“政社”關(guān)系下我國(guó)體育社會(huì)組織政策變遷研究
——基于倡導(dǎo)聯(lián)盟視角

丁 穎

1 引言

我國(guó)正處于深化改革的關(guān)鍵階段和史無(wú)前例的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，無(wú)論是從治理體系還是治理能力方面都上升到全新高度。全民健身和建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的大背景下，體育類社會(huì)組織贏得重大發(fā)展機(jī)遇，因此，就如何繼續(xù)深化體育社會(huì)組織改革等問題的研究成為十分緊迫且必要的任務(wù)。新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)體育社會(huì)組織政策經(jīng)歷了大的變遷，面對(duì)不同階段政策的變遷規(guī)律，我們不禁發(fā)問：體育社會(huì)組織政策變遷的影響機(jī)制是什么？是如何影響的？所產(chǎn)生的結(jié)果是什么？本文以“政社關(guān)系”為線索，運(yùn)用倡導(dǎo)聯(lián)盟理論框架體育社會(huì)組織政策變遷的影響機(jī)制進(jìn)行梳理。

2 倡導(dǎo)聯(lián)盟理論框架解讀

倡導(dǎo)聯(lián)盟政策理論框架于20世紀(jì)80年代由美國(guó)著名學(xué)者PAUL A.SABATIER提出，其主要觀點(diǎn)是將政策的變遷歸因于通過(guò)聯(lián)盟內(nèi)部對(duì)政策取向的學(xué)習(xí)及來(lái)自子系統(tǒng)外部的干預(yù)，進(jìn)而改變聯(lián)盟的政策信仰。[1]

倡導(dǎo)聯(lián)盟框架理論將信念體系根本信念、核心信念和次要方面的信念。其中根本信念在范圍上跨越了所有的政策子系統(tǒng)，最穩(wěn)固；核心信念對(duì)變化的敏感性要高于根本信念；最具體且易變的是表層信念。倡導(dǎo)聯(lián)盟體系實(shí)現(xiàn)的過(guò)程是由政策子系統(tǒng)中具有共同的根本政策信念的不同行動(dòng)者所構(gòu)成的聯(lián)盟，在受到相對(duì)穩(wěn)定的變量—包括問題領(lǐng)域的基本屬性、自然資源的基本分布、基本的社會(huì)文化價(jià)值和社會(huì)結(jié)構(gòu)、基本的憲政機(jī)構(gòu)(規(guī)則)和較為不穩(wěn)定的外部事件—包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化、公共輿論的變化、系統(tǒng)性統(tǒng)治聯(lián)盟的變化和來(lái)自其它子系統(tǒng)的決策和影響共同作用的影響下，通過(guò)政策取向?qū)W習(xí)這一互動(dòng)過(guò)程，致使各自政策信念發(fā)生變化，進(jìn)而影響政策權(quán)威部門的決策，最終將影響政策的制定和發(fā)展。

該理論框架下的政策行動(dòng)者不再單純的指政策的制定者，而是將范圍擴(kuò)大到可能受政策影響或體現(xiàn)民意的各類群體。如專家學(xué)者、大眾傳媒、地方或國(guó)際組織等。[2]

在政策文本的獲取上，本文以民政部國(guó)家社會(huì)組織管理局主辦的中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中所統(tǒng)計(jì)的政策文本為主，從中手動(dòng)篩選出對(duì)體育社會(huì)組織具有約束力的政策文本237件，并通過(guò)《中國(guó)體育通史》[3]、《中國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展報(bào)告(2016)》[4]等體現(xiàn)體育社會(huì)組織及政策發(fā)展?fàn)顩r的權(quán)威性書籍，對(duì)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中未收錄的政策文本進(jìn)行補(bǔ)充，共同作為本次政策研究的基礎(chǔ)。并參考《中國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展報(bào)告(2016)》中對(duì)體育社會(huì)組織的劃分標(biāo)準(zhǔn)將其將分為四個(gè)階段。

