關于事業(yè)單位改革與地勘單位改革問題研究

■ 韓繼深/王云祥/韓 爽

（1.山東省地質礦產勘查開發(fā)局，濟南 250013；2.首都經貿大學，北京 100070）

1 地質工作改革的相關問題

1.1 關于地質工作體制改革

(1)地質工作體制是由地質工作管理體制和地質工作運行機制有機構成的系統(tǒng)

地質工作管理體制（以下稱：管理體制）是指地質工作管理機構和地勘隊伍的行政管理體制、領導體制、層級管理體制及管理系統(tǒng)內各機構職能及權責關系等內容的規(guī)制與設置。

地質工作運行機制（以下稱：運行機制）是在地質工作管理體制框架內，能夠促使和保證地質工作正常、健康有序運行的方法、手段、環(huán)節(jié)以及相互關系的總和。

(2)地質工作體制改革由地質工作管理體制改革和地質工作運行機制改革構成

地勘隊伍的“兩屬化”改革、當前正在進行的地勘事業(yè)單位的改革、地勘單位的企業(yè)化改革等均屬于地質工作管理體制改革的范疇。

地勘單位實施的經濟責任制、經營者業(yè)績考核、企業(yè)化管理措施、地質找礦新機制的構建與實施均屬于地質工作運行體制改革的范疇。

1.2 地質工作管理體制和運行機制適用生產關系和生產力的矛盾運動

地質工作的管理體制屬于生產關系范疇，地質工作的運行機制則屬于生產力范疇，二者相互作用，缺一不可，其矛盾運動，推動了地質工作和地勘經濟改革與發(fā)展的不斷深化。

2 對“兩屬化”改革以來地勘隊伍改革的分析

2.1 關于“兩屬化”改革

(1)地勘隊伍管理體制的“屬地化”改革

按照《國務院辦公廳關于印發(fā)地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)[1999]37號）進行的部分地勘隊伍劃歸各省區(qū)人民政府管理的改革，簡稱“屬地化”改革。

(2)地勘隊伍管理體制的“屬委化”改革

按照《國家經貿委管理的國家局所屬地質勘查單位管理體制改革實施方案》(國辦發(fā)[2001]2號) 進行的部分地勘隊伍劃歸國務院國資委管理的改革，簡稱“屬委化”改革。

2.2 地勘隊伍目前的分布現(xiàn)狀

“兩屬化”改革以來，地勘單位逐漸被劃分和形成為地質事業(yè)單位、地勘事業(yè)單位、其他地勘機構、地質勘探企業(yè)等四種類型。

2.2.1 地質事業(yè)單位

(1)中國地質調查局管理的地質事業(yè)單位—其所屬的中國地質科學院、各大區(qū)所、相關的地質勘查機構，被定位為地質勘查事業(yè)單位。

(2)各省國土資源部門管理的地質事業(yè)單位—主要是屬地化時，部分省將地調院、水文環(huán)境監(jiān)測站、遙感中心等部分地勘單位劃歸省國土資源廳管理，這些都被定位為地勘事業(yè)單位。

2.2.2 地勘事業(yè)單位

(1)國務院國資委管理的地勘事業(yè)單位

隸屬于國資委管理或隸屬于國資委的央企管理的地勘機構和地勘單位，如中國煤炭地質局（中化礦山地質局）、中國冶金地質勘查局、中國有色地質勘查中心、中國核工業(yè)地質勘查局、中國建材地質中心等。

(2)各省人民政府管理的地勘事業(yè)單位

按照國務院37號文，原國土資源部、各工業(yè)部門地勘局等屬地化后的地勘單位，這些地勘單位被定位為地勘事業(yè)單位。

2.2.3 其他地勘機構

主要指武警黃金部隊、大學、相關科研院所等所屬的地勘機構等。

2.2.4 地質勘探企業(yè)

