試論加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算理的對(duì)策
——以中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心預(yù)算管理為例

■ 王劍輝/張子琴

（1.中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心，西安 710054；2.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

古人云，凡事預(yù)則立，不預(yù)則破?？茖W(xué)合理的設(shè)計(jì)預(yù)算是項(xiàng)目得以順利實(shí)施的經(jīng)費(fèi)保障。近年來，中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心采取一系列積極有效的措施，完善項(xiàng)目預(yù)算管理制度，探索執(zhí)行預(yù)算管理方法，健全內(nèi)部預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，推行項(xiàng)目績效考評(píng)制度。在經(jīng)費(fèi)逐年連續(xù)大幅度提升的情況下，確保了項(xiàng)目順利實(shí)施和經(jīng)費(fèi)的安全運(yùn)行，單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，內(nèi)部管理水平明顯提高。

1 預(yù)算管理原則

加強(qiáng)項(xiàng)目管理，規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出的首要任務(wù)是科學(xué)編制項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)行全面預(yù)算管理。我們應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行特點(diǎn)，著重抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，同時(shí)還應(yīng)結(jié)合單位內(nèi)部管理特征，健全完善預(yù)算管理體制，充分調(diào)動(dòng)各方力量，積極推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

1.1 階段控制，逐步細(xì)化

從管理角度分析，項(xiàng)目管理可以劃分為事前、事中、事后三個(gè)管理階段。事前控制屬于預(yù)算管理范疇，亦可進(jìn)一步細(xì)分為申報(bào)、設(shè)計(jì)、執(zhí)行三個(gè)亞階段。申報(bào)預(yù)算是指，為了實(shí)現(xiàn)某一既定目標(biāo)完成該項(xiàng)目大致需要的費(fèi)用，目的是為決策者提供投資依據(jù)，通常采用概算方法編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。設(shè)計(jì)預(yù)算是指，為了保證技術(shù)方案順利實(shí)施，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)投資進(jìn)行分析，依據(jù)不同手段投入的工程量及其定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)估算，目的在于以最小的工程量來確保目標(biāo)成果的實(shí)現(xiàn)，主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)最優(yōu)。設(shè)計(jì)預(yù)算一旦批準(zhǔn)，為保證項(xiàng)目順利開展，合理調(diào)配單位內(nèi)部的人、財(cái)、物資源，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，按照經(jīng)濟(jì)分類編制項(xiàng)目執(zhí)行預(yù)算，目的在于發(fā)揮各部門的能動(dòng)性，積極為項(xiàng)目做好服務(wù)。

1.2 全面覆蓋，綜合平衡

對(duì)一個(gè)單位來講，它可能同時(shí)承擔(dān)有不同渠道的資金項(xiàng)目。然而，不同項(xiàng)目具有不同資金要求，為了避免項(xiàng)目之間不平衡，單位內(nèi)部必須實(shí)行統(tǒng)一管理，無論是財(cái)政資金項(xiàng)目或者是社會(huì)資金項(xiàng)目，都需要按照統(tǒng)一規(guī)則和同一標(biāo)準(zhǔn)編制執(zhí)行預(yù)算，使單位內(nèi)部項(xiàng)目之間具有可比性。業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)和工作量，結(jié)合單位內(nèi)部管理水平，合理核定項(xiàng)目組人員數(shù)、野外周期、生產(chǎn)裝備和個(gè)人配備等，項(xiàng)目組再按照核定配備的數(shù)量、相關(guān)綜合預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)編制項(xiàng)目執(zhí)行預(yù)算。

1.3 統(tǒng)籌計(jì)劃，科學(xué)安排

加強(qiáng)單位內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮二級(jí)單位組織生產(chǎn)的積極性。項(xiàng)目組應(yīng)以二級(jí)單位為單元編制年度野外生產(chǎn)計(jì)劃、設(shè)備使用和購置計(jì)劃，以及外協(xié)工作安排，業(yè)務(wù)主管部門在綜合平衡的基礎(chǔ)上，提出項(xiàng)目年度工作安排審批意見。經(jīng)雙方商定的工作計(jì)劃是項(xiàng)目年度執(zhí)行預(yù)算編制的主要依據(jù)，也是考核二級(jí)單位，評(píng)價(jià)項(xiàng)目績效的主要參數(shù)。

1.4 歸口管理，分級(jí)負(fù)責(zé)