3 倡導(dǎo)聯(lián)盟框架下體育社會(huì)組織政策子系統(tǒng)間信仰分歧與學(xué)習(xí)

通過(guò)政策橫縱向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)，影響體育社會(huì)組織政策發(fā)展最突出的一對(duì)關(guān)系和矛盾就是政社關(guān)系，即國(guó)家對(duì)體育社會(huì)組織在一定程度的管控之上給予更大程度的自主權(quán)和獨(dú)立性。根據(jù)政策參與者信念取向的不同，我們可以將其劃分為以“賦權(quán)”為核心信念的支持聯(lián)盟和以“管控”為核心信念的反對(duì)聯(lián)盟。前兩個(gè)階段中，由于體育社會(huì)組織發(fā)展需要，支持聯(lián)盟更占優(yōu)勢(shì)，第三階段由于體育社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中存在的一系列自身能力欠缺的問題，反對(duì)聯(lián)信念的說(shuō)服力更強(qiáng)，第四階段，在體育社會(huì)組織的整頓清理后，支持聯(lián)盟的信念才更易被當(dāng)局接受。下面將依據(jù)不同階段體育社會(huì)組織政策演變過(guò)程中不同政策參與者的信念體系的不同來(lái)具體分析。

3.1 支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟信念體系分歧建立：不同聯(lián)盟信念碰撞

3.1.1 以對(duì)體育社會(huì)組織“賦權(quán)”為核心的政策支持聯(lián)盟

民政部等相關(guān)職能部門、國(guó)家體育總局、絕大多數(shù)社會(huì)公眾、各類體育社會(huì)組織成員、部門專家學(xué)者、大眾媒體等構(gòu)成體育社會(huì)組織政策的支持聯(lián)盟。

新中國(guó)成立初期，毛澤東提出：發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)，鼓勵(lì)體育社會(huì)團(tuán)體發(fā)展壯大。青年團(tuán)中央書記馮文彬提出要建立發(fā)展體育組織，團(tuán)結(jié)全國(guó)體育工作者，把愛好體育活動(dòng)的人們都組織起來(lái)、團(tuán)結(jié)起來(lái)的具體工作。1956年“全國(guó)體育工作會(huì)議”中，原國(guó)家體委提出依靠青年團(tuán)組織，積極開展農(nóng)村體育活動(dòng)。此時(shí)對(duì)絕大多數(shù)社會(huì)公眾而言，體育社會(huì)組織成為社會(huì)群眾參與體育運(yùn)動(dòng)、鍛煉體魄、豐富精神文化生活的重要組織，受到大力支持。

20世紀(jì)80年代，體育社會(huì)組織經(jīng)歷了恢復(fù)和發(fā)展的重要階段。1979年，以火車頭體育協(xié)會(huì)代表為主的體育工作者表示：必須面向基層，面向生產(chǎn)，面向群眾，貫徹普及和提高相結(jié)合。這一階段在體委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，體育發(fā)展體制采用“國(guó)家辦、部門辦、單位辦三結(jié)合”的方式。對(duì)社會(huì)公眾及體育社會(huì)組織而言，擁有較大自主權(quán)利對(duì)體育社會(huì)組織的恢復(fù)發(fā)展具有積極意義。

第三階段中，社會(huì)治理理論興起，治理主體由單中心向多中心轉(zhuǎn)變。支持聯(lián)盟中部分學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)代體育行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自身存在的政社不分、管辦一體以及監(jiān)督治理不當(dāng)?shù)纫幌盗袉栴}，成為阻礙其進(jìn)一步發(fā)展壯大的負(fù)力因素，因此將政府管不好管不到的部分剝離，使體育社會(huì)組織有更大的機(jī)會(huì)參與到公共事務(wù)的服務(wù)中來(lái)，克服政府供給公共服務(wù)的單一化與低效性及體育社會(huì)組織志愿失靈的內(nèi)生性限制[5]。

