土地產(chǎn)權(quán)制度是社會管理的基礎(chǔ)

■ 佟紹偉

（中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034）

徐紹史部長對土地統(tǒng)一登記試點工作做出重要批示：“重點應(yīng)突出產(chǎn)權(quán)制度改革，這是社會管理的基礎(chǔ)性工作。”徐部長的批示可謂一語中的，切中要害。在土地糾紛占據(jù)社會矛盾半壁江山的現(xiàn)實情況下，更顯示出其特殊的意義。

按照一般理解，做好社會管理工作，就是建立健全有關(guān)社會管理的法律法規(guī)，完善社會管理的各項工作程序，提高社會管理工作的質(zhì)量和效率，加強社會管理的機構(gòu)隊伍建設(shè)等等。毋庸質(zhì)疑，這些措施對促進社會管理是絕對必要的。但是，如果僅僅停留于此，就忽視了社會管理的本質(zhì)和基礎(chǔ)，無異于揚湯止沸，可能陷入越管越亂、越亂越管的怪圈。

1 通過土地產(chǎn)權(quán)制度首先實現(xiàn)民眾自我管理

要實現(xiàn)良好的社會管理，必須充分實現(xiàn)民眾的自我管理；而要實現(xiàn)民眾的自我管理，關(guān)鍵是建立完善的財產(chǎn)權(quán)制度，特別是土地財產(chǎn)權(quán)制度。只有在民眾自我管理失靈的情況下，才需要政府去協(xié)調(diào)、調(diào)解、仲裁、判決。

所謂土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，就是通過制定頒布有關(guān)土地權(quán)利的法律法規(guī)，對土地權(quán)利的種類、名稱、主體與客體、取得與喪失、內(nèi)容與限制以及土地權(quán)利的變動和利用等做出全面、系統(tǒng)、明確、具體的規(guī)定，對各種侵犯土地權(quán)利的行為和濫用土地權(quán)利的行為依法堅決予以制止和懲罰，從而保證土地權(quán)利人依法、順暢、不受干涉、不受侵犯地行使自己的權(quán)利。一個完善、有序、健康的土地權(quán)利法律制度，將會杜絕絕大部分社會矛盾的發(fā)生，從而就會極大地降低社會管理的工作量，起到釜底抽薪的作用。主要表現(xiàn)在：

1.1 準確界定行政權(quán)力的邊界

通過完善土地產(chǎn)權(quán)制度,準確界定土地權(quán)利人的權(quán)利邊界，就能明確土地行政管理的權(quán)力邊界，使土地行政管理權(quán)在正確的范圍內(nèi)有效行使，達到“寓管理于不管理”的境界。

發(fā)達國家在自由資本主義階段是先有民事權(quán)利，再有市民社會逐步讓渡出來的行政管理權(quán)力，行政管理權(quán)是在民事權(quán)利的土壤里發(fā)芽成長起來的。由于我國以前是計劃經(jīng)濟體制，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程中，我國是先有高度集中、無所不在的行政管理權(quán)，然后是從行政管理權(quán)中逐漸放權(quán)和讓渡出民事權(quán)利，民事權(quán)利是在行政權(quán)力逐漸退出本屬于民事權(quán)利領(lǐng)域的過程中逐漸發(fā)展的。在這個過程終結(jié)之前，行政權(quán)力就會不可避免地仍然占據(jù)和代行著部分民事權(quán)利。只要行政權(quán)力依舊占據(jù)民事權(quán)利的領(lǐng)地，做著自己不應(yīng)該做的事，社會管理就會缺乏基本的前提和基礎(chǔ)。因為，在這種情況下，行政管理制度設(shè)計得“越好”，反而越容易產(chǎn)生社會矛盾和問題。因此，通過加強土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，就會加快土地行政管理退出土地權(quán)利領(lǐng)域的步伐，使土地行政管理真正局限在自己的權(quán)限內(nèi)，做到管理既不越位，也不缺位，真正實現(xiàn)土地權(quán)利人的自我管理，從而達到“寓社會管理于不管理之中”的境界。

