城市基層治理中“政社互動”機(jī)制優(yōu)化研究

張宏霄 陳 茜

（華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063210）

引 言

城市基層治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，“政社互動”是扎實(shí)推進(jìn)城市基層治理工作的重要舉措。伴隨城市化進(jìn)程的加快，大量人口涌入城市，使得基層治理任務(wù)更加繁重，不僅要管理流動人口、提供公共服務(wù)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等常規(guī)性工作，還要處理更多的矛盾沖突、安全危機(jī)等突發(fā)性問題。這就需要基層政府將權(quán)力下放，鼓勵與支持基層群眾自治組織、社會組織、廣大人民群眾積極參與基層治理，減輕基層政府的負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)群眾效率。為推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，黨和政府也高度重視自治組織在治理過程中的重要地位。如，黨的十九大強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”；十四五規(guī)劃明確提出“要積極引導(dǎo)社會力量參與基層治理，發(fā)揮群團(tuán)組織和社會組織在社會治理中的作用，全面激發(fā)基層社會治理活力”。此外，部分城市也不斷進(jìn)行“政社互動”實(shí)踐探索，如北京市朝陽區(qū)采用的“政社共商共治”基層社會治理新模式、江蘇省太倉市的3.0“政社互動”實(shí)踐、山東省濰坊市奎文區(qū)實(shí)行的黨組織領(lǐng)導(dǎo)“由民做主”治理模式等均取得了一定成效。這些實(shí)踐表明“政社互動”參與治理是解決基層治理失靈的重要方式，是切實(shí)維護(hù)群眾利益、推動社會和諧穩(wěn)定的重要保障。然而在“政社互動”參與治理過程中，仍存在基層政府干預(yù)過多、自治組織參與度不足、基層治理碎片化等問題。為此，研究通過理論闡釋“政社互動”的治理內(nèi)涵及其運(yùn)行邏輯，現(xiàn)實(shí)審視城市基層治理中“政社互動”主要困境，提出優(yōu)化城市基層治理中“政社互動”機(jī)制的策略，為推動城市基層治理實(shí)踐提供借鑒與參考。

一、理論闡釋：“政社互動”的內(nèi)涵及其運(yùn)行邏輯

如同哲學(xué)家黑格爾所言“熟知并非真知”，“政社互動”似乎已經(jīng)被人們所熟悉，但究其“政社互動”背后的真諦卻不一定人人皆知。深入把握和理解“政社互動”內(nèi)涵及其運(yùn)行邏輯，有利于為城市基層治理中基層政府與基層群眾自治組織、社會組織等治理主體有效互動提供思路參考。

（一）“政社互動”的內(nèi)涵

“政社互動”概念最早源于黨的十七大中所提到的“政府行政管理和基層群眾自治有效銜接與雙向互動”[1]，后逐漸在實(shí)踐領(lǐng)域和學(xué)術(shù)界進(jìn)行探索，簡稱為“政社互動”。如今學(xué)術(shù)界對“政社互動”定義有著豐富的研究，但尚未形成統(tǒng)一的理解，主要觀點(diǎn)集中在廣義和狹義兩方面：廣義上“政社互動”是政府與整個社會互動，如陳峰認(rèn)為“政社互動”是政府與基層群眾自治組織、行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體等多元社會主體共同參與社會管理，形成政府與社會協(xié)同配合、良性互動治理模式的概括[2]。狹義上，將“政社互動”定義為政府與社會組織互動，如譚詩贊認(rèn)為“政社互動”是指政府（部門）與基層群眾自治組織、社會組織，通過銜接互動理順社會公共事務(wù)管理的職能、結(jié)構(gòu)、方式，依托城鄉(xiāng)社區(qū)平臺開展工作[3]。本文將從城市基層治理視角，采用狹義的“政社互動”概念，將“政社互動”定義為在基層政府引導(dǎo)與支持下，基層群眾自治組織與社會組織充分發(fā)揮自身職能作用與基層政府共同協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定，以此推動基層治理更強(qiáng)更高效。

（二）城市基層治理中“政社互動”運(yùn)行邏輯：基于系統(tǒng)理論

系統(tǒng)理論最早是由美國生物學(xué)家貝塔朗菲提出來的。他提出系統(tǒng)是相互關(guān)聯(lián)、相互作用的諸多要素的集成統(tǒng)一體，是處于一定相互關(guān)系中與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各個組織部分的總體，具有整體性、關(guān)聯(lián)性、動態(tài)性、有序性、目的性等基本特征[4]P15-17。世界上的萬事萬物都處于系統(tǒng)之中，要立足于整體，用普遍聯(lián)系和永恒發(fā)展的觀點(diǎn)來探析系統(tǒng)的發(fā)展[4]P24。若將系統(tǒng)理論基本思想運(yùn)用到學(xué)術(shù)研究當(dāng)中來，通過視研究對象為一個整體有機(jī)系統(tǒng)，不僅能夠?qū)⑵浞纸鉃槿舾蓚€組成部分，還能夠從整體角度研究各要素的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、作用關(guān)系與運(yùn)行規(guī)律。

