公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)公益調(diào)查權(quán)規(guī)范化研究

田慶鋒 秦增起 劉穎雨

（西北師范大學(xué)，甘肅 蘭州 730070）

檢察機(jī)關(guān)公益調(diào)查權(quán)是其為提起公益訴訟依法行使的查清事實(shí)、收集證據(jù)的一項(xiàng)法定權(quán)力。大量案例表明檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟制度蘊(yùn)含著重要的訴訟價(jià)值。但是從設(shè)定該制度的目的和試點(diǎn)地區(qū)的情況來看，檢察機(jī)關(guān)公益調(diào)查權(quán)呈現(xiàn)出原則化和模糊化的特征，其啟動(dòng)、保障制度等問題仍需明確。

一、公益調(diào)查權(quán)的現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

檢察機(jī)關(guān)公益調(diào)查權(quán)可追溯至2013 年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》。該法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中可行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，并細(xì)化其適用條件、措施及程序等。2015 年最高人民檢察院依全國人大授權(quán)開展公益訴訟活動(dòng)，頒布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，規(guī)定其有權(quán)調(diào)查核實(shí)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等違法行為、損害后果涉及的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況，明確了其公益訴訟調(diào)查核實(shí)證據(jù)權(quán)。2017 年修改的民事和行政訴訟法則使公益訴訟制度由試點(diǎn)步入全面推行階段。2018 年最高人民法院、最高人民檢察院頒布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)規(guī)定，檢察院辦理公益訴訟案件時(shí)相關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民應(yīng)配合調(diào)查收集證據(jù)材料，采取證據(jù)保全措施時(shí)依照民訴和行訴法相關(guān)規(guī)定辦理，進(jìn)一步明確了其公益調(diào)查權(quán)。但缺點(diǎn)是法律位階較低，內(nèi)容需進(jìn)一步完善。

（二）司法現(xiàn)狀

1.公益調(diào)查目的模糊

對(duì)于調(diào)查目的，實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)一般表述為如“因履行監(jiān)督職能需要”、“因維護(hù)公益職能需要”等。為何會(huì)出現(xiàn)此類模糊表達(dá)，筆者認(rèn)為系檢察機(jī)關(guān)對(duì)于其公益調(diào)查權(quán)理解的偏差所致。該表達(dá)會(huì)引起一個(gè)問題，因?yàn)閱?dòng)調(diào)查權(quán)的理由不同，所依據(jù)的權(quán)力基礎(chǔ)就會(huì)改變，進(jìn)而導(dǎo)致其行使的方式不同，后續(xù)的權(quán)力保障也會(huì)受影響，甚至?xí)捎谡{(diào)查的目的不清楚致使被調(diào)查者不配合。

2.公益調(diào)查的啟動(dòng)不嚴(yán)謹(jǐn)

現(xiàn)行法并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益調(diào)查權(quán)的具體情形。檢察機(jī)關(guān)因辦案壓力，為盡快結(jié)案，發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索后立即啟動(dòng)調(diào)查程序。但其公益調(diào)查權(quán)應(yīng)在何種條件下才可啟用，啟用后應(yīng)遵循何種規(guī)則，法律存在空白。司法實(shí)踐中辦案人員對(duì)于公益訴訟調(diào)查較為熱衷，但毫無方向，有撞運(yùn)氣和較強(qiáng)的隨意性成分。檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)查證的內(nèi)容卻啟動(dòng)了調(diào)查權(quán)，對(duì)司法資源造成了浪費(fèi)。

3.公益調(diào)查的對(duì)象不配合

檢察機(jī)關(guān)代表國家參與公益訴訟是保護(hù)國家利益、公共利益的最后一道防線，所以就會(huì)產(chǎn)生各種利益的力量較量和博弈。公益訴訟涉及專業(yè)性強(qiáng)、案件影響重大，面對(duì)的同樣是公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)和較有實(shí)力的中大型企業(yè)，調(diào)查收集的難度異于尋常，且時(shí)時(shí)要面臨不配合，阻力較大，不屑一顧的情況，給訴訟造成不利的后果，且檢察公益調(diào)查權(quán)的法律位階不高，導(dǎo)致有的行政機(jī)關(guān)和企業(yè)常常搪塞。

4.公益調(diào)查的方法偏刑事化

不同于刑事訴訟，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)以平等的身份展開工作，所以應(yīng)按照民事和行政訴訟中規(guī)定的當(dāng)事人基本權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行。但是，在實(shí)際公益訴訟工作中，檢察機(jī)關(guān)在無法收集必要的證據(jù)時(shí)，往往會(huì)通過刑事偵查權(quán)來獲取證據(jù)，或者啟動(dòng)刑事附帶民事公益訴訟來達(dá)到訴訟的目的。