企業(yè)、上市公司等所屬的地質勘探企業(yè)，如紫金礦業(yè)的地質勘查院等，另外還有民營企業(yè)組建的地質勘探企業(yè)。

2.3 “兩屬化”改革以來地勘隊伍進一步深化改革的情況

2.3.1“兩屬化”改革以來，地勘隊伍管理體制改革一直在不間斷地探索

已“兩屬化”的地勘隊伍的主管部門一直在按照“兩屬化”改革文件及后續(xù)的系列文件要求，不斷地進行地勘隊伍管理體制和運行機制改革的探索，主要有：浙江模式、云南模式、廣東模式、內蒙模式、海南模式、陜西模式、中化地勘模式、有色地勘模式等8種以上。

這些模式實質上都是“兩屬化”改革后其主管部門根據(jù)所在省區(qū)或管轄體系內經濟發(fā)展的需要決策并實施的，為地勘隊伍的發(fā)展和地勘單位企業(yè)化改革的探索奠定了基礎、提供了經驗和借鑒。

2.3.2“兩屬化”改革后的主管單位是地勘單位改革的操刀者

根據(jù)統(tǒng)計分析，“兩屬化”改革以來地勘隊伍深化改革所形成和出現(xiàn)的各種模式，以及這些模式的始作俑者、實施和推動者實質上都是地勘隊伍的主管部門—國務院國資委或各所在?。▍^(qū)、市）人民政府。

2.3.3“兩屬化”改革的差異性造成了進一步改革與發(fā)展的深度差異化

(1)廳局相互兼職的差異化；

(2)部分地勘事業(yè)單位不同隸屬關系的差異化；

(3)“兩屬化”后管理層次的差異化；

(4)地勘單位深化改革與發(fā)展認識的差異化。

3 關于事業(yè)單位改革和地勘單位改革

中央5號文件的出臺，真正拉開了全國已經醞釀了10余年的事業(yè)單位改革的大幕，從而也為吵了多年的地勘單位企業(yè)化改革理出了清晰的思路。

3.1 地勘單位改革是事業(yè)單位改革的組成部分

地勘單位的性質是事業(yè)單位，因此，地勘單位的改革必須服從和從屬于全國事業(yè)單位改革，必須按照國家事業(yè)單位改革的要求完成改革的任務。

3.2 “兩屬化”改革后的主管部門是地勘單位改革政策的決策者

按照中央5號文件的規(guī)定和“兩屬化”后地勘隊伍主管部門的運行方式分析后，我們認為：“兩屬化”改革后的主管部門是地勘單位改革政策的決策者和具體實施者。

3.3 地勘單位改革的模式選擇

四類地勘隊伍目前有兩類必須參加事業(yè)單位改革，這兩類地勘隊伍的改革，可按照“兩條線，三步走”的方式進行。

兩條線：一是中國地質調查局管理的地質事業(yè)單位與國資委管理的地勘事業(yè)單位作為國家線；二是各省國土資源部門所屬的地質事業(yè)單位和屬地化管理的各地勘隊伍以省為單位作為地方線。

三步走：第一步是首先進行清理規(guī)范、政事分開；第二步是職能任務相近者進行同類整合或重組；三是分類改革、事企分開。

3.3.1 國家線改革

中國地質調查局管理的地質事業(yè)單位與國資委管理的地勘事業(yè)單位作為國家線，按照三步走的改革思路，根據(jù)國家公益性地質工作的需求和編制要求，選調骨干隊伍和人員組建國家公益性地質隊伍，其余隊伍和人員整合建立國家地礦集團，作為央企仍歸國資委管理（圖1）。