基于系統(tǒng)理論思想與原理，城市基層治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中基層政府與基層群眾自治組織、社會組織等在內(nèi)的主體作為推動基層治理的重要組成部分。只有在一定行為規(guī)范下“政社互動”主體間進(jìn)行有序的溝通與協(xié)商，整合有效資源實(shí)現(xiàn)非線性的交互作用、相互協(xié)作，才能夠最大限度地發(fā)揮政府與社會合力，提高城市基層治理效力。為此，將“政社互動”看作是推動基層治理的有機(jī)整體，從要素構(gòu)成和運(yùn)行邏輯兩個維度對其進(jìn)行系統(tǒng)分析?！罢缁印眳⑴c治理的要素包括主體、環(huán)境及功能，其中，“政社互動”治理主體是在特定治理環(huán)境下充分發(fā)揮自身功能作用以推動基層治理進(jìn)程的重要載體，包括政府、基層群眾自治組織及社會組織在內(nèi)的相關(guān)主體。“政社互動”治理環(huán)境是主體發(fā)揮自身功能的基礎(chǔ)條件之一，主要包括政策、技術(shù)、信息、資源等?！罢缁印敝卫砉δ苁侵钢黧w能夠發(fā)揮有利的作用，不同主體由于自身的特性與能力而具備不同的功能，整體上主要涵蓋組織、協(xié)商、管理、監(jiān)督、服務(wù)及配置等功能。在運(yùn)行邏輯方面，“政社互動”要實(shí)現(xiàn)解決治理問題的目標(biāo)，首先要有統(tǒng)一的價值觀念與行為準(zhǔn)則。作為“政社互動”有機(jī)整體的組成部分，基層政府與基層群眾自治組織、社會組織間任一主體發(fā)展都能夠?yàn)榱硪环降倪M(jìn)步創(chuàng)造條件、營造良好環(huán)境。因此在系統(tǒng)整體性與關(guān)聯(lián)性思想啟發(fā)下，政社主體應(yīng)當(dāng)樹立全局意識，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益以尋求公共利益最大化。此外，“政社互動”參與治理具有動態(tài)性、有序性，應(yīng)當(dāng)堅持自上而下與自下而上的治理手段雙向互動。一方面，基層政府作為基層治理中的引導(dǎo)者與管理者，不僅要傳遞、貫徹、落實(shí)上級政府的法律規(guī)范，統(tǒng)籌制定治理總體規(guī)劃，還要注重為基層群眾自治組織與社會組織提供必要的經(jīng)濟(jì)條件，引導(dǎo)相關(guān)自治組織實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。另一方面，基層群眾自治組織與社會組織具有自治性質(zhì)，為此基層政府要將部分權(quán)力與空間下放至自治組織中去，促進(jìn)自治組織等主體密切同群眾聯(lián)系，為廣大人民群眾提供公共服務(wù)。同時，自治組織等主體積極在政府決策與執(zhí)行過程中反映民聲，有利于基層政府在精準(zhǔn)把握群眾訴求基礎(chǔ)上做出更加適宜的選擇。

二、現(xiàn)實(shí)審視：城市基層治理中“政社互動”主要困境

伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展以及城市化水平的不斷提高，不同的利益需求與不同的利益關(guān)系交織在一起，引發(fā)了社會矛盾，給城市基層治理帶來了一定的阻力?？v觀我國城市基層治理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)在面對日趨復(fù)雜的城市基層社會治理環(huán)境中，政府高度重視激發(fā)基層群眾自治組織、社會組織等主體共同參與基層治理的活力，“政社互動”參與治理實(shí)踐取得了一定成效，但由于受到多種因素的影響，仍存在政社主體權(quán)責(zé)不明確、非政府主體認(rèn)知不足、政社間良性互動不佳、互動過程中缺乏保障等問題。

（一）權(quán)責(zé)不清：主體權(quán)責(zé)清單不夠明確化

政府部門與社會力量之間對管理權(quán)分配和職責(zé)承擔(dān)界定不清，容易出現(xiàn)政府越位和過度管理的問題[5]?；鶎诱诔鞘谢鶎又卫磉^程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)性作用，而非以往的主導(dǎo)基層治理的各個環(huán)節(jié)。同時，在基層政府與社會力量互動的過程中，基層群眾自治組織、社會組織主體有權(quán)利和責(zé)任對推動城市基層治理工作提出意見和建議。特別是，在為廣大人民群眾提供服務(wù)時，自治組織更加貼切群眾、了解群眾，能夠準(zhǔn)確把握群眾服務(wù)需求，對癥下藥有利于提高群眾的滿意度，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。然而在基層治理實(shí)踐過程當(dāng)中，黨和政府雖頒布相關(guān)政策文件提出要將權(quán)力下放，但基層政府對基層群眾自治組織、社會組織主體參與基層治理仍干預(yù)過多，對基層群眾自治組織與社會組織的職責(zé)劃分不夠明確具體，在一定程度上影響自治組織主體參與基層治理的積極性。