1.2 防止行政權(quán)力侵犯土地權(quán)利

如果土地權(quán)利具體明確，并在受到侵害時能夠得到有效保護，那么行政管理權(quán)與土地權(quán)利之間的邊界就會十分清晰，行政權(quán)力就不會侵入土地權(quán)利的領(lǐng)地，否則就要承擔損害賠償?shù)呢熑危绊懻墓帕?。同時，有關(guān)公職人員也要受到責任追究，甚至承擔刑事責任。如此就會最大限度地減少行政權(quán)力侵犯土地權(quán)利的行為發(fā)生，從而就會最大程度地減少民告官等糾紛的發(fā)生，大大降低司法機關(guān)的管理成本。

1.3 最大程度地減少土地權(quán)利糾紛

如果法律對土地權(quán)利的主體與客體、取得與喪失、內(nèi)容與限制都能做出明確具體的規(guī)定，那么土地權(quán)利人之間的邊界就會十分清晰，土地權(quán)利人就不會侵入其它土地權(quán)利人的領(lǐng)地，否則就要承擔損害賠償?shù)呢熑危瑢ψ陨淼穆曌u也會產(chǎn)生不利影響。這樣就會最大限度地減少土地權(quán)利的糾紛，大大節(jié)省政府為調(diào)節(jié)處理糾紛而耗費的工作量。即使發(fā)生糾紛，也有法可依。同時，如果土地權(quán)利明確，并且在受到損害時能夠得到有效保護，土地權(quán)利人就會積極主動地捍衛(wèi)自己的合法權(quán)利不受侵害，從而就對各種侵權(quán)行為的發(fā)生形成有力的制約。

2 大量史實充分證明了土地產(chǎn)權(quán)與社會管理的有機聯(lián)系

古今中外的歷史證明，只有建立“耕者有其田，居者有其屋”的土地產(chǎn)權(quán)制度，才能實現(xiàn)良好的社會管理。

2.1 證明之一:中國封建社會歷史

中國封建社會一直重復著土地兼并—農(nóng)民起義——改朝換代—土地重新分配——土地再兼并——農(nóng)民再起義——朝代再更換這樣一個循環(huán)。凡是經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定都是地權(quán)公平、很少發(fā)生土地兼并的時期，老百姓安居樂業(yè)，衣食無憂。如唐朝初期由于實行均田制，直接造就了盛唐。凡是經(jīng)濟蕭條、社會動蕩一定是土地兼并嚴重、土地產(chǎn)權(quán)嚴重不公的時候，如歷朝歷代中晚期。而歷朝歷代中晚期的社會動蕩一旦達到一定程度，即使行政管理制度再完善，甚至嚴刑峻法，都無法逃脫改朝換代的命運，秦朝就是最典型的例子。德國農(nóng)政學權(quán)威艾立貝也說過：“整個人類歷史，就是一部土地斗爭的記載?！?/p>

2.2 證明之二:美歐工業(yè)化、城市化的歷史對照

孫中山在十九世紀考察歐美經(jīng)濟社會發(fā)展的時候發(fā)現(xiàn)，歐洲的工人運動風起云涌，社會動蕩不安，社會矛盾十分尖銳。相比之下，美國社會則相對平穩(wěn)。經(jīng)過分析比較，他認為主要原因是當時歐洲在經(jīng)濟發(fā)展過程中輕視民生，如英國殘酷地實行后來被稱之為“羊吃人”的圈地運動，將農(nóng)民強行趕出家園，充當城市工業(yè)的勞動力。歐洲大陸的農(nóng)民也因為工商業(yè)發(fā)展而紛紛破產(chǎn)，被迫進入城市。他們時常面臨失業(yè)的威脅，一旦遇到經(jīng)濟危機，在城市無工可作，無房可住，回農(nóng)村無地可種。為了生存，他們必然奮起抗爭，使得歐洲在工業(yè)化、城市化過程中，充滿了尖銳的對抗和矛盾，付出了慘痛的社會成本。而相對來說，由于美國有眾多的家庭農(nóng)場，農(nóng)民只有在城市有穩(wěn)定的職業(yè)和固定的住所后，才會離開土地進入城市，遇到經(jīng)濟危機他們能進能退，因此當時美國的社會矛盾就沒有歐洲那樣嚴重。所以孫中山在他的“三民主義”中提出了“民生主義”?！懊裆髁x”的主要思想，一是平均地權(quán)，二是節(jié)制資本。平均地權(quán)，就是將大土地所有者的土地分配給無地和少地的農(nóng)民，創(chuàng)設(shè)和扶植自耕農(nóng)，讓農(nóng)民在完全具備了條件后才進入城市，從而穩(wěn)步推進工業(yè)化、城市化，進而實現(xiàn)中國的現(xiàn)代化。當然，當時中國社會的現(xiàn)狀和國民黨的階級屬性不可能給孫中山以實現(xiàn)理想的機會。

