非營利組織參與脫貧攻堅的優(yōu)勢與路徑

張文茹

（1.中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012；2.吉林省通化市東昌區(qū)科技局，吉林 通化 134001 ）

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞·森所說：“貧困所表現(xiàn)出來的現(xiàn)象雖然是低收入，但是從根本上說是由于他們獲取收入的能力和機(jī)會喪失造成的，比如說疾病、社會保障供給不足以及社會歧視等都是造成貧困不可忽視的因素?！本珳?zhǔn)扶貧就是針對再造或提高貧困戶獲取收入能力和機(jī)會的問題準(zhǔn)確施策，從根上解決貧困問題。

自2015年11月27日在中央扶貧開發(fā)工作會議上習(xí)近平總書記提出“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨的重要使命”以來，脫貧工作便成為全國中心工作之一，也是地方考核的關(guān)鍵指標(biāo)。但是，根據(jù)央視一套新聞頻道的報道，我們也可以看出沂南脫貧、霍邱脫貧等脫貧攻堅“先進(jìn)”案例均是由政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的模式進(jìn)行，群眾規(guī)模僅局限在貧困村或貧困鄉(xiāng)，沒有形成大范圍的“全民參與”效應(yīng)，群眾發(fā)動層次、規(guī)模還不夠。其實(shí)，脫貧攻堅一味由政府主導(dǎo)不但難以做到“精準(zhǔn)”，而且缺乏長久持續(xù)的韌性，還會在將來產(chǎn)生不可預(yù)見的遺留問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民群眾是我們力量的源泉”“要依靠群眾并組織群眾用自己的力量去解決自己的問題?！狈菭I利組織是與群眾對話的最好平臺和最有利的訊息傳播工具，探索完善非營利組織參與脫貧攻堅的途徑，積極發(fā)揮非營利組織在脫貧攻堅中的作用，顯然成為當(dāng)務(wù)之急。

一、脫貧攻堅工作中遇到的問題

當(dāng)前脫貧攻堅成為各級黨委政府的重要工作之一，各地都在積極行動，也取得積極成效，但是，也遇到各種各樣的問題：既有思想認(rèn)識還不夠到位，重視程度不夠的問題，又有工作中作風(fēng)不實(shí)、履職不力的問題；既有責(zé)任不清晰，落實(shí)還不夠到位的問題，又有方法措施不得力，形式主義的問題。準(zhǔn)確把握這些問題，深入分析問題產(chǎn)生的原因，針對問題加快進(jìn)行有效的體制機(jī)制改革，就成為當(dāng)前深入推進(jìn)脫貧攻堅工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

本文主要選取吉林省通化市D區(qū)進(jìn)行分析研究，D區(qū)是該市唯一中心城區(qū)，下轄7個街道辦事處、3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有建檔立卡貧困戶932戶，1 705人。市轄區(qū)的特殊優(yōu)勢，使得D區(qū)的脫貧工作出現(xiàn)“兩面性”。一方面，D區(qū)有7個街道辦事處，且均屬于生活水平較高的城區(qū)，城市人口數(shù)量多，人均收入高，以城帶鄉(xiāng)優(yōu)勢明顯。同時，貧困人口占比小，脫貧壓力不大。另一方面，D區(qū)貧困戶戶口主要落在D區(qū)內(nèi)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居住地址卻分散在全區(qū)383平方公里范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)雜居，居住分散，外出務(wù)工人口流動頻繁。

脫貧攻堅工作開展以來，D區(qū)為提高精準(zhǔn)識別率，發(fā)動全區(qū)56個政府部門及23個黨委部門分級成立領(lǐng)導(dǎo)小組，具體工作由區(qū)委副書記掛帥的脫貧辦公室負(fù)責(zé)，脫貧辦共有具體工作人員6人。實(shí)施脫貧工作的主要做法有：一是對1 705貧困戶進(jìn)行一一識別。包括人員信息、家庭關(guān)系、所有資產(chǎn)、致貧原因、可幫扶種等26類內(nèi)容。二是制定包保幫扶制度。D區(qū)要求每個政府部門、每位工作人員必須包保幫扶一名貧困戶，其中縣級領(lǐng)導(dǎo)需要幫扶三個貧困戶。三是出臺幫扶政策。政策涵蓋教育救助、醫(yī)療救助、產(chǎn)業(yè)救助、住房救助、救急難等。四是依靠村集體土地招商引資，謀劃扶貧產(chǎn)業(yè)，通過扶貧項(xiàng)目帶動貧困戶增收。

