制度變遷視角下的政府與社會(huì)組織關(guān)系：演變歷程及其邏輯

葉成臣，周 麗

（1.安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；2.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210013）

一、引 言

十八大以來(lái)，中央出臺(tái)了一系列政策文件，使得社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)入了新的階段。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)以及創(chuàng)新社會(huì)治理體制的要求，創(chuàng)新社會(huì)治理體制是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中重要的一環(huán)，而創(chuàng)新社會(huì)治理體制的關(guān)鍵在于處理政府與社會(huì)組織的關(guān)系［1］。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)提出：打造共建共治共享的社會(huì)治理格局；增強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平［2］。在這種政策背景下，全國(guó)各級(jí)地方政府在實(shí)踐層面展開了對(duì)政社關(guān)系發(fā)展模式新的探索。十九大報(bào)告中提出要發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)［3］，將社會(huì)組織地位提高到關(guān)乎社會(huì)治理體制創(chuàng)新的高度?？梢娬珀P(guān)系在國(guó)家治理體系中占有重要地位。

國(guó)內(nèi)的學(xué)者們對(duì)政社關(guān)系方面有著大量的研究。筆者認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)有關(guān)政社關(guān)系的研究主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是在研究?jī)?nèi)容方面，主要是從政府購(gòu)買服務(wù)［3］或是依據(jù)現(xiàn)存的治理秩序［4］，探討如何構(gòu)建良性的政社關(guān)系，二是從研究視角來(lái)看，有學(xué)者從公眾的角度，基于“公眾參與”和“政府回應(yīng)”兩個(gè)維度探討政社關(guān)系［5］，也有學(xué)者從政府的角度出發(fā)，對(duì)地方政府的行為提出新要求，從而實(shí)現(xiàn)新型政社關(guān)系［6］。三是從研究方法來(lái)看，目前學(xué)術(shù)界對(duì)政社關(guān)系的研究多采用實(shí)證研究的方法，包括：調(diào)查問(wèn)卷［7］、訪談、田野調(diào)查［8］等。但是目前的研究較少?gòu)暮暧^環(huán)境把握政府與社會(huì)組織關(guān)系變化的過(guò)程。十八大以來(lái)，政社關(guān)系進(jìn)入了新的發(fā)展階段，這種發(fā)展趨勢(shì)如何，需要對(duì)發(fā)展過(guò)程進(jìn)行梳理，因而本文運(yùn)用制度文本分析的方法從制度變遷的角度對(duì)建國(guó)后到現(xiàn)今政府與社會(huì)組織發(fā)展的不同階段進(jìn)行梳理，以找出背后驅(qū)使政社關(guān)系產(chǎn)生變遷的制度邏輯。

二、我國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的演變

社會(huì)組織是一個(gè)極為巨大、錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)體系，它包含了很多組成部分，主要指的是根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)在各級(jí)民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)，以及因?yàn)榉N種原因未能在民政部門合法登記但仍然活躍在社會(huì)生活方方面面的各種草根組織、社區(qū)組織以及體制外的各類社會(huì)組織。由于社會(huì)組織作為一種重要的社會(huì)力量參與到現(xiàn)代國(guó)家治理中，并在社會(huì)公共管理和公共服務(wù)方面扮演著十分重要的角色。研究政府與社會(huì)組織關(guān)系的發(fā)展歷程首先需要對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系的概念有一個(gè)清晰的界定。政社關(guān)系廣義上的理解就是政府與社會(huì)這兩個(gè)主體之間的關(guān)系，而政府與社會(huì)組織的關(guān)系只是其中一隅，政府與社會(huì)組織是相互影響、相互作用的。政府與社會(huì)組織關(guān)系既包含了政府對(duì)于社會(huì)組織自上而下的管理關(guān)系，也包含了社會(huì)組織對(duì)政府行為自下而上的影響，政府與社會(huì)組織建構(gòu)良好的互動(dòng)關(guān)系能夠打破政府單向度管理社會(huì)的模式，能夠更有效推動(dòng)社會(huì)治理走向善治。因此處理好政府與社會(huì)組織的關(guān)系具有極為重要的意義。

