新時(shí)代構(gòu)建社會(huì)治理新格局的路徑探討

廖 艷 朱逢春

(中共宜賓市委黨校，四川 宜賓 644002)

2018年2月，習(xí)近平總書(shū)記到四川視察，并發(fā)表了重要講話(huà)。社會(huì)治理也正是對(duì)習(xí)近平總書(shū)記來(lái)川視察重要講話(huà)精神的貫徹和落實(shí)?！按蛟旃步ü仓喂蚕淼纳鐣?huì)治理格局”既是黨的十九大報(bào)告作出的重要部署，也是營(yíng)造經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、順利實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)民生改善、加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的社會(huì)環(huán)境氛圍的需要。為此，深入分析社會(huì)治理的難點(diǎn)、系統(tǒng)梳理構(gòu)建新時(shí)代社會(huì)治理新格局的具體路徑，對(duì)于學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記來(lái)川視察重要講話(huà)精神、切實(shí)學(xué)懂弄通做實(shí)黨的十九大精神具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、構(gòu)建社會(huì)治理新格局的緊迫性

當(dāng)前，我們正處于全面建成小康社會(huì)決勝期，全黨全國(guó)之力正聚焦此時(shí)期的各項(xiàng)戰(zhàn)略部署。為此，我們正視當(dāng)前社會(huì)治理領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，營(yíng)造良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，確保如期全面建成小康社會(huì)在當(dāng)下中國(guó)顯得尤為重要和迫切。

1.保障全面建成小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。全面建成小康社會(huì)最突出的短板是農(nóng)村，有效發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織和村民自治的功能和作用，對(duì)于加快推進(jìn)幾千萬(wàn)貧困人口的脫貧有著重要作用。而構(gòu)建社會(huì)治理新格局對(duì)于農(nóng)村、對(duì)于城市而言，可以有效發(fā)揮各個(gè)社會(huì)治理主體的功能和作用，實(shí)現(xiàn)真正意義上的共建共治共享，因此，提升治理水平可以成為脫貧攻堅(jiān)的重要途徑和有力抓手。此外，到2020年全面建成小康社會(huì)之時(shí)，社會(huì)治理的精細(xì)化程度會(huì)更高、社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)也會(huì)更為進(jìn)步和優(yōu)化，如何探索一條符合新時(shí)代要求的社會(huì)治理格局對(duì)于對(duì)接全面建成小康社會(huì)的社會(huì)預(yù)期至關(guān)重要。

2.轉(zhuǎn)變?cè)械纳鐣?huì)管理方式的現(xiàn)實(shí)需要。近年來(lái)，我們政府采取措施推進(jìn)向社會(huì)治理方向的改進(jìn)，并采取一系列舉措強(qiáng)化社會(huì)組織、社區(qū)單位、企業(yè)、公民等主體參與協(xié)同治理的功能和作用。但從基層現(xiàn)實(shí)情況而言，社會(huì)治理仍然以黨委和政府管理主體為主導(dǎo)，特別是在東西部地區(qū)，社會(huì)組織的培育和發(fā)展顯示出較大的不平衡性，社會(huì)組織的政策支持和經(jīng)費(fèi)保障也存在較大差異，這種發(fā)展現(xiàn)狀與新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不適性較為明顯，亟待下大力氣加以解決。

3.調(diào)和多發(fā)的社會(huì)矛盾的迫切需要。隨著改革向縱深推進(jìn)，牽涉的利益糾紛和矛盾顯著增多，這是以往任何一個(gè)時(shí)期都無(wú)法比擬的。一方面，一些歷史遺留問(wèn)題所帶來(lái)的矛盾仍未消除，尚待繼續(xù)尋找矛盾糾紛調(diào)處的具體途徑和方法；另一方面，全面深化改革不可避免地觸動(dòng)一些利益團(tuán)體的利益，由此帶來(lái)的矛盾和糾紛也隨之出現(xiàn)。調(diào)和解決這些社會(huì)矛盾和糾紛，需要我們改變?cè)欣砟睿⒄嬲龑⒅醒氩渴鸬男聭?zhàn)略、新目標(biāo)、新理念、新思路和新辦法貫徹落實(shí)。因此，構(gòu)建社會(huì)治理新格局、妥善處理改革中的新矛盾、新問(wèn)題刻不容緩。

二、現(xiàn)階段構(gòu)建社會(huì)治理新格局面臨的難點(diǎn)

1.社會(huì)管理理念延續(xù)，治理理念尚需轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，在全面深化改革向縱深推進(jìn)的背景下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、行政管理領(lǐng)域都進(jìn)行了一系列的改革，取得了一定的成效，原有管控模式下衍生的管控理念也得到了一定扭轉(zhuǎn)。但從現(xiàn)實(shí)而言，以往的社會(huì)管理的滯后理念仍在延續(xù)，“由于傳統(tǒng)觀(guān)念的改變總是落后于所有制的改變，人治的觀(guān)念形態(tài)仍積淀在社會(huì)意識(shí)結(jié)構(gòu)之中，仍以各種方式殘留在一些行政主體的潛意識(shí)中”[1]。這些行政主體都不同程度地對(duì)“管控”觀(guān)念產(chǎn)生心理認(rèn)同，而這種認(rèn)同的后果在發(fā)展社會(huì)事業(yè)、加強(qiáng)社會(huì)治理、完善社會(huì)體制過(guò)程中仍強(qiáng)調(diào)管人，而不是服務(wù)人。