5.公益訴訟中訴前與訴訟對(duì)接不完善不利于公益調(diào)查權(quán)的行使

現(xiàn)行公益訴訟制度中最棘手的問題是訴前與訴訟程序的對(duì)接。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)責(zé)任存在問題，并向其發(fā)出檢察建議，部分行政機(jī)關(guān)能在一個(gè)月內(nèi)對(duì)檢察建議指出的問題進(jìn)行改正和答復(fù)。但是在行政機(jī)關(guān)開始整改，或者已經(jīng)在整改過程，還未充分履行自己職責(zé)，或者履行后仍未達(dá)到相關(guān)目的情況下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其行為如何準(zhǔn)確定性，是目前庭審爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

二、公益調(diào)查權(quán)存在的問題分析

（一）公益調(diào)查權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)或證明權(quán)存在爭(zhēng)議

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)屬性存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，檢察院是法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其公益訴訟調(diào)查權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的輔助性權(quán)力。有學(xué)者則認(rèn)為，檢察院在公益訴訟中扮演原告的角色，應(yīng)參照民事訴訟法對(duì)原告規(guī)定的相關(guān)證據(jù)權(quán)利，其調(diào)查收集證據(jù)權(quán)應(yīng)與民事訴訟原告證明權(quán)相同。司法實(shí)踐中法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益調(diào)查權(quán)的權(quán)屬定位也較為模糊。

（二）核實(shí)證據(jù)與收集證據(jù)的理念不分

檢察院調(diào)查權(quán)在相關(guān)法律規(guī)范中一直被表述為“調(diào)查核實(shí)”?！睹袷略V訟法》和《檢察公益訴訟試點(diǎn)辦法》的規(guī)定都明確公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)有“調(diào)查核實(shí)權(quán)”。但《檢察公益訴訟解釋》則規(guī)定其可向有關(guān)行政機(jī)關(guān)、其他單位和個(gè)人調(diào)查收集證據(jù)材料。該解釋將檢察機(jī)關(guān)此前的“調(diào)查核實(shí)權(quán)”調(diào)整為“調(diào)查收集證據(jù)權(quán)”。這一修改使得調(diào)查權(quán)的理念發(fā)生了變化。前者具有職權(quán)屬性，后者則具有民事屬性。實(shí)務(wù)中有些檢察機(jī)關(guān)無法分清核實(shí)證據(jù)和收集證據(jù)的功能和目的。

（三）實(shí)施保障機(jī)制不足

《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定，檢察院在辦理公益訴訟案件時(shí)可向有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人調(diào)查收集證據(jù)，被調(diào)查核實(shí)的對(duì)象應(yīng)積極配合。2018 年《人民檢察院組織法》也規(guī)定檢察院在進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí)相關(guān)單位應(yīng)予配合。但是并未規(guī)定被調(diào)查核實(shí)對(duì)象不配合時(shí)應(yīng)承擔(dān)的具體法律責(zé)任。這使得調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏程序性保障措施和強(qiáng)制力。檢察機(jī)關(guān)也面臨技術(shù)保障不足困難。環(huán)境公益訴訟案件形成原因較為復(fù)雜，其危害有一定的潛伏期，調(diào)查取證難度較大，證據(jù)的固定因天氣等因素影響而存在難度。

（四）涉事單位是否依法履行職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明

檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴前程序后，必然要對(duì)有關(guān)主體是否依法履職和公共利益是否受損進(jìn)行判斷。在該問題上尚無明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致訴前和訴訟程序?qū)硬粫?。相關(guān)主體因在訴前程序中及時(shí)履職而使公共利益受到的損害得以消除的情況較為容易判斷。但若有關(guān)主體收到檢察建議后聲稱已開始履行職責(zé)或已開始整改其違法行為的情況則難以做出具體判斷。此外，有關(guān)主體用盡一切合法手段后因客觀能力原因而致使公共利益的損害依然存在，檢察機(jī)關(guān)依然可在訴前程序到期后提起公益訴訟。但有學(xué)者認(rèn)為，在此情況下檢察機(jī)關(guān)即使勝訴，其意義也不大。