社會(huì)組織的發(fā)展，本質(zhì)上代表著社會(huì)權(quán)力的發(fā)展，而政府則象征著國(guó)家權(quán)力，我國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的演變?cè)谀撤N程度上象征著國(guó)家與社會(huì)權(quán)力的演變，構(gòu)建“國(guó)家—社會(huì)關(guān)系”的分析框架具有一定的合理性。從國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系維度著手，經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)建國(guó)以來(lái)政府與社會(huì)組織關(guān)系的理順，描述政府與社會(huì)組織互動(dòng)過(guò)程中制度的變化，指出我國(guó)雖然總體上長(zhǎng)期處于“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”模式下，但國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力仍處于動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中。

在研究過(guò)程中，筆者主要以國(guó)家賦予社會(huì)組織權(quán)力的程度對(duì)政府與社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程大致分為三個(gè)時(shí)期：高度依附時(shí)期、政府主導(dǎo)社會(huì)組織時(shí)期、政社合作發(fā)展時(shí)期。對(duì)國(guó)家賦予社會(huì)組織權(quán)力程度的分析主要依據(jù)社會(huì)組織管理體制、社會(huì)組織管理權(quán)力、社會(huì)組織組織結(jié)構(gòu)以及資金來(lái)源渠道等要素（詳見圖1）。社會(huì)組織管理體制是國(guó)家對(duì)于社會(huì)組織治理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理思路、權(quán)限劃分等方面的體系和制度的總稱，管理體制的變動(dòng)體現(xiàn)出黨和政府看待社會(huì)組織的基本態(tài)度和領(lǐng)導(dǎo)思維的變化。社會(huì)組織管理權(quán)力是社會(huì)組織為達(dá)成組織目標(biāo)，組織內(nèi)部具有的管理權(quán)力，社會(huì)組織管理權(quán)力的大小取決于政府對(duì)社會(huì)組織賦予權(quán)力的水平。社會(huì)組織組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出政府對(duì)社會(huì)組織的影響力，社會(huì)組織組織結(jié)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)類似程度與社會(huì)組織對(duì)政府依賴程度呈正比。社會(huì)組織資金來(lái)源則是判斷社會(huì)組織獨(dú)立性的重要要素，資金來(lái)源渠道越多元，社會(huì)組織獨(dú)立性越強(qiáng)。

圖1 政府與社會(huì)組織關(guān)系分析框架

（一）高度依附時(shí)期（1949-1979）

新中國(guó)成立初期到改革開放前，國(guó)家掌握對(duì)社會(huì)資源全面控制的權(quán)力，這一階段的社會(huì)組織都是社會(huì)團(tuán)體，其特點(diǎn)是自上而下建立的，并不是自發(fā)性的。社會(huì)團(tuán)體相當(dāng)于準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)。

這一階段社會(huì)團(tuán)體主要包括人民群眾團(tuán)體、社會(huì)公益團(tuán)體、文藝工作團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體、宗教團(tuán)體和其他合于人民政府法律組成的團(tuán)體，對(duì)這些社會(huì)團(tuán)體的管理，呈現(xiàn)出多頭管理的特征?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記暫行辦法》中規(guī)定社會(huì)團(tuán)體應(yīng)接受該管人民政府對(duì)工作上的指導(dǎo)，并協(xié)助人民政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等各項(xiàng)建設(shè)。社會(huì)組織管理權(quán)力方面，社會(huì)團(tuán)體不僅要定期將工作計(jì)劃、財(cái)政經(jīng)濟(jì)概況及業(yè)務(wù)進(jìn)行狀況呈報(bào)該管人民政府備查，而且社會(huì)團(tuán)體的對(duì)外募捐、會(huì)員證發(fā)放、社會(huì)團(tuán)體登記證都需呈報(bào)人民政府審核批準(zhǔn)。以建國(guó)初期成立的中華全國(guó)體育總會(huì)為例，組織成立初期曾承擔(dān)了體育宣傳、人員培訓(xùn)、國(guó)際體育來(lái)往、推進(jìn)大眾體育發(fā)展等多項(xiàng)任務(wù)，但1952年，該組織職能由8項(xiàng)減為3項(xiàng)，而且這些職能也都名存實(shí)亡，政府在各行政層次上均設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)，從微觀到宏觀都采用行政的手段治理體育行業(yè)，社會(huì)團(tuán)體不具備實(shí)質(zhì)性的管理功用，其實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)力則在政府手中［9］。資金來(lái)源層面，社會(huì)團(tuán)體對(duì)政府財(cái)政資金依賴十分嚴(yán)重，社會(huì)團(tuán)體的資金來(lái)源主要是政府的全額撥款，這些社會(huì)組織的主要工作、機(jī)構(gòu)體制和領(lǐng)導(dǎo)職位由中央機(jī)構(gòu)直接確定，主要承擔(dān)部分政府職能。政府的財(cái)政支持是這一時(shí)期社會(huì)組織的主要資金來(lái)源，而且由于社會(huì)團(tuán)體獨(dú)立性差，資金來(lái)源渠道單一，所以在資金來(lái)源上對(duì)政府依賴嚴(yán)重。以登山協(xié)會(huì)為例，1978年以前，國(guó)家的財(cái)政資金投入較大，協(xié)會(huì)的登山運(yùn)動(dòng)都是在政府的完全支持下完成的。

