基于可轉移發(fā)展權的耕地占補平衡問題新思考

■ 苑韶峰/李勝男/楊麗霞

（1.浙江工商大學土地資源管理系，杭州 310018；2.浙江財經大學城鄉(xiāng)規(guī)劃系，杭州 310018）

0 引言

20多年來我國一直實施最嚴格的耕地保護制度，其中耕地占補平衡政策在遏制耕地銳減、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標和保障國家糧食安全方面發(fā)揮了重要作用，但也暴露出缺少激勵機制、“占優(yōu)補劣”以及忽視生態(tài)環(huán)境保護等問題[1]。學界也一直關注耕地占補平衡問題，并在政策制定與完善、成效與局限性、政策評價體系等方面進行了深入探討[2-4]。黨的十九大首次從國家層面提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為耕地占補平衡政策的改進和完善帶來了新的機遇，同時也提出了新的挑戰(zhàn)。土地發(fā)展權作為土地的一項重要權利，在城鄉(xiāng)建設用地需求和耕地非農化需求日益增長的態(tài)勢下，將可轉移發(fā)展權應用于耕地占補平衡過程中，是解決經濟發(fā)展與耕地保護“兩難”問題的創(chuàng)新性探索。如何在平衡各區(qū)域利益及發(fā)展機會的基礎上，進行異地占補平衡的嘗試與突破，是當前研究的重點方向。為此，本文在梳理耕地占補平衡政策的內涵及其歷史演變的基礎上，引入可轉移發(fā)展權理論，對耕地保護定價及實施操作層面進行探討，以期為完善耕地的占補平衡理論及制度提供新思路，為切實實現(xiàn)耕地質量、數(shù)量及產能平衡提供參考。

1 耕地占補平衡制度解析

1.1 耕地占補平衡政策演變

1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號），首次提出耕地占補平衡政策，并于1998年將其寫入了《中華人民共和國土地管理法》，要求在各?。▍^(qū)、市）范圍內實現(xiàn)“建設占用耕地”和“補充耕地”數(shù)量質量的綜合平衡。

從1997年至今，我國各?。▍^(qū)、市）已經實施耕地占補平衡政策二十余年，其政策目標也經歷了幾次重大改革和調整，由初期追求的數(shù)量平衡演化至質量平衡，再到后期的生態(tài)平衡[3]。在數(shù)量平衡政策（1997—2003年）施行期間，我國出現(xiàn)了耕地總量減少和糧食產量減少的尖銳問題。為此，國務院在2004年10月發(fā)布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，提出“各類非農業(yè)建設經審批占用耕地的，建設單位必須補充數(shù)量、質量相當?shù)母兀a充耕地的數(shù)量、質量按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣”。這一政策的發(fā)布成為我國耕地占補從數(shù)量平衡到質量平衡過渡的標志和轉折點，也是耕地占補平衡政策的核心文件。在數(shù)量—質量平衡政策（2004—2010年）期間，我國的耕地總量盡管依然逐年下降，但糧食產量在這七年間呈現(xiàn)連續(xù)增長的趨勢，說明我國的耕地占補平衡政策在實施的第二階段略見成效。從數(shù)量、質量平衡到生態(tài)平衡的政策轉變始于2010年12月，國務院編制實施了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃——構建高效、協(xié)調、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局》，標志著我國耕地占補平衡政策的進一步成熟化。在數(shù)量—質量—生態(tài)平衡政策（2011年至今）期間，我國耕地的總量變化趨于一個平穩(wěn)狀態(tài)。

1.2 耕地占補平衡制度存在的問題

在經濟快速發(fā)展和耕地非農化需求日益增長的態(tài)勢下，受耕地地理分布及行政管理體制的影響，形式化的平衡模式掩蓋了實質上的不平衡問題，出現(xiàn)了占多補少、占優(yōu)補劣等各類不規(guī)范現(xiàn)象[5]。主要的問題有：一是“占優(yōu)補劣”引發(fā)生態(tài)惡化。在耕地占補實施過程中，“建設占用耕地”多為區(qū)位較好、土地質量較高的優(yōu)質耕地，“補充耕地”多是對草地、林地、灘涂等后備資源進行復墾與整治。在實際操作過程中，一些地方政府為減少征地成本，換取建設用地指標，存在開發(fā)林地、濕地甚至生態(tài)保護區(qū)的現(xiàn)象，這種補充耕地方式實際是以犧牲環(huán)境為代價，與生態(tài)文明建設和資源可持續(xù)利用的理念相悖。二是占補平衡政策缺乏市場化交易機制，造成耕地占補時空不平衡問題。各省域內及省際間經濟發(fā)展水平差距較大，對建設用地需求及耕地后備資源數(shù)量也存在差異。如東南沿海發(fā)達地區(qū)補充耕地需求較多而補充需求能力較弱，而補充耕地能力較強的地區(qū)往往分布在內地及西北欠發(fā)達地區(qū)。地區(qū)發(fā)展及耕地后備資源稟賦的不平衡使得在一個區(qū)域內難以實現(xiàn)耕地占補平衡，依賴大規(guī)模開發(fā)耕地后備資源補充建設用地的模式難以為繼。

