我國稅收法定原則的落實路徑

摘 要：稅收法定原則是民主法治理念在稅收領域的具體表現，其核心在于控制和規(guī)范征稅權，保護納稅人權利。目前，我國落實稅收法定原則存在著稅收立法層級低，立法技術和質量不高，稅收法律的執(zhí)行狀況不佳的問題，需要有效推進全國人大廢除1985年授權立法，提高立法技術和質量，完善稅法執(zhí)法監(jiān)督機制。

關鍵詞：稅收法定原則 依法治國 落實

稅收法定原則作為近現代市場經濟國家稅法建制的三大基本原則之一，對于保障納稅人的財產權利、維護社會公共利益和市場經濟秩序具有舉足輕重的作用。在現實生活中，由于我國經濟社會改革發(fā)展任務繁重、問題復雜而且緊迫，稅收法定原則并未能得到很好的貫徹落實，需要進行重申和強化。

一、落實稅收法定原則存在的問題

目前，我國落實稅收法定原則存在著稅收立法層級低，立法技術和質量不高，稅收法律的執(zhí)行狀況不佳的問題，需要有效推進并嚴格落實稅收法定原則、推動依法治稅進程。

（一）稅收立法層級低

我國現行征收18個稅種中，除企業(yè)所得稅、個人所得稅、車船稅、船舶噸稅、環(huán)境保護稅和煙葉稅6個稅種由全國人大立法外，其他12個稅種均由國務院制定相關的行政法規(guī)?？梢钥闯瞿壳拔覈惙w系中僅有寥寥幾部法律，而卻存在著非常多的稅收行政法規(guī)、稅收行政規(guī)章和稅收通告。這明顯給稅收法定原則的落實帶來了巨大的挑戰(zhàn)，主要是因為1984年和1985年兩次空白授權。授權立法對于當時改革開放的特殊背景是必要的。但時至今日，其弊端越來越凸顯。稅收方面制定法律還是行政法規(guī)，不僅僅是程序和位階上的區(qū)別，本質上其實是行政主導與立法主導的根本性差異。只有以狹義的法律來規(guī)定稅收基本要素，才能使稅收具有充分的形式正當性。

（二）立法技術和質量不高

立法技術和質量不高主要表現為稅收法律的操作性不強。我國稅法大多數的條文都是抽象的原則性規(guī)定，常常運用不確定的法律概念，甚至有的直接空白授權給國務院或財稅主管部門規(guī)定。同時，這也為稅法行政解釋和稅收執(zhí)法提供了過大的空間。在實踐中，通告、批復或決定取代了被解釋對象，成為了實際上直接發(fā)揮效力的依據，有變相立法的嫌疑。稅務機關以不確定概念征稅，會在一定程度上導致在征稅過程中寬嚴不一，嚴重影響稅收的公正性。法院缺乏對稅收專業(yè)問題判斷能力，加上存在著規(guī)范性文件不可訴這樣的制度框架，這些做法幾乎得不到有效的外部控制。按照稅收法定原則的要求，稅收法律中有關課稅要件的實體規(guī)定，其含義必須明確、易懂，避免產生歧義，以防止征稅機關濫用公權力自由裁量。我國要提高立法層次，加強民意立法機關稅收立法，細化稅收法律內容，從而保護納稅人的權利。

（三）稅收法律的執(zhí)行狀況不佳

稅收程序法定是指稅收行政機關必須嚴格依照法律規(guī)定的程序征稅，納稅人也必須嚴格依照法律規(guī)定的程序納稅。但在稅收實踐中，經常存在著稅收行政機關在征稅過程中沒有嚴格依法而損害納稅人合法權益的現象。稅收行政機關由于工作人員編制不足等原因在編制外招收了不具備執(zhí)法資格的人員，這些稅收執(zhí)法人員偶爾會為了自身利益超越權限，為了提高工作效率減少工作步驟，剝奪納稅人的權利，包括聽證、申請復議、陳述權等等。另外，為了服務于招商引資或稽征便利等目的，一些地方政府突破稅法的既有規(guī)定，自行設定稅收優(yōu)惠或降低法定稅率，以進行低稅競爭與其他地區(qū)爭奪稅源。我國稅收執(zhí)法領域長期存在著為了完成上級下達的稅收任務的按指標征稅的思維。這就需要對稅收法律的執(zhí)行工作進行監(jiān)督。完善稅收執(zhí)法監(jiān)督機制是實現稅收程序法定的必然要求，只有通過健全的稅收執(zhí)法監(jiān)督機制才能夠有效的保障納稅人的合法權益不受侵犯。