（二）政府主導(dǎo)社會(huì)組織時(shí)期（1979-2012）

1978年召開了十一屆三中全會(huì)，是建國(guó)以來(lái)黨的歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折。國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的正常化程度推進(jìn)了社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展，在這一階段，政府將部分社會(huì)權(quán)力讓渡給社會(huì)團(tuán)體，給予社會(huì)團(tuán)體發(fā)展空間。

社會(huì)組織管理體制層面，雙重管理體制的初步確立，在1989年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，規(guī)定由業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)對(duì)核準(zhǔn)登記的社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)日常管理，并且在條例中分別規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)行使的管理職責(zé)。而且在1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中進(jìn)一步明確國(guó)務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)，而國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。社會(huì)組織管理權(quán)力方面，國(guó)家保護(hù)社會(huì)團(tuán)體依照法律、法規(guī)及其章程開展工作，任何組織和個(gè)人不得非法干涉。黨中央、國(guó)務(wù)院從完善政策法規(guī)體系、健全管理體制、積極培育發(fā)展和加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面采取了一系列重要舉措。黨的十六屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)各類社會(huì)組織的管理和監(jiān)督。資金來(lái)源層面，社會(huì)組織資金來(lái)源逐步脫離政府財(cái)政依賴，以廣西社會(huì)科學(xué)類學(xué)術(shù)團(tuán)體為例，2008年政府財(cái)政撥款占廣西社科學(xué)術(shù)團(tuán)體活動(dòng)經(jīng)費(fèi)在百分之六十左右，但其提供服務(wù)收費(fèi)占其總經(jīng)費(fèi)大約在百分之三十，由此可見，政府財(cái)政資金占社會(huì)組織發(fā)展總資金比重在下降［10］。

（三）政社合作發(fā)展時(shí)期（2012至今）

黨的十八大之后，我國(guó)政府與社會(huì)組織的發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期：政社合作階段。這一階段政府賦予社會(huì)組織更大程度的權(quán)力，進(jìn)一步放開部分社會(huì)管理權(quán)力，給予社會(huì)組織發(fā)展空間，引導(dǎo)社會(huì)組織參加社會(huì)治理。鼓勵(lì)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織治理體制。黨的十八屆三中全會(huì)提出黨和國(guó)家要解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，正確處理政府與社會(huì)關(guān)系，將適合由社會(huì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)和政府職能等事項(xiàng)交由社會(huì)組織承擔(dān)。國(guó)務(wù)院及其部委相繼出臺(tái)若干支持性政策，推進(jìn)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能。與過(guò)去政府對(duì)社會(huì)組織采取雙重管理、限制發(fā)展等管理邏輯有所差異，政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)組織采取政府購(gòu)買服務(wù)與轉(zhuǎn)移政府職能等合作互動(dòng)邏輯。