其實，美國一位經(jīng)濟學家對美國工業(yè)化、城市化的過程作出了更加客觀的評價：南北戰(zhàn)爭之前，由于實行《宅地法》，家家戶戶都獲得了一塊土地，日后進入城市都擁有一筆可觀的資本，真正成為體面的城市居民。遺憾的是，南北戰(zhàn)爭雖然解放了黑奴，卻沒有賦予他們相應(yīng)的土地資產(chǎn)，使得他們?nèi)蘸蟪嗍挚杖M入城市，淪落為城市貧民，許多城市出現(xiàn)了貧民窟，成為美國工業(yè)化、城市化的硬傷，至今未能痊愈。

2.3 證明之三:東亞與拉美工業(yè)化城市化歷史對照

曾幾何時，日本、韓國和我國的臺灣省等東亞國家和地區(qū)所實行的小農(nóng)制，受到理論界的冷嘲熱諷。認為這種小農(nóng)制生產(chǎn)規(guī)模小、成本高，不利于現(xiàn)代科技的推廣，不利于實現(xiàn)現(xiàn)代化。而巴西等南美國家的“大農(nóng)制”卻倍受追捧和稱贊。這些國家機械地模仿北美洲的大農(nóng)業(yè)，大地主把土地從租戶手中收回，購買大型的農(nóng)業(yè)機械自己直接耕種，迅速擴大了生產(chǎn)規(guī)模，大幅度降低了生產(chǎn)成本，農(nóng)業(yè)甚至比工業(yè)更早地實現(xiàn)了現(xiàn)代化。

然而，幾十年后人們發(fā)現(xiàn)，上述“小農(nóng)制”和“大農(nóng)制”對于現(xiàn)代化的影響卻呈現(xiàn)出人們預(yù)想不到的景象：后者由于地主收回土地后，大量的農(nóng)民一下子涌入城市，而工業(yè)化和城市化的發(fā)展不可能一下子提供如此多的就業(yè)崗位，不可能提供那樣多的住房，這些農(nóng)民大部分成為城市游民，無所事事，導致犯罪率激增，社會起伏動蕩，迫使大量資本外流，失業(yè)率急劇增加，社會環(huán)境更加惡化，一度欣欣向榮的經(jīng)濟卻變成百業(yè)凋敝，民不聊生，直至爆發(fā)農(nóng)民起義，從而嚴重影響了現(xiàn)代化的進程。至今，南美一些國家的農(nóng)民起義軍仍是政府一大心病，而這些農(nóng)民游擊隊所提出的政治主張就是實行土地改革，實現(xiàn)地權(quán)平均。因此，這種拔苗助長式的工業(yè)化、城市化，看似節(jié)省了一點點生產(chǎn)成本，卻付出了慘痛的社會成本，反而嚴重阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展。只算了經(jīng)濟賬，未算政治賬。拉美發(fā)展中出現(xiàn)的這些問題，被有些學者稱之為“拉美陷阱”。溫家寶總理就有關(guān)征地補償安置問題，在給國土資源部的批示中，就曾經(jīng)提到墨西哥的城市游民問題。值得注意的是，最近委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯簽署法令，準備征收大地主幾十萬公頃的土地，然后分配給無地和少地的農(nóng)戶。