為統(tǒng)籌謀劃耕地保護，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，有效發(fā)揮耕地發(fā)達地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金資源的互補優(yōu)勢，國務院辦公廳于2018年3月相繼印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》，要求落實補充耕地任務以縣域內自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充，這意味著補充耕地指標可以有條件跨省域流轉。

2 基于可轉移發(fā)展權（TDR）的政策分析

2.1 可轉移發(fā)展權概念

可轉移發(fā)展權（Transfer of Development Right）最早應用于美國土地發(fā)展權轉讓計劃，指的是土地所有權人可將全部或一部分的土地發(fā)展權在市場機制的作用下出讓或賣給其他人，讓渡出去的發(fā)展權在原有地塊上取消(即不可作為建設所用)，而受讓地塊則可兼具其原有發(fā)展權與轉讓所得發(fā)展權相加存在[6]。這樣，受讓地塊就擁有了更多的土地開發(fā)權利和更強的土地開發(fā)程度，而出讓地塊在讓渡了土地發(fā)展權后，通常會被當?shù)卣ㄟ^土地利用規(guī)劃限制其開發(fā)強度[7]。

土地發(fā)展權是基于土地用途變更而衍生出的一種權利。同樣一塊土地，當它作為農用地時，更多體現(xiàn)的是土地生產農產品的價值；當農用地轉化為建設用地時，更多體現(xiàn)的是土地商業(yè)化的價值，通常情況下后者的權益價值都會遠高于前者。不同區(qū)域的土地，由于實施不同的主體功能區(qū)規(guī)劃，在土地用途管制和空間管制的情況下，限制建設區(qū)的土地發(fā)展權必然會受到一定程度的制約，允許建設區(qū)的土地發(fā)展權則會得到充分的體現(xiàn)。

2.2 區(qū)際占補平衡的實質為TDR

在具體實施過程中，由于各地區(qū)自然資源稟賦不同、經濟發(fā)展水平和態(tài)勢不同，對建設用地的需求也不盡相同。在一些經濟快速增長的發(fā)達地區(qū)用地矛盾十分突出，耕地保護指令性控制指標與區(qū)域經濟發(fā)展建設的矛盾日漸凸顯，甚至會嚴重束縛當?shù)亟洕l(fā)展和社會進步。對于這些經濟發(fā)達而耕地資源較稀缺的地區(qū)，因其轄區(qū)內的耕地轉用為非農建設用地，不足以履行其行政區(qū)內的耕地保護責任目標，因而將責任轉向經濟欠發(fā)達而耕地資源相對豐富的地區(qū)，通過經濟補償?shù)姆绞剑善涮娼洕l(fā)達地區(qū)完成一定數(shù)量耕地保護責任目標，進而實現(xiàn)耕地保護責任總目標不變。因此，跨區(qū)域實行占補平衡的實質就是土地發(fā)展權在不同區(qū)域之間轉移的集中體現(xiàn)。