由于D區(qū)對脫貧攻堅工作高度重視，采取較為有效的舉措，D區(qū)的脫貧攻堅工作取得積極成效。但是，在具體的組織實(shí)施過程中也遇到各種各樣的問題。扶貧工作開展期間D區(qū)發(fā)現(xiàn)的問題有：一是貧困人口精準(zhǔn)識別難度較大。由于貧困戶居住分散、流動頻繁，即便是親人也很難掌握其生活狀況，所以僅靠村委會或政府工作人員對他們進(jìn)行識別很有難度。二是包保幫扶增加政府工作人員負(fù)擔(dān)。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通政府工作人員很難利用公權(quán)力對包保扶貧戶進(jìn)行有效幫扶。比如，幫其謀劃產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、協(xié)調(diào)其他資源對其進(jìn)行幫助等。他們多是受到行政命令督促去完成力有不逮的物質(zhì)扶貧，比如離開崗位，包戶駐村，把精力放在填寫扶貧表格、走訪拍照，甚至幫貧困戶洗衣掃地、放牛養(yǎng)豬。這樣不但用非所長，加重干部負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)干部資源，妨礙正常公務(wù)開展。三是幫扶政策需要地方政府投入大量資金予以支持，加重地方政府財政負(fù)擔(dān)，且扶貧資金的出處至今沒有明文規(guī)定，政府各部門既無法動用辦公運(yùn)營資金，也不能一味地自掏腰包，只能進(jìn)行“暗箱”操作，容易滋生腐敗。四是扶貧產(chǎn)業(yè)占據(jù)的是村集體資產(chǎn)，但分配中加大對貧困戶的傾向力度，有分配不公的嫌疑。

這些問題的存在，嚴(yán)重影響D區(qū)脫貧攻堅工作成效，同時也反映出D區(qū)在脫貧攻堅中的癥結(jié)，即政府大包大攬。實(shí)踐表明政府全權(quán)“承包”扶貧的這種做法，僅有沂南、霍邱這樣少數(shù)的地方成功，更多的地方是像D區(qū)這樣：地方政府財政負(fù)擔(dān)加重，政府人員工作精力被大量占用，其他政府工作要么由于缺乏資金和政府人員精力匱乏只能暫時擱置，要么就是給扶貧工作讓路而“流產(chǎn)”，地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度也因此下降。同時，這種扶貧方式也是收效甚微。由于國家“全心全意為民服務(wù)”的治理理念，使得百姓對政府的依賴度畸高，尤其明顯地表現(xiàn)在素質(zhì)相對較低的貧困戶身上。很多扶貧干部表示，貧困戶“等靠要”思想嚴(yán)重，有時走訪到貧困戶，正在搓麻的主人只是欠一下屁股，說：“你們先坐會兒，這圈還有一把?！弊屪咴L的干部好不尷尬。有少數(shù)貧困戶對來家里幫扶的干部很麻木，認(rèn)為干部比自己更得急，因?yàn)樽约翰幻撠毟刹拷徊涣速~——脫貧表上還要自己簽字呢！扶貧戶致富的內(nèi)生動力不足，扶貧工作何以長久為繼。所以，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”必須先要破除政府“全保，強(qiáng)勢主導(dǎo)”的扶貧模式，通過發(fā)動起全社會的力量，爭取更廣泛的支持，引導(dǎo)多元主體參與扶貧工作，變政府主導(dǎo)扶貧為多元化合作扶貧，建立有內(nèi)生動力、有活力、有潛力，能夠讓貧困人口自己勞動致富的長效機(jī)制，這樣才能使脫貧致富奔小康的道路越走越寬，越走越遠(yuǎn)。

二、非營利組織參與脫貧攻堅工作的優(yōu)勢分析

非營利組織的英文簡稱為NPO，是以從事公益事業(yè)（活動）為目的，不以營利為目的的組織。一般情況下，非營利組織由私人發(fā)起，組織機(jī)構(gòu)較為松散。在西方，由于市場缺陷和政府缺陷的雙重影響，加上根深蒂固的傳統(tǒng)影響，非營利組織很早就出現(xiàn)，并且在社會治理中發(fā)揮積極作用。在我國，隨著改革開放進(jìn)程的深入推進(jìn)，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)確立過程中，民眾多層次多種類的社會需求難以從政府那里得到滿足，能夠有效添補(bǔ)政府公共服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)的非營利組織應(yīng)運(yùn)而生并快速發(fā)展壯大。隨著脫貧攻堅不斷深入開展，所需資源更多，要素更廣，“貧有百樣，困有千種”，單靠政府力量開展“精準(zhǔn)扶貧”無異于“小馬拉大車”，難以取得最終的脫貧勝利，需要可信賴的組織對政府進(jìn)行協(xié)助，對政府單向度扶貧進(jìn)行有益補(bǔ)充，非營利組織無疑符合上述要求，是脫貧工作開展中非常理想的助力。