項(xiàng)目管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不單純是項(xiàng)目組的工作，同時(shí)涉及到人事、財(cái)務(wù)、設(shè)備、業(yè)務(wù)等諸多管理部門之間的相互協(xié)調(diào)配合，充分調(diào)動(dòng)積極性是促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施的重要條件。歸口管理，分級(jí)負(fù)責(zé)才能找到責(zé)任主體和責(zé)任人，我們不能把所有責(zé)任都推給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的主要任務(wù)是做好項(xiàng)目的工作計(jì)劃和安排，組織好生產(chǎn)，確保項(xiàng)目順利實(shí)施和成果實(shí)現(xiàn)，而不是沉浸在日常的事務(wù)管理。業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)各部門通力做好項(xiàng)目后勤服務(wù)工作，讓項(xiàng)目負(fù)責(zé)人能夠全身心地投入到組織生產(chǎn)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新中去，盡最大努力提高項(xiàng)目成果質(zhì)量。

2 預(yù)算管理措施

加強(qiáng)項(xiàng)目管理，充分發(fā)揮預(yù)算管理的龍頭作用，采取積極有效措施，促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量的提高，建立合理可行的預(yù)算管理體系，保障預(yù)算順利執(zhí)行，提高資金的使用效益。

2.1 建立預(yù)算控制體系，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)歸口管理

隨著中央事業(yè)單位改革步伐的大力推進(jìn)，中國地質(zhì)調(diào)查局及其所屬單位必將成為國家公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查工作的主力軍，做好項(xiàng)目執(zhí)行預(yù)算管理是保證項(xiàng)目順利實(shí)施，確保資金安全運(yùn)行，提升項(xiàng)目管理水平的必由之路。

項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制決定了項(xiàng)目實(shí)施必須得到各方面的大力支持和通力配合。因此，分級(jí)控制、歸口管理是項(xiàng)目順利開展的前提。從全成本概念分析，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包括了直接費(fèi)用、間接費(fèi)用和管理費(fèi)用。從項(xiàng)目垂直運(yùn)行管理角度來看，項(xiàng)目管理劃分為項(xiàng)目組、業(yè)務(wù)主管單位（包括二級(jí)管理單位）、項(xiàng)目承擔(dān)單位三級(jí)管理體系。他們相互對(duì)應(yīng)構(gòu)成項(xiàng)目運(yùn)行管理控制網(wǎng)絡(luò)。

項(xiàng)目承擔(dān)單位必須建立一套行之有效的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)控制制度，確保項(xiàng)目執(zhí)行預(yù)算正常運(yùn)行，同時(shí)應(yīng)明確各責(zé)任主體的控制對(duì)象和內(nèi)容，并建立必要的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和控制體系。

2.1.1 完善標(biāo)準(zhǔn)體系

建立單位內(nèi)部綜合支出費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，有利于項(xiàng)目公平運(yùn)行。只有建立了統(tǒng)一的綜合支出費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不同資金來源的項(xiàng)目才能在同一標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行考核，減少厚此薄彼、人為因素發(fā)生，提升科學(xué)化管理水平。比如，西安地質(zhì)調(diào)查中心近年來建立了崗位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、差旅標(biāo)準(zhǔn)、野外補(bǔ)助和住宿標(biāo)準(zhǔn)、交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)、通信標(biāo)準(zhǔn)、綜合辦公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、槽探出包標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等相對(duì)比較完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.1.2 健全管理機(jī)構(gòu)

為了明確責(zé)任，便于考核。單位內(nèi)部應(yīng)健全完善業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)部分重要實(shí)物工作量的歸口管理，提高工程質(zhì)量。歸口管理部門須按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度保質(zhì)保量地完成自己分管的工作，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供保障。

2.2 設(shè)置科學(xué)績效考核指標(biāo)，正確引導(dǎo)項(xiàng)目支出行為

制度的設(shè)計(jì)必須與職工的利益掛鉤，否則，再好的制度都難以實(shí)行?？己酥笜?biāo)的合理性直接影響到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出行為。比如，2006年以前，西安地質(zhì)調(diào)查中心沒有統(tǒng)一完善的項(xiàng)目管理制度和獎(jiǎng)懲措施，項(xiàng)目管理沿襲了中國地質(zhì)科學(xué)院的首席科學(xué)家負(fù)責(zé)制度，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出管理基本由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說了算。野外調(diào)查期間，項(xiàng)目組大都喜歡租車，不愿使用本單位車輛，當(dāng)年國家配備給西安地質(zhì)調(diào)查中心的野戰(zhàn)軍裝備——兩輛霸道越野車，單位都難以負(fù)擔(dān)起車的年運(yùn)輸費(fèi)用。為此，2006年西安地質(zhì)調(diào)查中心出臺(tái)了項(xiàng)目績效考核辦法，無論是財(cái)政資金項(xiàng)目或者是社會(huì)資金項(xiàng)目一并納入同一考核體系。