在實踐中，進行土地發(fā)展權出讓與轉移的嘗試被稱為“異地代?！保惖赜袃敶５男袨橥婕皟蓚€不同縣級以上地方政府，通常一方為經濟發(fā)達而耕地資源缺乏的地區(qū)，另一方為經濟不太發(fā)達而耕地資源或后備耕地資源相對豐厚的地區(qū)。一般而言，異地代?；静粫黄剖〖墔^(qū)域，“市級對市級”“市級對縣級”“縣級對縣級”異地代保模式較為常見。如20世紀末，我國廣東、上海、浙江等沿海發(fā)達省市就進行了現(xiàn)行體制下土地發(fā)展權轉移市場機制的初步探索。汪輝、陶然等學者根據(jù)市場化程度不同將中國TDR的發(fā)展分為市場主導和政府主導兩種基本類型[8]，市場化程度較高的有“浙江模式”和重慶的地票模式等，而天津的“宅基地換房”和嘉興的“兩分兩換”則是由政府主導的。同時也指出與美國等發(fā)達國家相比，中國的TDR并非真正意義的市場機制引導下的土地發(fā)展權交易，還需進行進一步探索，將土地發(fā)展權轉移更有效地應用于耕地占補平衡中。近兩年，由于結余指標與易地扶貧相結合政策的頒布，四川、浙江等地也嘗試了突破省級區(qū)域的探索。

2.3 可轉移發(fā)展權(TDR)價格估算

國外學者在較早年份就對土地的可轉移發(fā)展權及其定價理論進行了研究與探索，大體可分為根據(jù)土地可轉移發(fā)展權基本含義進行定價、市場比較法、條件價值評估法、特征價格法四種方法。但國外研究常用的這些定價方法跟我國目前的土地政策和現(xiàn)實條件并不匹配。當前國內學者多采用定性分析的方法對我國土地發(fā)展權的定價理論進行研究[9]，他們認為可轉移發(fā)展權的價格實質上應是土地作為耕地時的價格與土地為建設開發(fā)所用時的價格之差，且多數(shù)研究是通過建設用地價格扣除農地經濟產出價值和轉用成本的途徑進行估算。

耕地可轉移發(fā)展權的價格由耕地的價值和其所在區(qū)域的市場供需關系所決定。耕地是集社會、自然、生態(tài)于一體的復合資源，具有生產農作物、社會保障、糧食安全保障、涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候等功能，故其價格內涵除發(fā)展價值以外，也包括生產價值、保障價值和生態(tài)價值（表1），對應在耕地占補平衡中即應注重“建設占用耕地”和“補充耕地”的生態(tài)平衡。在供需層面，需考慮耕地所在地區(qū)的經濟狀況和人地矛盾。經濟狀況主要從經濟總量、經濟結構和增長率三方面進行考量；人地矛盾可從人均耕地數(shù)量和人均建設用地數(shù)量兩方面進行估算。耕地發(fā)展權價格構成如圖1所示。

表1 耕地價值體系

圖1 耕地發(fā)展權價格構成

3 耕地占補平衡政策新思考

3.1 占補平衡的內涵延展

占補平衡的實質可以看作是保障中國人有飯吃的土地政策。而這種保障在不同的地區(qū)、不同的經濟社會發(fā)展階段具不同的內涵。在最初的管理階段，多注重數(shù)量管理，即占一補一，而這樣的管理方式極可能會導致占優(yōu)補劣的情況發(fā)生；為了避免單純數(shù)量管理出現(xiàn)的弊端，質量管理被提上日程，占優(yōu)補優(yōu)，占水田補水田，更加精細的管理要求農地質量等別劃定工作的配合；數(shù)量與質量并行管理的確可以做到全面與精準的耕地保護，但卻難以克服由于糧食產業(yè)比較效益劣勢明顯引致的推行層面阻力，未來基于產能的占補平衡不失為一個可選途徑。具體產能可以分為糧食產能與經濟產能(或產值產能)，即補充暫時在用于非糧農業(yè)生產，但有能力在短時間轉為用于糧食生產的土地，且其產能或產值不低于原占用耕地。

3.2 實施操作層面的設想

3.2.1 全國區(qū)域

在我國近10余年來的土地利用和改革中，已經出現(xiàn)了有關土地開發(fā)權轉移和交易的相關案例，有些地區(qū)已頗具規(guī)模?！锻恋毓芾矸ā返谌龡l提出“各省級行政單位應該盡可能保證本區(qū)域內耕地總量的動態(tài)平衡”，但并未對建設占用耕地指標的異地調劑做出明確規(guī)定，這實質上是讓各省、自治區(qū)、直轄市人民政府擁有了保持耕地總量動態(tài)平衡的管理權和操作權，只需在省一級范圍內實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡即可。20世紀90年代后期以來，為突破我國傳統(tǒng)土地計劃管理模式對工業(yè)化、城市化進程中建設用地供應的約束，浙江省政府率先進行了土地開發(fā)權轉移的制度嘗試和跨區(qū)交易的實踐探索，讓省內發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)進行開發(fā)建設用地指標的跨區(qū)域交易。但由于指標的交易政策還不夠規(guī)范，在實際操作過程中，各地使用指標的數(shù)量和規(guī)模超出了預期的范圍，土地整理的折抵指標也超出了中央政府的計劃管制范疇。因此中央政府在2005年將土地整理折抵指標納入了年度計劃，緊接著在2007年《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》中叫停了折抵指標有償交易。