社會(huì)組織管理層面，針對(duì)我國(guó)社會(huì)組織的不同類型，“雙重負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”體制進(jìn)一步完善。十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對(duì)社會(huì)組織管理制度改革提出了具體任務(wù)：一是逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。二是重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。三是堅(jiān)持積極引導(dǎo)發(fā)展、嚴(yán)格依法管理的原則。四是加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會(huì)管理方式［11］。社會(huì)組織管理的權(quán)力方面，政府支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，激發(fā)社會(huì)組織活力，在十八屆三中全會(huì)中通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要正確處理政府與社會(huì)組織關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。社會(huì)組織自身發(fā)展取得了一定的自主性，社會(huì)組織掌握組織管理權(quán)力，決定社會(huì)組織發(fā)展方向，積極參與政府治理過(guò)程進(jìn)行合作治理：社會(huì)組織踴躍參與承接政府職能轉(zhuǎn)移，并且與政府進(jìn)行協(xié)作，共同提供公共服務(wù)。政府也積極的推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)化為社會(huì)組織，鼓勵(lì)社會(huì)組織在社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)、文化體制機(jī)制創(chuàng)新、社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新等方面發(fā)揮積極作用。資金來(lái)源層面，社會(huì)組織資金來(lái)源渠道逐步多元化，不但有財(cái)政資金，還有社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)收入等。政府通過(guò)出臺(tái)一系列稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人向社會(huì)組織捐贈(zèng)。以上海恩派①為例，在2016年恩派社會(huì)組織年檢報(bào)告中②，其捐贈(zèng)收入與提供服務(wù)收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府補(bǔ)助，捐贈(zèng)所得大約是政府補(bǔ)助的十倍，而服務(wù)收費(fèi)所得也是政府補(bǔ)助的五倍左右。由此可見，社會(huì)組織資金來(lái)源對(duì)政府的依賴大大減輕。

總而言之，從建國(guó)后至今，政府與社會(huì)組織關(guān)系的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，政府與社會(huì)組織的關(guān)系依據(jù)不同的歷史背景，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展階段（見表1）。

表1 政府與社會(huì)組織發(fā)展不同階段及其維度

三、我國(guó)政府與社會(huì)組織制度變遷的多重邏輯

周雪光與艾云在對(duì)某一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊選舉進(jìn)行分析時(shí)提出了“多重制度邏輯理論”，以為“大規(guī)模制度變遷觸及多重進(jìn)程和機(jī)制，而只有在這些過(guò)程機(jī)制的彼此作用中才能恰如其分地意識(shí)到它們各自的作用和影響，從而對(duì)制度變遷提出令人滿意的解釋。”他們提出了多重制度邏輯的基本分析框架：首先將制度變遷中的多重過(guò)程機(jī)制及其相互作用作為分析著眼點(diǎn)；其次制度邏輯提供了微觀層次上人們可觀察行為之間的聯(lián)系與宏觀層次上的制度安排；最后關(guān)注制度變遷的內(nèi)生性進(jìn)程［12］。那么，如何發(fā)現(xiàn)政府與社會(huì)組織變遷的制度邏輯呢？在變遷的過(guò)程中，主要有三個(gè)行動(dòng)主體：政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人。他們的行為和角色揭示了其背后的制度邏輯，即政府的邏輯、社會(huì)組織的邏輯與公民的邏輯。

（一）政府的邏輯：追求社會(huì)治理有效化

政府的治理理念影響著政府與社會(huì)組織關(guān)系的開展。建國(guó)以后我國(guó)政府的治理理念主要是追求社會(huì)治理的有效化，我國(guó)政府由全能型政府逐步走向有限政府，全能型政府反映了政府全面管控經(jīng)濟(jì)，政府通過(guò)行政性手段和指令性計(jì)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理。政府是全能型的，既扮演了生產(chǎn)者的角色，同時(shí)也扮演了監(jiān)督者與控制者的角色。而有限政府則是政府主動(dòng)放出部分權(quán)力，嚴(yán)格界定自己權(quán)力的范圍，它充分尊重人的自由、權(quán)利，盡量避免做出直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，充分尊重市場(chǎng)的作用。但是這兩個(gè)階段都是追求社會(huì)治理的有效性。