反觀前者，由于實行以地權(quán)平均為主要特征的小農(nóng)制，首先解決了農(nóng)民就業(yè)，農(nóng)民在就業(yè)的選擇上能進能退。也就是說，隨著工業(yè)化、城市化的加快，農(nóng)民可以逐漸轉(zhuǎn)移到城市，而一旦經(jīng)濟蕭條，失業(yè)增加，又可以返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。只有在擁有穩(wěn)定的職業(yè)和固定的住所后，農(nóng)民才會放棄土地，真正成為城市居民。這樣，農(nóng)村就由潛在的“火藥桶”變成了“蓄水池”，從而為工業(yè)化和城市化創(chuàng)造了非常穩(wěn)定的社會環(huán)境，大大降低了工業(yè)化和城市化所要支付的社會成本。相比之下，多支付的那些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本實在微不足道。最有說服力的是，日本、韓國和我國臺灣省，自二戰(zhàn)結(jié)束后從未發(fā)生過重大的農(nóng)民運動，農(nóng)民成為社會最穩(wěn)定的階層。為發(fā)揮小農(nóng)制解決就業(yè)的重要作用，日本、韓國和我國臺灣省都制定了嚴格的有關(guān)保護農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的各種法令。如，禁止工商資本進入農(nóng)業(yè)，實行“農(nóng)有農(nóng)用”的農(nóng)地制度（即使在美國也有類似的規(guī)定）。雖然這些國家和地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)人口非常少，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重非常低，但對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民仍然都給予特殊的保護。

在城市，這些國家和地區(qū)對解決普通民眾的住房問題也十分關(guān)注。新加坡為實現(xiàn)“居者有其屋”,政府壟斷了大部分土地開發(fā)，將住房低價分配給中低收入的家庭，無償提供室內(nèi)室外裝修，并且免費提供物業(yè)管理。只有一小部分的土地，交由開發(fā)商開發(fā)成商品房銷售。香港特區(qū)實行的“廉屋”、“居屋”計劃和臺灣當局實行的“國民住宅”計劃，對解決當?shù)刂械褪杖爰彝サ木幼栴}都發(fā)揮了重要作用。日本和韓國政府也有類似的計劃。

2.4 證明之四:中印工業(yè)化、城市化歷程對照

中國共產(chǎn)黨始終高度重視土地產(chǎn)權(quán)制度在社會管理中的關(guān)鍵作用，無論是革命時期，還是建設(shè)時期，土地產(chǎn)權(quán)問題都是一條紅線貫穿始終。中國革命以土地革命為主線，最終廢除了封建土地所有制，將地主的土地無償分配給無地少地的農(nóng)民，建立了農(nóng)民土地所有制。土地改革政策極大地推動了解放初期生產(chǎn)力的發(fā)展和社會的和諧，1952-1953年的時候，全國絕大多數(shù)的農(nóng)戶生活水平達到了解放前中農(nóng)的水平，絕大多數(shù)家庭步入了“中產(chǎn)階級”，都過上了衣食無憂的生活?！?0畝地，一頭牛，孩子老婆熱炕頭”。中國社會出現(xiàn)了前所未有的和諧局面。如果照此穩(wěn)步推進工業(yè)化和城市化，那會是多么和諧的工業(yè)化、多么和諧的城市化。只可惜，由于當時我們?nèi)狈ι鐣髁x建設(shè)的經(jīng)驗，太想盡快發(fā)展生產(chǎn)力，太想盡快實現(xiàn)現(xiàn)代化，太想盡快提高人民生活水平，所以心態(tài)太急，誤以為土地產(chǎn)權(quán)制度越公越好，土地規(guī)模越大越好，越大越公越能促進生產(chǎn)力的發(fā)展、現(xiàn)代化的進程和人民生活的改善。因此，在農(nóng)業(yè)合作化中出現(xiàn)了曲折，違背農(nóng)民意愿，強行剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利，結(jié)果造成了生產(chǎn)力長期停滯不前和社會的不和諧。