三、公益調(diào)查權(quán)的規(guī)范與建議

檢察機(jī)關(guān)公益調(diào)查權(quán)的完善和規(guī)范路徑可以從公益調(diào)查權(quán)主體建設(shè)、啟動(dòng)程序、保障措施和法律監(jiān)督等幾個(gè)方面予以探討。

（一）完善檢察機(jī)關(guān)公益調(diào)查權(quán)主體制度

由于習(xí)慣和其他的原因，檢察院民行檢察科人員配備較少，致使其成為該機(jī)關(guān)相對(duì)“弱勢(shì)”的科室，新法修改后還要履行公益訴訟的職能，案多人少的矛盾更加突出。法律實(shí)踐亦表明，僅僅依靠該科人員無法滿足公益訴訟的需求。在試點(diǎn)單位，檢察院為完成訴訟任務(wù)，往往采用從其他部門抽調(diào)精干人員組成專項(xiàng)組的方式開展工作。該做法在一定程度上緩和了人手不夠的局面，但缺乏可持續(xù)性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)公益訴訟工作特點(diǎn)配齊、配強(qiáng)公益訴訟檢察人員，尤其是基層檢察院作為公益訴訟的起訴主體更應(yīng)加強(qiáng)人員配備，且應(yīng)強(qiáng)化其對(duì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，通過相關(guān)專家授課、實(shí)地調(diào)研等方式，增加檢察人員對(duì)公益訴訟的知識(shí)儲(chǔ)備。

（二）完善公益調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)程序

檢察機(jī)關(guān)在訴前階段，公益調(diào)查權(quán)是傳統(tǒng)意義上的調(diào)查核實(shí)權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)了可能對(duì)國家利益或社會(huì)公共利益造成損失的行為，為支持起訴而啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)。進(jìn)入訴訟階段，啟動(dòng)公益調(diào)查權(quán)是法定主體在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)則承擔(dān)提起訴訟的角色?；谡l主張誰舉證的證明責(zé)任，該機(jī)關(guān)需要提供證據(jù)，公益調(diào)查權(quán)正是基于此而產(chǎn)生。但是正如檢察機(jī)關(guān)作為特殊的起訴主體一樣，為避免敗訴而導(dǎo)致國家利益和社會(huì)公共利益的損失，其調(diào)查權(quán)應(yīng)具有相當(dāng)?shù)膭傂?，在訴前階段即應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)。

（三）完善公益調(diào)查權(quán)內(nèi)容和保障措施

在公益訴訟中，不賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性公益調(diào)查權(quán)，僅僅使用普通調(diào)查手段無法與行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織這些強(qiáng)大的對(duì)手進(jìn)行博弈，國家利益和社會(huì)公共利益隨時(shí)會(huì)遭受損失。有關(guān)法律應(yīng)明確懲戒措施，明確規(guī)定負(fù)有配合調(diào)查取證義務(wù)的主體不配合調(diào)查的懲戒方法。對(duì)不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的行為人可直接列入社會(huì)征信系統(tǒng)，對(duì)故意損毀修改證據(jù)、扭曲事實(shí)的行為人可列為失信人；對(duì)不配合調(diào)查的國家機(jī)關(guān)工作人員，可視情節(jié)輕重，移送有關(guān)主管部門給予處分。賦予檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的權(quán)力，對(duì)阻礙其調(diào)查取證的單位和個(gè)人還可采取類似于拘留、罰款等強(qiáng)制措施。

（四）建立公益調(diào)查權(quán)的異議與監(jiān)督制度

被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)采用的調(diào)查手段、方式和程序有異議時(shí)，可以向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)異議。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在法定時(shí)間內(nèi)經(jīng)核實(shí)認(rèn)為其調(diào)查措施確有不當(dāng)?shù)膽?yīng)及時(shí)指令改正；認(rèn)為調(diào)查措施適當(dāng)?shù)膽?yīng)在法定時(shí)間內(nèi)給予書面答復(fù)。為了保障公益訴訟利益最大化，被調(diào)查對(duì)象異議期間不停止調(diào)查。被調(diào)查對(duì)象對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的復(fù)核有異議的可以申請(qǐng)其同級(jí)人民法院裁定。

綜上所述，公益訴訟在我國處于開始的階段，通過大量案例逐漸展現(xiàn)出其蘊(yùn)含的重要訴訟價(jià)值。檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟維護(hù)國家利益和公共利益，調(diào)查權(quán)是其基礎(chǔ)性保障措施。調(diào)查權(quán)制度完善與否直接影響到訴訟結(jié)果，應(yīng)依法保障檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中調(diào)查權(quán)的行使。