（一）非營利組織與政府在脫貧攻堅工作中的精神內(nèi)涵一致

非營利組織旨在通過慈善或救助實(shí)現(xiàn)整個社會或者一定區(qū)域范圍內(nèi)的公共利益，強(qiáng)調(diào)在被幫扶中發(fā)揮幫扶對象自主性，充分發(fā)掘其潛能，最終使其實(shí)現(xiàn)能夠依靠自身的力量應(yīng)對各種問題和挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧工作則是在認(rèn)真分析致貧原因的基礎(chǔ)上，有針對性地施策扶貧，旨在增加貧困群體“造血”機(jī)能，使其能夠具有獨(dú)自面對各種問題的能力，應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，最終擺脫貧困。從理念上來看，精準(zhǔn)扶貧與非營利組織的工作理念是高度相同的，目標(biāo)一致驅(qū)使合作有力，所以D區(qū)引進(jìn)非營利組織參與到脫貧工作是切實(shí)可行的。

（二）非營利組織具有專業(yè)性

非營利組織成員多是以某種特定的公益性目的而聯(lián)合在一起的，具有專業(yè)性。比如，吉青社會服務(wù)中心、吉林省國康醫(yī)療救助基金會、吉林省居家養(yǎng)老協(xié)會等，在醫(yī)療、教育、環(huán)保、精神慰藉方面具有豐富的救助經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)人才和適宜技能，這與D區(qū)精準(zhǔn)扶貧需求高度吻合，可以為其在治病救人、心理疏導(dǎo)、養(yǎng)老服務(wù)等方面提供專業(yè)人才和技術(shù)支持，所以，引入非營利組織到精準(zhǔn)扶貧工作中將達(dá)到更好的幫扶效果。

（三）非營利組織具有公開性

非營利組織使用的是社會公共資源，這就要求他們必須公開活動，公布資金狀況，接受大眾監(jiān)督，這種特性在實(shí)施脫貧過程中十分重要。在 《中央財政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》中，對資金的使用制定明確的規(guī)定，要求“各地應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資金和項(xiàng)目管理，做到資金到項(xiàng)目、管理到項(xiàng)目、核算到項(xiàng)目、責(zé)任到項(xiàng)目，并落實(shí)績效管理各項(xiàng)要求；全面推行公開公示制度。推進(jìn)政務(wù)公開，資金政策文件、管理制度、資金分配結(jié)果等信息及時向社會公開，接受社會監(jiān)督；創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管口徑和政策尺度的一致，建立信息共享和成果互認(rèn)機(jī)制，提高監(jiān)管效率。”非營利組織的社會公開性和透明性可以有效促進(jìn)政府扶貧資金公開公示，保證扶貧資金使用公平、公開、透明，提高扶貧資金使用率。

三、非營利組織參與脫貧攻堅工作的路徑探析

D區(qū)在開展扶貧工作過程中，也試圖引導(dǎo)群眾參與扶貧。組織實(shí)施“衣動山城”“免費(fèi)義診”等活動，為貧困戶捐助衣物2 000余件，為700余名貧困戶進(jìn)行免費(fèi)身體檢查，累計收到救助物資3萬余元。但是，這些物資對于整個脫貧攻堅工作而言，還是顯得少了一些，僅占全區(qū)扶貧投入資金的 0.2%，實(shí)在是杯水車薪。雖然數(shù)量有限，但是這些探索具有積極意義。一方面拓寬政府脫貧攻堅工作的思路，另一方面也培育非營利組織參與脫貧攻堅工作的積極氛圍。為進(jìn)一步發(fā)揮非營利組織在脫貧攻堅工作中的積極作用，政府還應(yīng)該創(chuàng)新工作思路，采取切實(shí)舉措，增強(qiáng)非營利組織的參與力度。

（一）參與脫貧攻堅對外宣傳

對外宣傳對于脫貧攻堅工作而言，雖然不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效果，但是可以營造良好的脫貧攻堅氛圍，凝聚全民參與脫貧攻堅工作的正能量。D區(qū)下轄七個街道、三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大部分管理區(qū)域?qū)儆诔菂^(qū)，僅小部分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，貧困戶均為農(nóng)村戶口，所以D區(qū)的扶貧宣傳，主要局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，出現(xiàn)“農(nóng)村紅紅火火、城市全然不知”的局面，這樣不僅不利于扶貧工作氛圍的營造，更加不利于形成城市幫扶農(nóng)村的良性互動。非營利組織是群眾自發(fā)組織起來的團(tuán)體，有較為固定的參與人群，有別于政府的官方傳播，非營利組織是發(fā)動群眾向群眾宣傳，它們更懂得“群眾語言”，可以達(dá)到事半功倍的效果。所以，在扶貧中可以通過非營利組織進(jìn)行宣傳，不但有利于扶貧政策、扶貧知識的傳播，更有助于發(fā)動全社會的力量。