可喜的是，黨的十一屆三中全會以后及時撥正了方向，以土地承包經(jīng)營為主要特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，將集體土地使用權(quán)賦予廣大農(nóng)戶，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不但促進了農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，還為我國工業(yè)化和城市化創(chuàng)造了非常穩(wěn)定的社會環(huán)境。最典型的事例是，盡管改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)關(guān)停停，下崗失業(yè)不在少數(shù)，從未發(fā)生過什么社會問題；而數(shù)以千萬計的打工仔，遇到經(jīng)濟波動時也有大量失業(yè)，但也未發(fā)生過什么社會動蕩。原因很簡單，在家鄉(xiāng)占有使用的土地是他們就業(yè)的最后屏障。在城市，國家實行的住房制度改革，實際上是將住房用地使用權(quán)賦予了廣大的城市居民。而為了解決中低收入者的住房問題，國家不斷加大保障房建設(shè)的力度。盡管近些年城市有大量下崗失業(yè)人口，但也沒有人流離失所，社會也沒有出現(xiàn)動蕩。

相比較于中國，印度經(jīng)濟的發(fā)展也比較快速，甚至國外有人預(yù)言，印度在若干年內(nèi)會超過中國。但國外有的經(jīng)濟學家冷靜地指出，印度發(fā)展的一個重要問題是對民生不夠重視。特別是土地產(chǎn)權(quán)制度有欠公平，尚有上億的賤民過著十分貧困的生活，城市到處是貧民窟，許多人無房可住。如果這個問題不能解決，經(jīng)濟發(fā)展就會面臨著復雜的社會矛盾，就會缺乏穩(wěn)定的社會環(huán)境。令印度政府十分頭疼、擁有20000人武裝的那薩爾游擊隊，其斗爭的目的就是進行土地改革，實現(xiàn)平均地權(quán)。遺憾的是，印度不是社會主義市場經(jīng)濟，土地不是公有制，其社會性質(zhì)很難讓我們看到地權(quán)平均那一天。

其實，所謂的“中等收入陷阱”，其根本原因是因為土地產(chǎn)權(quán)制度不公，導致許多民眾在城市無工作、無房住，在農(nóng)村又無地可種。非洲、南亞、東南亞的多數(shù)國家仍然還是大地主土地所有制，菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世在競選時就曾經(jīng)承諾實行土地改革，但就任以后卻難以實行。在這些國家，所謂的工業(yè)化和城市化是以普通民眾的貧困為代價的工業(yè)化和城市化，是充滿失業(yè)、犯罪和貧民窟的工業(yè)化和城市化。

3 因土地產(chǎn)權(quán)制度不完善而影響社會管理的具體表現(xiàn)

盡管我國的土地產(chǎn)權(quán)制度在確保經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大的作用，但與黨和人民的要求相比，與實現(xiàn)良好的社會管理相比，仍然還有不小的距離。主要表現(xiàn)在：

3.1 行政管理權(quán)代替、侵犯土地權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生

(1)因國家土地所有權(quán)與行政管理權(quán)界限不清而導致的糾紛時有發(fā)生。依據(jù)法律，國家土地所有權(quán)的代表是國務(wù)院。但土地管理法有關(guān)土地分級審批權(quán)限的規(guī)定和實行分稅制后土地收益的絕大部分下劃，實際上形成了“國家所有，各級政府分別行使所有權(quán)”的格局。但法律對各級政府在國家土地所有權(quán)中的權(quán)利義務(wù)缺乏明確具體的規(guī)定，導致政府之間的土地權(quán)益爭議時有發(fā)生。比如，在國有企業(yè)股份制改造工作中，出現(xiàn)了中央、省、市、縣四級政府誰為土地股權(quán)代表的紛爭。再比如，在國有企事業(yè)單位上收下劃過程中，上級政府和下級政府之間也經(jīng)常發(fā)生土地糾紛。由于無法可依，紛爭的解決只能依靠上級政府權(quán)威，主觀性和隨意性很大。下級政府對有關(guān)處理決定?？诜牟环?。再比如，地方政府對中央企業(yè)、省屬企業(yè)通過征地方式以及在解放初通過接管的方式取得的土地，在企業(yè)改制時也要求企業(yè)補交地價，企業(yè)就想方設(shè)法不交，地方政府則動用其它行政措施為難企業(yè)。再比如，城市拆遷本來是政府作為土地所有權(quán)人收回土地使用權(quán)并對地上附著物進行相應(yīng)補償?shù)男袨椋瑓s變成了政府作為行政管理者征收房屋并對房屋占用的土地進行補償?shù)男袨?。如此，不能不影響社會的和諧穩(wěn)定。