3.3.2 地方線的改革

各省國土資源部門所屬的地質事業(yè)單位和屬地化管理的各地勘隊伍以省為單位作為地方線，根據(jù)優(yōu)化資源配置，提高地質工作的效率和效益的原則，按照三步走的改革思路，借鑒海南省對全省所有屬地化的地質技術力量打破建制，重組整合，組建海南省地質礦產局統(tǒng)一管理全省的地勘隊伍的經驗，組建各省地質礦產局，局下設地調局（省級公益性地質隊伍）、并按省區(qū)需要設置相關的專業(yè)地質勘查局（事業(yè)單位部分）、地礦資源開發(fā)集團（礦業(yè)開發(fā)企業(yè)）及其他企業(yè)化經營的集團企業(yè)（如工勘施工、機械制造、房地產開發(fā)等）（圖2）。

地勘單位政事分開，在同一轄區(qū)內重組整合形成資源優(yōu)化配置的一體化管理格局后，可再根據(jù)省區(qū)國民經濟建設和發(fā)展的需要，進行事企分開或全部企業(yè)化改革，最終完成地勘單位的階段性改革或全面改革。

4 國土資源主管部門在地勘單位改革中的地位和作用

綜上所述，在地勘隊伍深化改革與發(fā)展的過程中，國土資源主管部門的作用是不可或缺的，必須承擔起國務院賦予的職責、任務和歷史使命，這是多年來地勘單位所期待和盼望的。

4.1 國土資源主管部門的定位和作用

根據(jù)國務院對國土資源部的三定方案，國土資源部是地質勘查行業(yè)的主管部門，是地質勘查資質的主管部門；是地勘行業(yè)國家政策的制定和組織實施者；對地勘行業(yè)的特殊性、主力軍作用以及對資源安全保障的重要作用等最了解、最熟悉。因此，必須重點承擔和做好以下工作。

(1)承擔并完成國土資源部三定方案、中央5號文件等確定和要求的職責和任務；

(2)作為行業(yè)主管部門，必須通過加強調研，協(xié)調好中央和地方在地勘行業(yè)事業(yè)單位分類過程中的相關工作；

(3)發(fā)揮橋梁和紐帶的作用，及時、快速、準確地反應地勘行業(yè)的期望、訴求和情況；

(4)努力協(xié)調和溝通中央和地方各部門的相關關系，采取措施加快已出臺文件政策的落實和解決相關遺留問題的步伐；

(5)協(xié)調和推進事業(yè)單位改革過程中對地勘行業(yè)配套政策的制定和出臺，為地勘單位進一步深化改革和發(fā)展提供政策保障。

4.2 國土資源主管部門的重要職責就是推動有利于地勘單位改革發(fā)展政策的制定和實施

(1)明確國有地勘單位對國家經濟安全的重要作用，對地勘單位的改革應統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進；

(2)地勘單位改革要充分尊重各省區(qū)的探索，不能一刀切；

(3)地勘單位改革亟待國土資源主管部門的政策支持；

從兩屬化后地勘隊伍改革與發(fā)展的情況看，大家不僅不怕改革、而是希望改革，因為大家明白改革是手段，發(fā)展才是目的，關鍵的是大家期望必須出臺相關的政策來支持和推動地勘單位的改革。

一是歷史遺留問題盡快解決的政策?！皟蓪倩币詠硪呀洺雠_了一些列解決歷史遺留問題的政策、措施和說法，但落實起來遇到了一些困難，應該在這方面采取化解的措施，否則舊的問題尚未解決，新的問題又紛至沓來。

二是應該在國土資源主管部門力所能及的范圍內盡快出臺一系列支持和推動地勘單位改革與發(fā)展的政策措施，使地勘單位盡快趕上國家行業(yè)改革的步伐。諸如土地、礦業(yè)權、基金、風險勘查投資、地質技術等要素參與成果分配、找礦特別獎勵、礦業(yè)權經營及稅收等方面的政策措施，進一步加快地勘單位的改革與發(fā)展；

三是為地勘單位今后改革與發(fā)展提供支持的政策，如：適當為國有地勘單位配置一定的、優(yōu)質的礦業(yè)權；對地勘單位利用國家資金勘查形成的礦產地，在出讓礦業(yè)權時，拿出一定比例給予地勘單位；努力培育商業(yè)性地質勘查市場，做好公益性地質項目、地勘基金項目和商業(yè)性地勘項目的有機銜接，鼓勵、支持、引導社會資金加大對地質工作的投入；加強地質工作監(jiān)管和服務，改善地質勘查工作環(huán)境；支持地勘單位探采冶一體化等等。