（二）參與貧困戶精準(zhǔn)識別

精準(zhǔn)識別貧困戶是脫貧攻堅工作的前提和基礎(chǔ)，但是，在貧困戶識別過程中，由于政府精力有限、人員有限，對基層情況掌握不充分，難免會出現(xiàn)一些偏差。D區(qū)精準(zhǔn)識別工作主要靠政府工作人員來完成，人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用，更難談到監(jiān)管，極有可能會造成腐敗的滋生。非營利組織人員構(gòu)成多樣，渠道多元，人力資源豐富，組織公開程度高，可以有效彌補(bǔ)政府工作人員不足的情況，防止腐敗發(fā)生，提高扶貧工作成效。尤其是，非營利組織的非官方身份，提高貧困戶識別結(jié)果的群眾認(rèn)可程度。

（三）參與扶貧產(chǎn)業(yè)謀劃發(fā)展

發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)可以確保脫貧攻堅工作取得長期成效。D區(qū)謀劃扶貧產(chǎn)業(yè)主要有三種：一是向外出租集體土地為貧困戶分紅；二是為貧困戶送去雞、鴨、豬或種子，幫助其發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)；三是為貧困戶尋找工作。扶貧方法雷同，手段單一，指導(dǎo)力不足，無法發(fā)揮出貧困戶最大能量，更難以激發(fā)貧困戶自覺性，實(shí)現(xiàn)從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)化。非營利組織通常具有專業(yè)化特點(diǎn)，可以為貧困戶全程提供專業(yè)的指導(dǎo)和服務(wù)，此外非營利組織接觸的社會資源豐富，可對接資源比之政府更為廣泛，在產(chǎn)業(yè)謀劃中可以發(fā)揮意想不到的作用。

（四）參與脫貧攻堅專業(yè)救助

因?qū)W致貧、因殘致貧、因病致貧、因病返貧是脫貧攻堅工作中經(jīng)常出現(xiàn)的情況，只有真正解決了這個問題，才能確保脫貧攻堅工作的成效。D區(qū)的專業(yè)救助手段主要是免費(fèi)義診、大病救助、“雨露計劃”、送節(jié)目下鄉(xiāng)等，缺乏持續(xù)性、穩(wěn)定性。非營利組織救助目的明確，方法專業(yè)。比如，中國殘疾人協(xié)會、吉林省國康醫(yī)療救助基金會可以在醫(yī)療救助方面，可為因病致貧、因殘致貧的貧困戶提供醫(yī)療救助。吉林省吉青社會工作服務(wù)中心、吉林省陽光教育發(fā)展基金會可以在貧困人口教育方面起到積極作用，幫助因?qū)W致貧、文盲型貧困戶重拾教育夢想，提升自身素質(zhì)，增加就業(yè)機(jī)會。吉林省居家養(yǎng)老協(xié)會可以為貧困老齡人口提供志愿服務(wù)，減輕貧困家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，讓貧困老年人得以安享晚年。

（五）參與脫貧攻堅資金募集

資金問題是制約脫貧攻堅工作的根本性問題。目前國家對扶貧資金出處沒有具體要求，D區(qū)政府在幫扶中無法使用辦公經(jīng)費(fèi)或者其他資金，多數(shù)資金靠政府工作人員個人捐助，資金募集困難。非營利組織一般具有高效的募集能力，尤其是商會、慈善組織掌握大量的企業(yè)家資源，可以快速募集到資金，很大程度上緩解扶貧資金不足的問題。此外，具有社會公益性的非營利組織還可以利用其影響力，發(fā)動全社會捐物，讓閑置資源精準(zhǔn)流向貧困戶，促進(jìn)資源使用合理循環(huán)。

結(jié)語

非營利組織參與脫貧攻堅具有天然優(yōu)勢，既符合非營利組織的本質(zhì)特征，也有效地契合脫貧攻堅工作的特點(diǎn)。在當(dāng)前的脫貧攻堅工作中，應(yīng)該不斷完善各種體制機(jī)制，拓寬非營利組織參與脫貧攻堅工作的渠道，提高非營利組織參與脫貧攻堅工作的成效。當(dāng)然，無論是西方，還是改革開放以來的中國，非營利組織的發(fā)展也存在著各種各樣的問題，比如，非營利組織有時也會在逐利背景下，產(chǎn)生各種問題，需要政府在放松社會規(guī)制的前提下，加強(qiáng)對非營利組織的管理規(guī)范。在當(dāng)前的脫貧攻堅中，同樣需要在發(fā)揮非營利組織積極作用的情況下，通過制定完善多種制度，加強(qiáng)對非營利組織的規(guī)范引導(dǎo)。