(2)因集體土地所有權(quán)與行政管理權(quán)的界限不清而導致的糾紛也時有發(fā)生?，F(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會雖然分別是一級政府和村民自治組織，但是卻分別行使著鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和村農(nóng)民集體土地所有權(quán)。村民委員會甚至代為行使村民小組的土地所有權(quán)，代替村民小組行使土地的發(fā)包權(quán)，簽訂和解除土地承包合同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至代收、代管村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體的征地補償款。由此發(fā)生的土地糾紛也越來越多，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

3.2 因土地權(quán)利界定不清而導致的糾紛也時有發(fā)生

一是國家和集體之間的土地糾紛時有發(fā)生，如國有農(nóng)林牧漁場、鐵路、公路、軍隊等國家單位與周邊農(nóng)民集體時常發(fā)生土地糾紛，個別事件甚至造成重大人員和財產(chǎn)損失。二是集體之間的土地糾紛也時常發(fā)生，如村民小組農(nóng)民集體之間、村民小組農(nóng)民集體與村農(nóng)民集體之間、村農(nóng)民集體與村農(nóng)民集體之間、村農(nóng)民集體與鄉(xiāng)農(nóng)民集體之間、鄉(xiāng)農(nóng)民集體與村民小組農(nóng)民集體之間都存在土地糾紛。三是農(nóng)村宅基地的糾紛也時有發(fā)生。四是城鎮(zhèn)住宅小區(qū)發(fā)生的糾紛，大部分也是由于住房用地使用權(quán)規(guī)定不清而引起。五是因農(nóng)村集體成員權(quán)規(guī)定不清，導致在征地補償安置、宅基地分配、承包地分配、四荒地承包等方面發(fā)生糾紛。主要表現(xiàn)在，對新出生人口、超生人口、嫁入婦女、入贅女婿、收養(yǎng)子女和移民等能否取得集體成員權(quán)資格，死亡人員、外嫁女、大學生、入伍人員、進城就業(yè)人員等是否喪失集體成員權(quán)資格，法律法規(guī)規(guī)章甚至文件都沒有明確的規(guī)定，只能依靠村規(guī)民約來解決。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，為了不喪失成員權(quán)，許多姑娘甚至不外嫁。包頭郊區(qū)某村甚至將村民分成了六等，不同等級的村民享受不同的待遇。據(jù)統(tǒng)計，全國每年發(fā)生的各類土地糾紛不下幾十萬起。

3.3 解決土地權(quán)利糾紛無法可依

改革開放初期，各級政府解決了上百萬起歷史遺留的土地權(quán)屬糾紛，以為土地糾紛從此不會再大量發(fā)生。但事與愿違，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，新的土地糾紛又不斷大量涌現(xiàn)。其根源就是土地權(quán)利之間的界限不清楚，而解決時由于無法可依，大大增加了調(diào)解處理的難度，導致許多糾紛久拖不決，有的甚至五年十年都無法解決。為了解決調(diào)處糾紛無法可依的問題，原國家土地管理局起草了《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，請求國務(wù)院予以頒布。國務(wù)院法制局答復，土地權(quán)利屬于民事權(quán)利，而行政法規(guī)不能規(guī)定民事權(quán)利，因此國務(wù)院不能頒布，國家土地管理局更不能以部門規(guī)章的名義公布?？扇珖舜筮t遲不能出臺有關(guān)土地權(quán)利的法律。無奈之下，原國家土地管理局只好以規(guī)范性文件的形式，頒布了《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，因為全國每年有近10萬起的土地糾紛等待解決。可是，如此又出現(xiàn)了令人尷尬的情況：地方政府根據(jù)這個規(guī)定做出的糾紛處理決定，在行政訴訟中，常常被法院以引用法律條文不當為由而駁回，要求重新處理。由于除了這個規(guī)范性文件以外，沒有任何法律、法規(guī)、規(guī)章可以引用，于是第二次的處理決定只能維持原來的處理決定。

