資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目中財(cái)政性資金面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略淺析

李 敏

前言：黨的十八屆中央委員會(huì)第五次全會(huì)提出“探索建立對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶貧制度”。目前，資產(chǎn)收益扶貧是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入攻堅(jiān)撥寨沖刺期采取的一項(xiàng)重要的貧困人口增收舉措。自2015 年以來(lái)，已在多地推廣，政府的投入不斷加大，無(wú)勞動(dòng)能力的貧困人口增收方式已經(jīng)由“精準(zhǔn)到戶(hù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶б娴綉?hù)”，并取得了較為顯著的成效。

一、資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目實(shí)施概況

我區(qū)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，積極探索農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的發(fā)展新模式，通過(guò)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金形成資產(chǎn)股權(quán)量化給貧困戶(hù)的方式，賦予貧困戶(hù)更加充分而有保障的收入渠道。自資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，共投入財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金等各類(lèi)財(cái)政性資金3150 萬(wàn)元，共支持113 家農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展品質(zhì)果蔬、特色養(yǎng)殖和鄉(xiāng)村旅游等，惠及189 個(gè)村2.5 萬(wàn)人，其中貧困村93 個(gè)、貧困人口0.4 萬(wàn)人，增加貧困人口收入945 萬(wàn)元，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入345 萬(wàn)元，為脫貧攻堅(jiān)工作作出重要貢獻(xiàn)。但通過(guò)歷次檢查和審計(jì)情況來(lái)看，個(gè)別農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社效益低下，年底不能按時(shí)保底分紅；個(gè)別專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)不善處于停產(chǎn)狀態(tài)，財(cái)政性資金安全面臨風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有資產(chǎn)可能流失。

二、資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目中財(cái)政性資金面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

1.農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社實(shí)力有限

農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社基本是由同類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)村家庭承包的基礎(chǔ)上自愿聯(lián)合而組成的營(yíng)利性組織，合作社內(nèi)部的組成人員大都是銷(xiāo)售或者種植農(nóng)副產(chǎn)品的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和合作社附近的村民，特別是中西部地區(qū)和貧困山區(qū)，普遍規(guī)模較小，實(shí)力有限，抵御市風(fēng)險(xiǎn)能力弱。從支持的113 家農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的資產(chǎn)負(fù)債表上來(lái)看，資產(chǎn)規(guī)模1000 萬(wàn)元以上的4 家，500-1000 萬(wàn)元的23 家，100-500 萬(wàn)元的76 家，100 萬(wàn)元以下的10 家，資產(chǎn)規(guī)模500 萬(wàn)元以下占到76%。很多專(zhuān)業(yè)合作社只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的種養(yǎng)植工作，和成批大規(guī)模種植和銷(xiāo)售之間還有很大差距。國(guó)家雖然給予了農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社充足的資金支持和政策優(yōu)惠等，但是，大多數(shù)農(nóng)村合作社由于自身管理經(jīng)驗(yàn)不足和管理意識(shí)淡薄等導(dǎo)致不能充分發(fā)揮國(guó)家財(cái)政性資金的支持作用，造成資金的大量浪費(fèi)。

2.農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社財(cái)務(wù)不規(guī)范

農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社是農(nóng)民個(gè)體或農(nóng)民群體自愿聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)的一種合作組織，部分農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社資產(chǎn)管理混亂，制度不健全，沒(méi)有財(cái)務(wù)管理制度或財(cái)務(wù)管理制度不科學(xué)，與實(shí)際脫節(jié)；沒(méi)有規(guī)范的資產(chǎn)保管、物資收發(fā)記錄；由于農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社規(guī)模小，業(yè)務(wù)量小，人員少，部分專(zhuān)業(yè)合作社沒(méi)有固定的辦公場(chǎng)所，很多專(zhuān)合社沒(méi)有按照會(huì)計(jì)法的規(guī)定配備專(zhuān)職或兼職會(huì)計(jì)和出納，負(fù)責(zé)人包包帳、流水賬的現(xiàn)象很普遍。隨著規(guī)范管理的不斷深化，多數(shù)專(zhuān)業(yè)合作社為了應(yīng)對(duì)檢查和申請(qǐng)政府項(xiàng)目資金的需要，請(qǐng)了代理記賬公司代理記賬，但記賬周期長(zhǎng)，有的甚至半年或一年記一次賬，賬實(shí)嚴(yán)重不符，這就為財(cái)務(wù)監(jiān)管造成很大困難。