二、落實稅收法定原則的途徑與建議

（一） 全國人大廢除1985年授權立法

由于當時改革開放的客觀條件，1984和1985年授權立法有其必要性，當時我國尚未建立社會主義市場經濟。如今這些客觀條件改變，加上民主法制建設的不斷加強，立法實踐經驗不斷豐富。時至今日，全國人大應盡快廢除 1985 年授權立法，明確全國人大及其常委會作為稅收立法主體的唯一地位。當然，1985年授權被廢止，并不意味著相關稅收行政法規(guī)自然失效，而只是向后發(fā)生效力，禁止制定新的行政法規(guī)。同時，也應當允許國務院對其現行法規(guī)進行修改、解釋或出臺實施細則，但必須遵循不擴張權限的原則。稅收法律化也需要一個循序漸進的過程。按照全面調研、廣泛參與、先易后難、分清輕重緩急的原則，將條件相對成熟、社會關注度最高的稅種先行立法。

（二）提高立法技術和質量

我們應當按照要素確定的要求，增強稅法的可操作性。立法機關在制定相關稅收法律的時候應當提高稅法內容的實質正當性，同時提高立法質量，重要的途徑就是堅持開門立法、民主立法和科學立法。換言之，要強調立法全過程的公開透明，通過舉辦多種形式的稅收立法座談會、聽證會等，擴大納稅人、各行各業(yè)代表、專家有序參與稅收立法的途徑，更好地吸收和反映納稅人及全體人民的意愿，特別是要注重通過設立稅收立法咨詢委員會、聘請人大代表助理等方式，發(fā)揮好專家學者的積極作用。建議新設人大專門委員會以專門研究制定有關稅收等公共財政收入方面的法律。在立法過程中，應逐步減少對稅收主管部門的稅收立法起草方面的依賴，更好地體現民意立法機關的稅收立法主導地位。加強人大及其常委會這一民意立法機關的力量，進一步優(yōu)化人大立法模式，完善立法工作機制和程序。

（三）完善稅收執(zhí)法監(jiān)督機制

完善稅收執(zhí)法監(jiān)督機制是實現稅收程序法定的必然要求。目前稅收執(zhí)法過程中經常出現有法不依、執(zhí)法不嚴的情況。一個主要原因在于執(zhí)法監(jiān)督的力度不足、監(jiān)督不到位加上稅收執(zhí)法人員的業(yè)務水平參差不齊。要建立完善的稅收執(zhí)法監(jiān)督機制，首先要在稅收執(zhí)法機關內部設立獨立的審計和監(jiān)察部門來專門監(jiān)督稅收執(zhí)法活動。其次要加強稅收執(zhí)法外部監(jiān)督機制。相關行政機關、司法機關及社會公眾等要充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，共同推進稅務機關的依法治稅工作。此外，稅收執(zhí)法機關應提高稅收執(zhí)法人員隊伍的業(yè)務水平，建立執(zhí)法培訓考評機制。加強稅收執(zhí)法人員的職業(yè)道德教育，建立科學、理性的激勵考核機制，引導稅務機關轉變按照指標或任務征稅的思維，以稅收法律作為征稅的惟一依據。同時，要建立和完善對稅收執(zhí)法的監(jiān)督和問責機制。

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作者簡介：李珊（1993—），女，華南師范大學法學院碩士研究生，華南師范大學，廣東省廣州市。