免信息傳遞過程中由于主觀或客觀原因造成的失真。二是由基礎(chǔ)地質(zhì)成果取得者負(fù)責(zé)商業(yè)化運(yùn)作，可以最大限度地降低交易成本，并減少各種因技術(shù)支撐條件欠缺而形成的利益糾紛。三是授權(quán)國有地勘隊(duì)伍作為主體開展融資和投資，可以極大地推進(jìn)事業(yè)單位的企業(yè)化進(jìn)程。

3.3 基金跟進(jìn)

在礦產(chǎn)資源風(fēng)險勘查融資市場尚未完善之前，政府基金責(zé)無旁貸地扮演著重要的替代角色。但對基金跟進(jìn)的方式必須予以嚴(yán)格的推敲?；鹨话惴譃楣嫘曰鸷蜕虡I(yè)性基金。在項(xiàng)目實(shí)施中，如果對基金的屬性定位不準(zhǔn)，盲目地與社會投資嫁接，則必然產(chǎn)生諸多不和諧的后果。試想：同為投資者，一旦項(xiàng)目投空，一個僅僅是毛發(fā)之損，另一個卻是筋骨之傷；一個享受資金源源不斷地給進(jìn)，另一個則遭遇債主沒完沒了地追討。這種合作又將如何長久？因此，必須確定地質(zhì)勘查基金的公益性本質(zhì)，并選擇如下兩種基本方式。一是以扶持的形式注入。對取得的礦產(chǎn)資源勘查成果不是“同股同利”的回報(bào)，而是“還本付息”的索取。二是以資本的形式注入。將其作為推進(jìn)國有地勘隊(duì)伍企業(yè)化和培育本行業(yè)大型骨干企業(yè)的重要政策。

3.4 多元勘查

我們不得不承認(rèn)整裝勘查的局限性。地質(zhì)勘查需要多元化的思維。統(tǒng)一與分散永遠(yuǎn)是對立統(tǒng)一的，并且是不可偏頗的兩個方面。各個省區(qū)的自然稟賦、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差懸殊，不可能不分青紅皂白地一概部署整裝勘查。過度地整裝必然壓抑個性的成長空間。而適當(dāng)?shù)囟嘣辈?，則能夠更加充分地調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性。多元也絕非拒絕整合。企業(yè)完全可以遵循市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則自愿地進(jìn)行生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。然而，對這種優(yōu)化的預(yù)期設(shè)想不可過于天真。古人云：“三軍可奪帥也，匹夫不可奪志也?！碑?dāng)前，省區(qū)級政府部門既缺乏整合各路“諸侯”的能力，也無力承擔(dān)整合各路“諸侯”的“潛交易成本”。因此，不能憑借自己的“高瞻遠(yuǎn)矚”就在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中“亂點(diǎn)鴛鴦譜”。以基金跟進(jìn)作為導(dǎo)向，組織各路“諸侯”在自己探礦權(quán)區(qū)域內(nèi)“聯(lián)合勘查”才是最現(xiàn)實(shí)的選擇。

3.5 循序突破

地質(zhì)勘查工作是一個反反復(fù)復(fù)不斷深化的認(rèn)識過程。盡管科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步大大地縮短了礦產(chǎn)地發(fā)現(xiàn)的周期，但其最基本的自然規(guī)律卻無法改變?？焖偻黄剖抢硐?，循序突破是現(xiàn)實(shí)。在國家層面，集中“優(yōu)勢兵力”打“殲滅戰(zhàn)”是戰(zhàn)略的需要；而在地方層面，對自己家門口的“一畝三分地”卻不能太著急。首先，政府部門必須提防自己為了追求短期政績，采取風(fēng)風(fēng)火火、大起大落的投資方式，草率地下結(jié)論必將影響本地區(qū)“攻深找盲”的千秋大業(yè)。其次，政府部門有責(zé)任幫助企（事）業(yè)單位對地勘工作樹立起科學(xué)的態(tài)度，以避免急功近利的“洋躍進(jìn)”或“土躍進(jìn)”。為此，政府部門應(yīng)當(dāng)盡快頒布用于指導(dǎo)“快速突破”的勘查規(guī)范，從而對地質(zhì)勘查新體制和新機(jī)制提供必要的技術(shù)支撐。

[1]王文,王希凱,張潤麗,等.我國地質(zhì)工作管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究[M].北京:地質(zhì)出版社,2011.

[2]孟琪,鐘建勇.試論地勘項(xiàng)目管理創(chuàng)新與地勘隊(duì)伍體制改革[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2011,24(2):17-19,12.

[3]孟琪.省級公益性地勘隊(duì)伍應(yīng)如何組建[N].中國礦業(yè)報(bào),2010-11-26(1).