3.資產(chǎn)收益扶貧監(jiān)督管理有限

實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧的農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社頒證屬市場(chǎng)監(jiān)督部門(mén)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，資金監(jiān)管是財(cái)政和扶貧部門(mén)，多家監(jiān)管部門(mén)職能不一，人員分散，牽頭部門(mén)不明確；合作社內(nèi)部很多社員都是掛虛名而實(shí)際得不到收益更不會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，這就造成了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社事實(shí)上屬無(wú)主管無(wú)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。還有就是政府在大力推進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社快速發(fā)展時(shí)，普遍存在“重發(fā)展、輕監(jiān)督”“市場(chǎng)歸于市場(chǎng)”的思想，對(duì)財(cái)政性資金的安全缺少全程監(jiān)督，部分項(xiàng)目資金被挪用、被套取，甚至國(guó)有資產(chǎn)流失。

4.農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展動(dòng)機(jī)不純

成立農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的目的是為了響應(yīng)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的號(hào)召、幫助貧困群眾脫貧致富，大多數(shù)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社也的確圍繞脫貧攻堅(jiān)的宗旨進(jìn)行不懈的努力，但是，也存在部分農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社成立或者發(fā)展動(dòng)機(jī)不純的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)如下：一方面，某些合作社的創(chuàng)立者本身就屬于社會(huì)投機(jī)取巧分子，利用國(guó)家扶貧政策不完善的漏洞，在名義上進(jìn)行合作社經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)，但是，他們實(shí)際在拿到國(guó)家撥下的財(cái)政性資金之后進(jìn)行農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社以外的投資或者違法活動(dòng)，這不僅造成國(guó)家財(cái)政資金資助計(jì)劃的混亂，也在一定程度上養(yǎng)成了投機(jī)取巧的不良社會(huì)風(fēng)氣；另一方面，部分農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社在成立之初致力于農(nóng)產(chǎn)品種植和培育，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的脫貧致富做出了一定的貢獻(xiàn)，但是，隨著市場(chǎng)需求的變化，農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的產(chǎn)品種植轉(zhuǎn)變較慢，不能很好的滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，導(dǎo)致銷(xiāo)量和利潤(rùn)逐漸下降，農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有能力繼續(xù)維持經(jīng)營(yíng)，開(kāi)始將合作社內(nèi)部的國(guó)家財(cái)政資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移或者從事其他投資，發(fā)展動(dòng)機(jī)變得不純。

三、規(guī)避資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目中財(cái)政性資金安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略

1.推行綜合評(píng)估,選準(zhǔn)實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目的主體

實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，廣泛進(jìn)行宣傳，征集更多優(yōu)秀的農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社主動(dòng)申請(qǐng)實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目。要求其必須要有健全的組織機(jī)構(gòu)，管理規(guī)范，財(cái)務(wù)制度健全，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常，發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有市場(chǎng)前景，盈利能力強(qiáng)，能帶動(dòng)貧困戶(hù)增收。農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社申請(qǐng)后，相關(guān)部門(mén)再組建資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目評(píng)估組，對(duì)申請(qǐng)的農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的資產(chǎn)、盈利、風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面進(jìn)行綜合全面的評(píng)估，確保選準(zhǔn)實(shí)施主體。

2.完善治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范專(zhuān)業(yè)合作社運(yùn)行