3.4 土地權(quán)利的保護和救濟機制不完善

土地權(quán)利保護機制不完善，首先表現(xiàn)為土地登記制度的不完善。土地登記制度有公示作用和公信力，是確認和保護土地權(quán)利的主要手段，土地權(quán)利一經(jīng)登記，在法律上得到了確認，土地權(quán)利人就取得了對土地的排他性占有。

我國目前的土地登記制度與上述要求相比還有相當大的距離，主要表現(xiàn)在：土地登記的法律依據(jù)，登記機關(guān)、登記程序、登記效力、權(quán)利證書都不統(tǒng)一。最突出的問題是法律依據(jù)不統(tǒng)一導致的土地登記機關(guān)不統(tǒng)一。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，負責土地登記工作的部門有國土資源管理部門、建設(shè)部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、海洋管理部門等,分別對建設(shè)用地、房屋、林地、草原，農(nóng)戶承包土地、養(yǎng)殖水面、灘涂等進行登記發(fā)證。有時可能出現(xiàn)以下問題：對一塊土地，林業(yè)部門因為上面有樹就發(fā)了林權(quán)證，農(nóng)業(yè)部門因為上面長草就發(fā)了草原證，土地部門認為是土地就發(fā)了土地證；農(nóng)業(yè)部門認為是養(yǎng)殖水面就發(fā)了養(yǎng)殖證，海洋管理部門認為是灘涂就發(fā)了灘涂使用證，土地部門認為是土地就發(fā)了土地證，從而導致重復登記、重復發(fā)證。一旦發(fā)生糾紛，雙方各執(zhí)政府頒發(fā)的土地權(quán)利證書，主張自己的土地權(quán)利，糾紛調(diào)解者的處境非常難堪。再比如，根據(jù)房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，一宗房地產(chǎn)的抵押在房屋、土地部門分別登記，有的不法開發(fā)商在一家銀行貸款并在房屋部門辦理抵押登記后，再到另一家銀行貸款，然后在土地部門辦理抵押登記，形成重復抵押，給金融行業(yè)帶來巨大風險，目前全國近80萬億的貸款中，有將近一半是房地產(chǎn)抵押貸款。

其次，土地權(quán)利的救濟機制也不完善。雖然國家出臺了國家賠償和民事賠償?shù)挠嘘P(guān)法律，對土地權(quán)利的賠償判決的案件也時常見諸媒體，但應(yīng)該說，對土地權(quán)利的損害案件，絕大多數(shù)沒有得到公平、合理的補償，侵權(quán)人不能受到應(yīng)有的懲罰。比如，前些年有關(guān)隨意解除土地承包合同給受害者造成重大損失的案件經(jīng)常被媒體披露，但受害人很難得到補償，甚至對侵權(quán)人應(yīng)有的追責都沒有。再比如，根據(jù)法律規(guī)定，土地糾紛雙方在糾紛解決前，不得改變土地利用的現(xiàn)狀，但那些破壞土地利用現(xiàn)狀、造成重大經(jīng)濟損失的糾紛當事人很少得到應(yīng)有的懲處。

由于土地權(quán)利不明確，且在受到損害時不能得到有效救濟，土地權(quán)利人既無能力，又無動力，主動抵制各種土地違法行為和侵權(quán)行為。比如，由于集體土地所有權(quán)的主體不具體、不明確，權(quán)利的行使實際掌握在村干部的手里，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員對村干部擅自出租、出售土地和隨意調(diào)整土地承包權(quán)等違法行為，抱著事不關(guān)己的態(tài)度而視而不見，只有在整個集體的土地全部失去、自身生存面臨嚴重危機時，才采取群體上訪的形式主張自己的權(quán)利，從而影響社會穩(wěn)定。

4 以土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)促進社會管理的幾點建議

4.1 制定土地權(quán)利法

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)陸續(xù)產(chǎn)生了近30種土地權(quán)利，如，國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、國有出讓土地使用權(quán)、國有劃撥土地使用權(quán)、國有租賃土地使用權(quán)、國有農(nóng)林牧漁場國有土地使用權(quán)、城鎮(zhèn)住房用地使用權(quán)、國有四荒地使用權(quán)、國有林地使用權(quán)、國有草地使用權(quán)、國有灘涂使用權(quán)、國有農(nóng)林牧漁場職工住房用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體四荒地使用權(quán)、自留山自留地使用權(quán)、集體林地使用權(quán)、集體草地使用權(quán)、集體灘涂使用權(quán)等，還有許多土地他項權(quán)利。