2018年3月，國務院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》，明確了建設占用耕地跨省域補充的國家統(tǒng)籌措施，通過補充耕地國家統(tǒng)籌，促進經濟發(fā)達地區(qū)和資源豐富地區(qū)的資金資源優(yōu)勢互補，為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興籌集更多資金。這是對跨省域補充耕地及省際間交易的突破性嘗試，有利于統(tǒng)籌謀劃耕地保護，妥善解決保護耕地與保障發(fā)展的矛盾，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。但目前跨省域補充耕地是由國家統(tǒng)一組織實施，不允許省際間自行交易。

3.2.2 基于類似經濟區(qū)的TDR

當前我國工業(yè)化和城市化發(fā)展較迅速的經濟發(fā)達地區(qū)的建設用地數(shù)量往往無法滿足當?shù)乜焖侔l(fā)展的需求[10]；而一些經濟不發(fā)達地區(qū)的用地指標往往多于他們的實際開發(fā)需求，也缺乏助力發(fā)展的投資項目和資金。在不同區(qū)域的交易過程中，可嘗試將長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)進行結對扶貧，開展耕地和建設用地指標落地交易，由指標受讓地區(qū)拿出一定資金供給出讓地區(qū)發(fā)展經濟之用，或通過稅收政策對欠發(fā)達地區(qū)進行定點扶貧。通過這種交易舉措使發(fā)達地區(qū)獲取了可供其發(fā)展經濟使用的建設用地指標。在進行基于結對扶貧的異地代保過程中，如何選擇結對的省市縣，選擇的區(qū)域是否具有可行性是需重點考慮的問題。根據(jù)占補平衡政策對產能平衡及生態(tài)平衡的要求，可根據(jù)相似產能區(qū)域對結對扶貧的異地代保進行匹配與選擇。依據(jù)人口、地形地貌、氣候、降水、氣候帶等因素，將沿海發(fā)達地區(qū)與內陸欠發(fā)達地區(qū)劃分出若干相似經濟區(qū)，并將其配對進行指標交易。在流轉或交易過程中尤其應注重生態(tài)平衡問題，科學評估生態(tài)脆弱區(qū)的環(huán)境承載力，避免土地二次退化，通過實施國土空間規(guī)劃、生態(tài)紅線、永久基本農田、城市開發(fā)邊界“三區(qū)三線”劃定嚴格保護耕地和節(jié)約集約用地。另一方面，承擔統(tǒng)籌任務的補充耕地必須是土地整治和高標準農田建設項目新增的耕地，防止違背自然規(guī)律和生態(tài)保護要求，盲目墾造耕地，破壞生態(tài)環(huán)境。政府可通過稅收提留經費用于區(qū)間的扶貧、耕地保護等項目，通過綜合考慮耕地類型、糧食產能和區(qū)域經濟發(fā)展水平，確定跨省域補充耕地資金收取標準和支付統(tǒng)籌補充耕地經費標準，在一定程度上實現(xiàn)數(shù)量、質量和產能平衡，保障糧食安全和優(yōu)化土地利用結構與布局。

4 結語

本文通過對耕地占補平衡內涵、歷史演變等問題進行分析和溯源，并引入可轉移發(fā)展權理論，對耕地保護定價及實施操作進行了探討。然而，在土地發(fā)展權轉移與交易理論還未成熟應用于耕地占補平衡過程的現(xiàn)實情況下，由于規(guī)劃指標和計劃指標在跨區(qū)分配上難以考慮各地建設用地的邊際產出，一旦政府監(jiān)管不力，極可能會造成各類違法用地現(xiàn)象，致使耕地保護乏力。這就需要優(yōu)先選擇相似經濟區(qū)進行省域內和省域間發(fā)展權轉移交易嘗試，同時需要建立耕地非農化價值核算及補償機制，切實實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量和產能占補平衡，并在一定程度和規(guī)模上同定點扶貧相結合，使經濟發(fā)展與耕地保護共同推進。