第四階段，體育社會(huì)組織進(jìn)入了突破新創(chuàng)新發(fā)展的新階段。作為支持聯(lián)盟成員的眾多學(xué)者也對(duì)體育社會(huì)組織最新發(fā)展提出了自己的見解。裴立新在《新時(shí)代中國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展研究》中指出：全方位參與和服務(wù)將是今后我國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展的兩條主線，政府購(gòu)買服務(wù)和職能轉(zhuǎn)移的力度需要進(jìn)一步加強(qiáng)[6]。高躍在《新時(shí)代我國(guó)體育社會(huì)組織政策參與研究》中提出，政府應(yīng)打造一個(gè)能促型體育社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境和政策體系，從而實(shí)現(xiàn)體育社會(huì)組織健康有序的創(chuàng)新發(fā)展[7]。

3.1.2 以對(duì)體育社會(huì)組織“管控”為核心的政策反對(duì)聯(lián)盟

小部分學(xué)者、社會(huì)公眾等構(gòu)成了體育社會(huì)組織政策的反對(duì)聯(lián)盟。

新中國(guó)成立初期基于鞏固新生政權(quán)的需要，處于體育社會(huì)組織政策反對(duì)聯(lián)盟地位的政府部門將登記機(jī)關(guān)集體育社團(tuán)的審批權(quán)和管理權(quán)與一體，并對(duì)民間社會(huì)團(tuán)體實(shí)行“策略性忽視”。到了大躍進(jìn)和十年文革階段，體育社會(huì)組織的發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。

體育社會(huì)組織恢復(fù)發(fā)展之后，政府給予了體育社會(huì)組織較大的發(fā)展空間，但體育社會(huì)組織賴以生存的人力、物力和財(cái)力等資源獲取能力不足，生存空間較為狹窄，社會(huì)認(rèn)可度較低，部分體育社會(huì)組織甚至違背了“非營(yíng)利”的本質(zhì)。[8]此時(shí)反對(duì)聯(lián)盟倡導(dǎo)國(guó)家減少權(quán)力的下放，加強(qiáng)管理。

體育社會(huì)組織發(fā)展的第三、四階段，反對(duì)聯(lián)盟認(rèn)為體育社會(huì)組織數(shù)量龐大，對(duì)給予體育社會(huì)組織較大的自主權(quán)，是否能有效避免類似信用失效問題、內(nèi)部治理不完善等問題持懷疑態(tài)度，因此反對(duì)聯(lián)盟主要是反對(duì)社會(huì)組織賦權(quán)過(guò)重。劉東鋒(2018)等人在《全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革:模式、問題與對(duì)策》一文中提出，全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革缺少有針對(duì)性的頂層設(shè)計(jì)和配套方案，缺乏明確的歸口部門的針對(duì)性跟蹤指導(dǎo)，跨部門協(xié)調(diào)難度較大，體育協(xié)會(huì)社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，權(quán)威性與公信力有待提高[9]。

3.2 穩(wěn)定參數(shù)與外部事件變化：催化政策學(xué)習(xí)

3.2.1 穩(wěn)定參數(shù)是指在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)能保持相對(duì)穩(wěn)定的因素，應(yīng)從問題領(lǐng)域的基本特征、資源的基本分布、基本社會(huì)文化價(jià)值和社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析。

首先是該問題領(lǐng)域的基本特征分析：對(duì)于體育社會(huì)組織政策倡導(dǎo)聯(lián)盟而言，辯論主要是圍繞“賦權(quán)為主”和“管理為主”展開。在供需關(guān)系上，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)下，國(guó)家政府亟待向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型[10]，由于政府治理能力的有限性，對(duì)體育事業(yè)中管不好管不到的部分就需要由體育社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。與此同時(shí)，體育社會(huì)組織由于自身自主發(fā)展的需要，也期待政府能賦予其更多的資源和自主能力。呈現(xiàn)一方亟待出手，一方渴望接盤的局面。在因果關(guān)系上，體育社會(huì)組織自身建設(shè)仍未達(dá)到完全規(guī)范[11]，政府治理能力也存在局限性，但這些問題并非不可調(diào)和，會(huì)隨著組織發(fā)展得到解決。拋開兩者存在的局限來(lái)分析，國(guó)家層面對(duì)體育社會(huì)組織的“賦權(quán)控制”會(huì)激發(fā)體育社會(huì)組織活力并利于社會(huì)治理體系的完善創(chuàng)新，也就是說(shuō)，因?yàn)閲?guó)家的“賦權(quán)”的因，導(dǎo)致了體育社會(huì)組織活力增強(qiáng)的果，反過(guò)來(lái)，因?yàn)樯鐣?huì)治理能力的提高這一因，又會(huì)使政府的服務(wù)能力進(jìn)一步加強(qiáng)。