對于這些土地權(quán)利，物權(quán)法只對少數(shù)幾種進行了原則性的規(guī)定，多數(shù)權(quán)利散見于憲法、民法通則、土地管理法、房地產(chǎn)管理法以及行政法規(guī)甚至規(guī)范性文件中，不論是權(quán)利的分類、權(quán)利的名稱，還是對權(quán)利的主體與客體、取得與喪失、內(nèi)容和限制的規(guī)定等，都既不全面系統(tǒng)，也不明確具體，處于非常凌亂的狀態(tài)。

因此，必須出臺專門的土地權(quán)利法，對所有土地權(quán)利的名稱、主體與客體、取得與喪失、內(nèi)容與限制以及權(quán)利的變動，做出全面、系統(tǒng)、具體、明確的規(guī)定。否則，無論是土地權(quán)利人行使權(quán)利，還是政府行使土地權(quán)力，抑或司法機關(guān)審判土地權(quán)利糾紛，都會無法可依，許多土地糾紛就無法避免。

4.2 制定不動產(chǎn)登記法

土地權(quán)利法規(guī)定的土地權(quán)利，只有通過不動產(chǎn)登記才能成為現(xiàn)實。不動產(chǎn)登記制度主要功能：一是權(quán)利確認，即只有登記在案的土地權(quán)利才是法定的土地權(quán)利，只有辦理變更登記的土地權(quán)利的變動才是有效的權(quán)利變動，否則土地權(quán)利人就有失去土地權(quán)利的風險，甚至可能財?shù)貎煽?。二是?quán)利公示，即不動產(chǎn)登記簿可以公開查閱。土地的購買者、承租者或者抵押人通過查閱不動產(chǎn)登記簿，可以準確地了解所要購買，承租或抵押土地的權(quán)利狀況，從而避免一地多賣、重復抵押等欺詐現(xiàn)象的發(fā)生，有效保護土地的交易安全。三是公信力，即不動產(chǎn)登記簿上記載的土地權(quán)利人被推定是絕對正確的土地權(quán)利人，登記簿上記載的土地權(quán)利被推定是絕對正確的土地權(quán)利，如果有關(guān)土地權(quán)利人因為信賴不動產(chǎn)登記而蒙受損失，登記機關(guān)必須予以賠償。如此，就會最大程度地減少土地權(quán)利糾紛的發(fā)生，寓社會管理于不管理中。

因此，必須認真貫徹物權(quán)法的規(guī)定，盡快出臺不動產(chǎn)登記法，依法實現(xiàn)不動產(chǎn)登記的“五個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一法律依據(jù)，統(tǒng)一登記機關(guān)、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一登記效力、統(tǒng)一權(quán)利證書。

4.3 強化土地權(quán)利的救濟機制

一種土地權(quán)利，不論其在土地權(quán)利法中規(guī)定得多么神圣，不論其在不動產(chǎn)登記簿上的登記是多么完善，如果在受到損害時不能得到有效救濟，這種土地權(quán)利只是一種權(quán)利宣言，并不會成為事實上的土地權(quán)利。因此，不論是國有土地，還是集體土地，不論是法人使用的土地，還是自然人使用的土地；不論是土地的所有權(quán)，還是土地的使用權(quán)，都要一視同仁，平等對待，在受到侵害時，都能得到及時、合理、充分的救濟，該返還士地的要返還土地，該恢復土地原狀的要恢復土地原狀，該賠償?shù)谋仨毘袚r償責任，該判刑的必須判刑，切實保障合法的土地權(quán)利不受侵犯。

[1]佟紹偉.土地制度與工業(yè)化、城市化[J].國土資源情報,2011(6):8-14,7.

[2]佟紹偉.土地制度與和諧社會[J].中國國土資源經(jīng)濟,2007,20(12):4-5.