5 局與地勘單位的應對措施

全國事業(yè)單位改革形勢緊迫，改革的總體目標和階段性目標已經非常明確。地勘單位必須認清形勢，統(tǒng)籌安排，積極應對。

5.1 吃透文件、理清思路、堅定信心，積極主動地加快改革步伐

屬地化12年改革的實踐證明，改革必將有利于地勘單位的生存發(fā)展，而不是簡單地推向企業(yè)化，任其自生自滅。

現(xiàn)實的情況也充分證明改革是大勢所趨，固守不改只是權宜之計，只要爭取好政策支持，周密規(guī)劃，穩(wěn)步推進，即使轉為企業(yè)也不見得是壞事。因此，各級領導干部、全體地勘職工必須深刻地吃透文件，吃透國情、行情、省情、局情，提高認識，分清利弊，勇于擔當，振奮精神，積極主動地加快自主改革的步伐。

5.2 充分調研，超前謀劃，關鍵是要做好分類前的準備工作

各相關地勘局，必須根據(jù)主管部門的要求，組織人員做好充分的學習、借鑒、調研，超前謀劃，擬定方案。

關鍵是要切合實際做好分類工作，要找足理順分類的理由和條件，專人辦理，抓緊抓實，實際調研的結果表明大多數(shù)單位都認為“一類太限，三類困難，二類適當”。

5.3 主動匯報，爭取政策，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境

根據(jù)山東省和各省事業(yè)單位改革的進展情況可知，各屬地化的地勘隊伍基本上以局為單元參加各省區(qū)政府的事業(yè)單位改革，參加相關會議，負責部門改革。因此，各省局要以高度的歷史使命感和責任感，承擔起組織實施的重任。

必須加強向國土資源部、省政府及相關部門的匯報、溝通，讓政府及改革主管部門真正了解地勘隊伍對國家經濟安全的重要作用、地勘單位是中國地質找礦和資源保障的主力軍，以及地勘隊伍行業(yè)的特殊性、歷史遺留問題負重前進的艱難，獲得關注和相關支持；要積極主動地提出配套改革的建議，從解決歷史遺留問題到提出地勘單位未來發(fā)展的計劃和制定激勵政策。

5.4 立足長遠，積極主動，處理好改革過程中相關各方面的關系

處理好改革與穩(wěn)定的關系、改革與發(fā)展的關系，為地勘單位長遠、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個和諧、良好的環(huán)境。

地勘單位改革已經成為共識和整體的行動，要想請政府及相關部門再單獨為某個行業(yè)、部門出臺相關的優(yōu)惠政策已經是不現(xiàn)實的了，此次事業(yè)單位改革所涉及的各相關地勘局和各地勘單位，要采取搶抓時機、加強溝通、迂回公關、各個突破、協(xié)調化解等辦法和措施，爭取政府和主管部門在土地、礦業(yè)權、財政支持及財稅政策、設備補貼、人事政策、解決相關歷史遺留問題等方面給予關注和制定相對寬松的政策措施。

5.5 苦練內功，加快發(fā)展，為進一步深化改革和發(fā)展奠定經濟基礎

改革是手段，發(fā)展才是目的，地勘單位的經濟實力是決定改革成敗的重要基礎。地勘單位必須持之以恒地抓好經濟發(fā)展，努力培育壯大產業(yè)經濟，增強競爭實力，夯實改革的基礎。

在加快發(fā)展中要努力抓好轉方式、調結構，調控對接，全力推進，看準就做，多做少說，加快發(fā)展，進一步增強核心競爭力，提高社會和經濟效益，為改革與發(fā)展奠定經濟基礎。

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