采用公式：績效=收入—支出。

不同的是，他們對(duì)績效、支出賦予了新內(nèi)涵，對(duì)其范圍進(jìn)行了重新界定。收入，財(cái)政項(xiàng)目指年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)，社會(huì)項(xiàng)目指到賬資金；支出，指項(xiàng)目組支出的材料費(fèi)、辦公費(fèi)、雇工費(fèi)、外協(xié)費(fèi)、租賃費(fèi)等；績效，包括了人員費(fèi)、使用車隊(duì)車輛費(fèi)用及其它二級(jí)單位橫向協(xié)作費(fèi)用等，內(nèi)容比較廣泛?？冃Т笮≈苯記Q定了部門的績效工資。從此以后，項(xiàng)目組都喜歡使用本單位的車輛，實(shí)現(xiàn)了野外用車的統(tǒng)一調(diào)配和目標(biāo)管理，創(chuàng)造了車隊(duì)連續(xù)5年，每年行程近300萬公里無交通事故發(fā)生，獲得了中國地質(zhì)調(diào)查局通報(bào)表彰。

2.3 強(qiáng)化預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)，實(shí)行綜合管理員報(bào)賬制

近年來，中國地質(zhì)調(diào)查局加大了對(duì)預(yù)算員的培訓(xùn)，有力地補(bǔ)充了預(yù)算編制隊(duì)伍，提高了預(yù)算編制水平。然而，預(yù)算員培訓(xùn)畢竟只是預(yù)算管理工作中很重要的內(nèi)容之一，我們還必須加強(qiáng)預(yù)算法規(guī)知識(shí)宣傳，得到各方的充分理解與支持，特別是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的理解，預(yù)算管理工作才能邁上新臺(tái)階。在落實(shí)項(xiàng)目任務(wù)時(shí)，開展預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)；利用項(xiàng)目審查機(jī)會(huì)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的預(yù)算法規(guī)知識(shí)宣傳，提升預(yù)算編制水平和執(zhí)行力。

為了適應(yīng)中央財(cái)政體制改革對(duì)地質(zhì)項(xiàng)目預(yù)算管理的需要，國土資源部先后出臺(tái)了一系列專項(xiàng)資金管理辦法，建立起國土資源財(cái)務(wù)管理信息平臺(tái)，有效地規(guī)范了地質(zhì)項(xiàng)目管理工作，提高了資金使用效益。為了提高基層單位財(cái)務(wù)報(bào)賬質(zhì)量和水平，二級(jí)單位應(yīng)配備專職綜合管理員負(fù)責(zé)本部門內(nèi)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)借、報(bào)賬和綜合統(tǒng)計(jì)工作，每個(gè)項(xiàng)目組還應(yīng)固定一人兼職從事項(xiàng)目賬務(wù)管理，方便財(cái)務(wù)報(bào)賬。

2.4 加強(qiáng)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)之間溝通，及時(shí)通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況

強(qiáng)化業(yè)務(wù)主管部門與財(cái)務(wù)管理部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，依據(jù)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析項(xiàng)目任務(wù)完成程度，及時(shí)發(fā)布預(yù)算執(zhí)行率。對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)度較慢者，催促項(xiàng)目組采取有效措施加快進(jìn)度；對(duì)于任務(wù)有調(diào)整的，及時(shí)提出預(yù)算變更計(jì)劃建議，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。充分把業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理聯(lián)動(dòng)起來，真正做到財(cái)務(wù)對(duì)業(yè)務(wù)的監(jiān)督。對(duì)經(jīng)費(fèi)完成較快，而工作量完成較慢者，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目檢查的力度，分析原因，確保經(jīng)費(fèi)安全。通過對(duì)工作量完成與經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系分析，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)控力度，努力做到生產(chǎn)進(jìn)度與經(jīng)費(fèi)支出成正比關(guān)系。

3 討論

預(yù)算管理工作政策性強(qiáng)，綜合管理難度大，需要協(xié)調(diào)各方面力量才能做好，尤其要正確處理人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)管理和項(xiàng)目組之間關(guān)系。比如，項(xiàng)目組提交年度工作計(jì)劃，涉及到野外津貼和交通費(fèi)核定等；人事管理部門提供項(xiàng)目組構(gòu)成、崗位設(shè)置，牽扯到人員經(jīng)費(fèi)核定等；財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)管理部門結(jié)合的緊密程度，直接影響到經(jīng)費(fèi)核算與決算的正確處理。

同樣，法人對(duì)財(cái)務(wù)管理工作的高度重視是做好預(yù)算管理的基礎(chǔ)，我們要牢固樹立法人是項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行第一責(zé)任人的理念，爭取法人最大限度地對(duì)預(yù)算管理工作的理解和支持，完善預(yù)算管理體系，健全管理機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任主體，協(xié)調(diào)各方力量，確保預(yù)算管理工作順暢運(yùn)行。

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