根據(jù)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》要求，建立健全簡(jiǎn)潔高效的治理結(jié)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)，明確合作社成員大會(huì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，組建團(tuán)結(jié)有力的理事會(huì)，選準(zhǔn)有市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和管理水平的理事長(zhǎng)，配好監(jiān)事會(huì)，忠誠(chéng)勤勉地履行監(jiān)管責(zé)任；規(guī)范合作社章程，建立生產(chǎn)管理、供銷(xiāo)管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、檔案管理等切實(shí)可行的制度并切實(shí)執(zhí)行；明晰股權(quán)量化對(duì)象，制訂量化方案和股權(quán)量化決議，明確股權(quán)分配和保底分紅標(biāo)準(zhǔn)。明確專(zhuān)（兼）職會(huì)計(jì)和出納，定期進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，定期向社員公布財(cái)務(wù)狀況，接受主管部門(mén)的審計(jì)和監(jiān)督。

3.明確職能職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社的服務(wù)和監(jiān)管

一是市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)要根據(jù)法定條件和程序?qū)ι暾?qǐng)?jiān)O(shè)立的專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，盡力避免“空殼社”“黑心社”的出現(xiàn)；二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要加大對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)化做大做強(qiáng)的意識(shí)，改善經(jīng)營(yíng)理念，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力；三是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要加大評(píng)級(jí)授信力度，盡量給予發(fā)展所需資金支持，試點(diǎn)加入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，有效分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。四是財(cái)政部門(mén)要對(duì)財(cái)政性資金的投入和使用情況進(jìn)行全程監(jiān)管，定期或不定期進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)或檢查。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要協(xié)調(diào)做好群眾工作，近距離監(jiān)督農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社合法守信經(jīng)營(yíng)，防止財(cái)政性資金損失。六是做好項(xiàng)目資金的公告公示工作，增強(qiáng)貧困群眾的責(zé)任意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，強(qiáng)化基層民主監(jiān)督管理。

4.開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社資金投入的動(dòng)態(tài)調(diào)整

市場(chǎng)需求和市場(chǎng)銷(xiāo)量是隨著內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而變化的，農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社也會(huì)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在低谷，種植量和產(chǎn)出量的下降也就意味著使用資金量的減少，因此，政府部門(mén)需要隨時(shí)關(guān)注合作社的經(jīng)營(yíng)情況，針對(duì)市場(chǎng)和行情的變化適當(dāng)調(diào)整對(duì)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的資金投入力度，降低資金浪費(fèi)程度，保證財(cái)政性資金的使用效率。對(duì)市場(chǎng)行情和合作社經(jīng)營(yíng)的關(guān)注是一個(gè)長(zhǎng)期工作，并非是定期或者不定期的進(jìn)行調(diào)查和分析，政府部門(mén)應(yīng)該做到隨時(shí)關(guān)注，隨時(shí)調(diào)整，保證投入到農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社的財(cái)政性資金處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的狀態(tài)下。

5.增強(qiáng)資金安全，試行財(cái)政性資金擔(dān)保抵押制度

在申報(bào)資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目時(shí)，個(gè)別專(zhuān)業(yè)合作社有可能存在動(dòng)機(jī)不純，個(gè)別專(zhuān)業(yè)合作社在對(duì)其進(jìn)行資產(chǎn)、盈利和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后僅基本達(dá)標(biāo)，個(gè)別專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)比較大。針對(duì)上述幾種現(xiàn)象，投入財(cái)政性資金就面臨比較大的風(fēng)險(xiǎn)，但為了推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作，又不得不實(shí)施這個(gè)資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目。為了最大程度降低風(fēng)險(xiǎn)，可以要求申請(qǐng)實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)合作社尋找有實(shí)力的第三方企業(yè)或組織進(jìn)行擔(dān)保，或用價(jià)值遠(yuǎn)超財(cái)政性資金額度的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押，來(lái)切實(shí)保障財(cái)政性資金的安全。

結(jié)語(yǔ)： 資產(chǎn)收益扶貧模式是今后財(cái)政性資金支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，發(fā)展農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社帶領(lǐng)貧困戶(hù)致富、壯大集體經(jīng)濟(jì)是精準(zhǔn)脫貧的有效方法，也是鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、人與自然和諧共生的重要手段。本文立足于工作實(shí)際，就目前資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目中財(cái)政性資金面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了簡(jiǎn)單介紹，并針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)提出了合理化的應(yīng)對(duì)策略，希望有助于資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目更加規(guī)范，農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社可持續(xù)的健康發(fā)展。