2.治理協(xié)調(diào)能力不足，治理成本有所增加。當(dāng)前，少數(shù)基層政府的職責(zé)分工不明確，主體責(zé)任不明晰，各個(gè)部門(mén)之間缺乏持續(xù)性和規(guī)范化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，多頭管理、部門(mén)分割等現(xiàn)象在一些地方還比較突出，這就導(dǎo)致了社會(huì)治理成本不可避免地增加，社會(huì)治理的成效也受到影響。在實(shí)際工作中，一些社會(huì)矛盾往往出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村和基層社區(qū)，矛盾和糾紛的各類(lèi)問(wèn)題又往往涉及到政府的一些職能部門(mén)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又無(wú)力單獨(dú)解決。在面臨群眾的利益訴求涌現(xiàn)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的組織只能向上級(jí)職能部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)反饋，而無(wú)法解決相應(yīng)的實(shí)際問(wèn)題。當(dāng)遇到部門(mén)之間推卸責(zé)任、互相扯皮時(shí)，群眾越級(jí)上訪(fǎng)的可能性逐步上升，這種情形就容易將責(zé)任牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道社區(qū)的管理者層面。此外，社會(huì)組織等其他社會(huì)治理主體參與也顯得較為滯后。“社會(huì)組織管理體制不合理、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范，嚴(yán)重制約著社會(huì)組織功能作用的有效發(fā)揮”[2]。

3.社會(huì)管理手段單一，調(diào)處能力有待提升。在當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境不濃厚、發(fā)育不夠成熟的現(xiàn)實(shí)背景下，社會(huì)治理的主體顯得較為單一，主要為政府所承擔(dān)，即便是某些社會(huì)組織發(fā)展有所發(fā)展的地域，由于其組織規(guī)模、行政色彩和活動(dòng)領(lǐng)域的局限性，其作用仍然滯后。在這種情形下，一些基層政府部門(mén)在處理社會(huì)事務(wù)時(shí)習(xí)慣于將管理的事項(xiàng)分配給居委會(huì)，沒(méi)有充分發(fā)揮社區(qū)的自治功能和服務(wù)作用。同時(shí)在治理方式上，一些基層政府仍局限在管制化的行政手段和處罰式的思維，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段和服務(wù)方式顯得不夠充分。此外，一些地方政府不愿意正視社會(huì)矛盾的存在，許多官員面對(duì)土地拆遷、住房保障、司法公正、收入分配、食品安全等因素誘發(fā)的矛盾時(shí)，一些政府官員能捂則捂、能壓就壓、忙不迭撇清責(zé)任，更有甚者直接給無(wú)辜群眾加上“精神病”的自由枷鎖。盡管在當(dāng)今社會(huì)不過(guò)度渲染對(duì)抗有其合理性，但不承認(rèn)某些矛盾是對(duì)抗性矛盾，不采取措施解決群眾的訴求，許多對(duì)抗性的矛盾將會(huì)逐漸演變?yōu)閷?duì)抗矛盾。

4.社會(huì)治理法制缺失，公權(quán)約束有待加強(qiáng)。目前，隨著改革帶來(lái)利益相關(guān)者的日益多元化，社會(huì)組織的發(fā)展也迎來(lái)了良好的發(fā)展機(jī)遇，它對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。但與社會(huì)組織相關(guān)的法制建設(shè)與社會(huì)組織發(fā)展和涌現(xiàn)的速度還不夠匹配。一是法律位階低。當(dāng)前，除了民政部等部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件，以及對(duì)基金會(huì)的管理規(guī)定，對(duì)社會(huì)團(tuán)體的登記管理法規(guī)，對(duì)民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，對(duì)民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法外，還沒(méi)有一個(gè)針對(duì)社會(huì)組織管理的法律體系。二是法律制度不完善。財(cái)產(chǎn)歸屬是民辦非企業(yè)單位比較重視的一個(gè)重要問(wèn)題，而當(dāng)前的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)此缺乏非常準(zhǔn)確和規(guī)范的界定。此外，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》相關(guān)條款又沒(méi)有確立有關(guān)民間非贏(yíng)利組織財(cái)產(chǎn)不能分配的原則，相反有關(guān)條款與此相沖突。而這種情況一方面使政府在處理社會(huì)問(wèn)題時(shí)面臨很多行為合法性的質(zhì)疑，侵民利的公權(quán)約束力尚需加強(qiáng)。