在全能型政府時(shí)代，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的超強(qiáng)整合，國(guó)家近似于取代了社會(huì)的空間，在體制外幾乎找不到任何自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭杏?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在社會(huì)領(lǐng)域?qū)嵭袉挝恢?。?dāng)時(shí)的中國(guó)基本上處于“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”甚至是“強(qiáng)政府—無(wú)社會(huì)”狀態(tài)，國(guó)家權(quán)力幾乎滲透到了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的每個(gè)區(qū)域［13］。經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)企業(yè)對(duì)國(guó)家的完全依附，使得國(guó)家可以直接操縱和干涉企業(yè)行為，而無(wú)需行業(yè)協(xié)會(huì)的存在。社會(huì)區(qū)域內(nèi)單位對(duì)個(gè)人生、老、病、死等福利的全面擔(dān)負(fù)，使得公益性社團(tuán)沒有存在的空間，所以這一時(shí)期社會(huì)組織的發(fā)展空間是極度萎縮的，社會(huì)組織的發(fā)展也近似處于停滯的狀態(tài)［14］。因?yàn)樘厥獾臍v史狀況，政府只能通過(guò)對(duì)社會(huì)的全面控制才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有效化。

在有限政府時(shí)代，政府逐漸提出了政社分開的觀點(diǎn)。政社分離意味著政府與社會(huì)組織分開，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決議，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)機(jī)制，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自己管理的事項(xiàng)，政府都應(yīng)當(dāng)退出。”［15］政府主動(dòng)從社會(huì)組織中退出，放開對(duì)社會(huì)組織在人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等方面的控制，給予社會(huì)組織發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，讓社會(huì)組織在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮其專業(yè)性、服務(wù)性優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也降低政府成本。

（二）社會(huì)組織的邏輯：積極發(fā)揮社會(huì)組織優(yōu)勢(shì)

在我國(guó)，社會(huì)組織主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的邏輯是積極發(fā)揮社會(huì)組織自身的優(yōu)勢(shì)。從一開始被動(dòng)依附政府部門，到逐漸走向?qū)I(yè)化、法制化軌道，再到目前主動(dòng)與政府合作，協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)治理，社會(huì)組織針對(duì)不同的歷史時(shí)期發(fā)揮自身優(yōu)越性。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)社會(huì)組織主要是具有極為廣泛群眾性的人民團(tuán)體，這些社會(huì)組織存在的主要作用是教育成員積極投身于各項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)，維護(hù)和鞏固新生的人民政權(quán)以及組織教育成員積極參與新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這一階段因?yàn)閲?guó)家對(duì)社會(huì)的全面控制，社會(huì)組織盡最大能力發(fā)揮其自身團(tuán)結(jié)群眾的優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家穩(wěn)定貢獻(xiàn)自己的力量。

改革開放以后，由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境與政治環(huán)境寬松，社會(huì)組織取得了較快的發(fā)展，從單純的政治傾向性的社會(huì)組織向組織功能多樣化的方向發(fā)展。而且自下而上的草根組織開始出現(xiàn)，單一的官辦社團(tuán)開始向與半官辦、草根社團(tuán)并存的局面轉(zhuǎn)變。進(jìn)入十八大以后，社會(huì)組織發(fā)展迎來(lái)了新的歷史時(shí)機(jī)，社會(huì)組織將自己的工作重心放在了提供公共服務(wù)上，提升專業(yè)化水平。由于社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，政府積極與社會(huì)組織合作共同提供公共服務(wù)，目前社會(huì)組織與政府呈現(xiàn)出良性的互動(dòng)關(guān)系。

（三）公民的邏輯：追求高質(zhì)量公共服務(wù)

公民對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系的影響主要體現(xiàn)在公共服務(wù)供給方面，我國(guó)公民對(duì)公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出高質(zhì)量的追求。我國(guó)目前社會(huì)發(fā)展中公共服務(wù)存在最重要的問(wèn)題是公共服務(wù)供給滿足不了公民對(duì)公共服務(wù)的需求，傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了公民對(duì)公共服務(wù)的需求，這不僅僅在數(shù)量方面，更重要的在質(zhì)量方面。而社會(huì)組織由于其提供公共服務(wù)的專業(yè)性與持續(xù)性，政府積極同社會(huì)組織合作共同提供公共服務(wù)成為時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)。

改革開放前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，生產(chǎn)力水平低下，物質(zhì)資源極度匱乏。這一階段政府為公民提供公共服務(wù)采取傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式，以行政命令為指導(dǎo)，不考慮市場(chǎng)的需求，而且政府不僅作為公共服務(wù)的提供方還作為公共服務(wù)的生產(chǎn)方，導(dǎo)致提供的公共服務(wù)提供效率低，質(zhì)量有限。