其次從資源的基本分布來(lái)看：我國(guó)體育社會(huì)組織集中分布于東部地區(qū)或體育發(fā)展水平較高的地區(qū)，呈現(xiàn)明顯的地區(qū)分布不均衡。國(guó)家給予發(fā)達(dá)地區(qū)的體育社會(huì)組織的扶持力度大，體育社會(huì)組織發(fā)展積極性高，發(fā)展較好。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，體育社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)模較小，被扶持的力度也較小，如果此時(shí)國(guó)家還不給予體育社會(huì)組織較大的自主性，則更不易調(diào)動(dòng)起積極性和創(chuàng)造性，造成“強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱”的惡性循環(huán)。

從基本社會(huì)文化價(jià)值和社會(huì)結(jié)構(gòu)層面來(lái)看：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行社會(huì)主義下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由國(guó)家和政府操控社會(huì)資源的協(xié)調(diào)配備和組織結(jié)構(gòu)的規(guī)劃管理，一部分社會(huì)群體認(rèn)可政府強(qiáng)力干預(yù)管理體育社會(huì)組織發(fā)展，對(duì)嘗試自由探索時(shí)始終呈一定程度的抗拒和懷疑態(tài)度。然而，社會(huì)變遷所帶來(lái)的日新月異的發(fā)展，使改革創(chuàng)新、發(fā)展放權(quán)成為時(shí)代強(qiáng)音，在一定程度的規(guī)制下，某一事物擁有的自由度越高，其創(chuàng)造力就會(huì)越高，發(fā)揮的價(jià)值就會(huì)越大。

3.2.2 相較于穩(wěn)定參數(shù)而言，外部事件的不穩(wěn)定性和活躍性更強(qiáng)，對(duì)政策變遷具有較高的刺激作用。社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化：隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，人民需求發(fā)生變化，從吃飽穿暖到吃好穿好再到對(duì)各種精神文化生活豐富的需求，體育社會(huì)組織承擔(dān)著越來(lái)越重要的角色。在滿足人民需求方面也有了更大的能力。體育社會(huì)組織的作為非營(yíng)利組織，其發(fā)展離不開政府從政策到資金的支持，如果沒有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的飛速提高，一切將很難實(shí)現(xiàn)。

公共輿論變化：從信仰“管控”到信仰“賦權(quán)”。公眾輿論的變化受體育社會(huì)組織自身的發(fā)展情況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響。在體育社會(huì)組織發(fā)展的第一階段，從人民的精神需求來(lái)說(shuō)，擺脫東亞病夫的稱號(hào)，開展以增強(qiáng)體質(zhì)為目的的豐富多彩的體育活動(dòng)是人民迫切需要的，此時(shí)，體育社會(huì)組織發(fā)展不規(guī)范且松散，社會(huì)輿論將體育社會(huì)組織發(fā)展不佳的原因歸結(jié)于政府管理程度低。此后，體育社會(huì)組織發(fā)展速度、規(guī)模及自身組織能力的提高，社會(huì)輿論又傾向于將體育社會(huì)組織發(fā)展受限的原因歸結(jié)為政府管控過(guò)多，影響體育社會(huì)組織發(fā)展空間。

在穩(wěn)定因素及外部事件的影響下，反對(duì)聯(lián)盟不斷改變次要信念和核心信念，最終實(shí)現(xiàn)政策取向的學(xué)習(xí)過(guò)程。