三、新時(shí)代構(gòu)建社會(huì)治理新格局的具體路徑

1.倡導(dǎo)有限政府和善治理念，促進(jìn)多元主體共治。管理理念是政府管理主體在長(zhǎng)期的行政活動(dòng)過(guò)程中，逐漸積淀、升華而形成的反映行政關(guān)系的社會(huì)意識(shí)。傳統(tǒng)的管理理念支配下的政府行為忽視政府以外的其他主體的參與。這種管理理念是政府管理主體在傳統(tǒng)習(xí)慣的影響下形成的，是以往全部?jī)r(jià)值生活經(jīng)驗(yàn)的積淀，它一旦形成，就會(huì)使管理主體的思想行為傾向表現(xiàn)出一貫性，從而在其分析和調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾時(shí)會(huì)習(xí)慣性地保持原有的思維定勢(shì)和應(yīng)對(duì)方式。但從目前而言，政社分開(kāi)是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理體制改革中已大力推進(jìn)的改革領(lǐng)域。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步樹(shù)立“有限政府”的理念和善治思維，積極推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，加快剝離政府原先所包攬或直接參與的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，從而更多地向社會(huì)組織下放權(quán)力，釋放出更多主體共治的公共空間。

2.明確社會(huì)治理主體職責(zé)，推進(jìn)各主體有序參與。社會(huì)建設(shè)是“五位一體”總體布局的一個(gè)重要方面，推動(dòng)社會(huì)建設(shè)需要黨委政府與社會(huì)各方協(xié)同合作，使得政府管理與社會(huì)自治功能有機(jī)結(jié)合，從而進(jìn)一步降低社會(huì)成本，提高社會(huì)治理水平。一是要明確各個(gè)社會(huì)管理主體職責(zé)與功能，對(duì)非政府組織、民間組織的合法性及其活動(dòng)給予制度保障，從而推進(jìn)政府與社會(huì)協(xié)同推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的局面。二是抓好共建共享的共治架構(gòu)關(guān)鍵，即發(fā)揮好黨和政府的功能作用，在多元主體合作共治的制度架構(gòu)中，任何情況下任何社會(huì)都無(wú)法自發(fā)地形成良好的社會(huì)秩序供給，更談不上社會(huì)秩序的自我更新。因此，共建共治共享要求的是黨和政府、社會(huì)組織、社區(qū)、民眾等各個(gè)主體的充分參與，特別是首先要發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)功能和作用。三是擴(kuò)大基層民主，夯實(shí)社會(huì)治理的基礎(chǔ)。在農(nóng)村，要進(jìn)一步發(fā)揮村民自治的作用；在城市，要充分發(fā)揮街道基層組織、社區(qū)自治組織、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織在社會(huì)治理中的作用，建立群防群治共治共享的力量隊(duì)伍。

3.優(yōu)化社會(huì)共治手段與途徑，正視矛盾生成發(fā)展。首先，在社會(huì)治理方面，要優(yōu)化協(xié)商和共治的手段與途徑。政府在社會(huì)治理的過(guò)程中，要繼續(xù)改變過(guò)去靠行政手段通過(guò)管、控、壓、罰實(shí)施社會(huì)管理的方式，“為社會(huì)主體和市場(chǎng)主體有效嵌入到治理創(chuàng)新過(guò)程中創(chuàng)造程序性條件”[3]，更多地用平等對(duì)話(huà)的方式解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和糾紛。其次，要把握社會(huì)發(fā)展規(guī)律，主動(dòng)正視矛盾的生成與發(fā)展。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，矛盾的涌現(xiàn)、分歧的存在正是多元的利益主體謀求對(duì)話(huà)和協(xié)商的體現(xiàn)。而對(duì)話(huà)遠(yuǎn)勝于對(duì)峙，正視矛盾遠(yuǎn)勝于回避矛盾。因此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要正視各種社會(huì)矛盾的生成和發(fā)展，在解決和調(diào)處矛盾中尋求更穩(wěn)健、更快速的發(fā)展。

4.健全治理新格局法治體系，強(qiáng)化法律剛性約束。構(gòu)建社會(huì)治理新格局離不開(kāi)強(qiáng)有力的法制保障，創(chuàng)新社會(huì)管理就必須不斷健全法制體系，強(qiáng)化法律對(duì)行政行為與社會(huì)行為的約束力。一方面，要切實(shí)加快社會(huì)治理新格局的相關(guān)立法工作，通過(guò)完備的法律法規(guī)規(guī)范政府的行為，推動(dòng)社會(huì)組織等主體朝著有序、規(guī)范、健康的方向逐步發(fā)展。另一方面，逐步把各項(xiàng)矛盾和糾紛的調(diào)節(jié)工作納入規(guī)范化法制化的軌道，引導(dǎo)民眾學(xué)法、懂法、用法，自覺(jué)用法律手段維護(hù)自身權(quán)益，同時(shí)，政府要把握新時(shí)代中國(guó)社會(huì)的發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)律，適時(shí)調(diào)整適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的社會(huì)政策，彌補(bǔ)社會(huì)政策領(lǐng)域的缺失之處，促進(jìn)社會(huì)治理新格局背景下的依法管理、科學(xué)管理。