但是改革開放以后，首先我國(guó)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口流入城市，對(duì)城市的公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)指數(shù)型增長(zhǎng)。其次，我國(guó)是在人均收入還比較低、綜合財(cái)力有限、社會(huì)保障體系尚不健全的情況下提前進(jìn)入了老齡化社會(huì)，而城市養(yǎng)老公共服務(wù)供給還不到位。最后經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的迅速發(fā)展，加劇了兩極分化的問(wèn)題，社會(huì)公眾逐漸出現(xiàn)了分化，不同的社會(huì)群體對(duì)公共服務(wù)的需求也產(chǎn)生了差異，使得公民對(duì)社會(huì)組織的需求呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。

四、總結(jié)與建議

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)組織取得了很大的進(jìn)步，能夠更好的參與治理。但是在這一過(guò)程中政府與社會(huì)組織的發(fā)展同樣存在著許多問(wèn)題：在宏觀層面，政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)社會(huì)組織意識(shí)淡薄。政府職能的轉(zhuǎn)移是直接涉及到利益關(guān)系的調(diào)整，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，政府傳統(tǒng)的行政觀念，以自我為中心的這種理念的改變是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。理念的落后就導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)發(fā)展緩慢；在微觀層面：首先是界定不清。什么是職能項(xiàng)目，什么是購(gòu)買項(xiàng)目，兩者之間能不能劃清界限，這個(gè)問(wèn)題在政府部門中并沒有得到很好的回答。其次是“僧多粥少”。近些年來(lái)社會(huì)組織的數(shù)量上有很大的發(fā)展，但是這些社會(huì)組織能夠承接政府的職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)以及政府提供的財(cái)政卻很有限，如何更好的將有限的財(cái)政資源合理的分配給社會(huì)組織是個(gè)很重要的問(wèn)題。第三對(duì)社會(huì)組織的優(yōu)惠政策表現(xiàn)不充分。政府為了鼓勵(lì)成立更多的社會(huì)組織，提出了對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行稅收減免政策，但是免稅部門一年只能免收一次，第二年政策的優(yōu)惠很苛刻，難以達(dá)標(biāo)。第四是社會(huì)建設(shè)資金不足。社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域相對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域來(lái)講，是一個(gè)短板，如何去把這塊短板補(bǔ)上，這是需要我們政府急需去思考的。

針對(duì)出現(xiàn)的這些問(wèn)題，筆者認(rèn)為大體上可以從四個(gè)方面進(jìn)行改革：首先，政府部門的人員需要不懈地學(xué)習(xí)，了解國(guó)際上其他國(guó)家先進(jìn)的做法，開拓自己的思維，改變傳統(tǒng)的行政觀念，重視社會(huì)領(lǐng)域的建設(shè)，為社會(huì)組織營(yíng)造一個(gè)寬松的發(fā)展環(huán)境；其次，政府應(yīng)健全體制機(jī)制，完善政策體系，改革登記管理制度，強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)組織的保障能力；再次，健全評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，拓寬社會(huì)監(jiān)督，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)督，建立退出機(jī)制；最后，政府應(yīng)加大激勵(lì)扶持力度，應(yīng)從基金與人才培養(yǎng)兩方面落實(shí)。

注 釋

①上海恩派公益成立于2006年，是中國(guó)領(lǐng)先的支持性公益組織，業(yè)務(wù)遍及全國(guó)40多個(gè)城市，是民政部評(píng)定的5A級(jí)社會(huì)組織和“全國(guó)優(yōu)秀社會(huì)組織”，致力于公益孵化、能力建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、政購(gòu)評(píng)估、社會(huì)企業(yè)投資、社創(chuàng)空間運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域，合作伙伴遍及各級(jí)政府、基金會(huì)和全球五百?gòu)?qiáng)企業(yè)。

②上海浦東非營(yíng)利組織發(fā)展中心［EB/OL］（.2017-05-25）［2018-12-14］.http：//pf.npi.org.cn/information-disclosure/annual-report/financial-reports/2017/05/2591.html.