（二）認(rèn)知不夠：非政府治理主體認(rèn)知欠缺

由于基層自治組織、社會組織以及公眾等非政府主體自我認(rèn)識有所欠缺，往往對自身在城市基層治理中應(yīng)充當(dāng)什么樣的角色、發(fā)揮什么樣的作用、如何發(fā)揮作用認(rèn)識程度不高。同時，在自身建設(shè)和內(nèi)部管理上花的精力和心思不多，較多情況下依賴于政府部門出臺相關(guān)政策文件以及政府給予的扶持和幫助，對政府部門中基層治理相關(guān)事務(wù)的承接能力較弱，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意識和能力不足。同時，廣大人民群眾對基層群眾自治組織、社會組織的認(rèn)識度和關(guān)注度不高，基層群眾自治組織與社會組織對基層社會治理事務(wù)的參與度和積極性不夠，沒有形成良好的互動環(huán)境氛圍。此外，“政府主導(dǎo)”仍是部分職能部門工作中的慣性思維，在基層治理決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過程中對非政府主體參與治理缺乏信心，存在基層政府全包全攬的做法，忽視基層群眾自治組織及社會組織的話語權(quán)與參與權(quán)、管理權(quán)，一定程度上挫傷了基層群眾自治組織、社會組織參與基層治理的熱情。

（三）互動不佳：多元主體間缺少良性互動

在城市基層治理過程中，基層政府與基層群眾自治組織、社會組織多主體間的良性互動是解決群眾服務(wù)需求、提高治理效能的重要舉措。然而由于城市基層治理中政府與社會力量互動存在權(quán)責(zé)不清、認(rèn)知不足等問題，容易導(dǎo)致政府與社會力量之間難以形成有效的良性互動關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，基層政府中負(fù)責(zé)治理工作的相關(guān)部門內(nèi)部之間沒有形成統(tǒng)一的行動部署，工作職責(zé)上存在部分交叉重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)各自為政、資源浪費(fèi)、推卸責(zé)任等問題。其次，在城市基層治理決策、執(zhí)行與落實(shí)過程中，較多以基層政府自我決策為主，缺乏與基層群眾自治組織、社會組織主體進(jìn)行有效的交流與溝通，導(dǎo)致自治組織在解決治理問題中容易偏離基層政府決策，影響基層治理成效。最后，城市基層治理過程中較多采用自上而下傳達(dá)式開展工作，缺乏各級別行政區(qū)域的良性互動，且主體間溝通渠道不暢通，如互動平臺建設(shè)不充分、交流會議制度不完善、講座宣傳普及力度不足等。

（四）保障不足：互動過程中缺乏堅實(shí)保障

要實(shí)現(xiàn)基層政府與基層群眾自治組織、社會組織等主體間形成良性互動發(fā)展的局面，離不開有效的保障措施。目前黨和政府在會議與政策文件中多次強(qiáng)調(diào)自治組織參與治理的重要性，基層政府作為基層治理過程中的執(zhí)行者與引導(dǎo)者，缺乏結(jié)合當(dāng)?shù)刂卫韺?shí)況制定因地制宜的政策去扶持自治組織的發(fā)展，自治組織的建設(shè)缺乏有效的政策保障。特別是，對于社會組織在資金籌集運(yùn)作、稅收減免優(yōu)惠、人才引育建設(shè)、承接政府職能等方面缺乏明確的政策規(guī)定以及相應(yīng)的激勵政策，在一定程度上導(dǎo)致社會組織參與治理的積極性不高。此外，由于政社互動參與治理是一項持久戰(zhàn)，要約束治理主體行為離不開有效的監(jiān)督，然而在“政社互動”參與治理過程中，基層政府處于主導(dǎo)地位，信息是否公開大多數(shù)取決于政府，但由于存在較多信息不公開現(xiàn)象，導(dǎo)致基層群眾自治組織、社會組織以及公眾獲取到的信息不足，無法適時監(jiān)督基層治理工作。

三、策略選擇：城市基層治理中“政社互動”機(jī)制優(yōu)化

在全面推進(jìn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，引導(dǎo)基層群眾自治組織、社會組織等主體參與城市基層治理，實(shí)現(xiàn)政社間友好互動格局并非一蹴而就，而是需要經(jīng)歷一個漫長的過程。因此有必要以問題為導(dǎo)向，對城市基層治理中“政社互動”機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，完善“政社互動”權(quán)責(zé)配置機(jī)制、主體培育機(jī)制、主體溝通機(jī)制以及監(jiān)督保障機(jī)制等，推動城市基層治理中“政社互動”主體高效配合、有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）完善權(quán)責(zé)配置機(jī)制

由于基層政府與基層群眾自治組織、社會組織在參與治理過程中存在權(quán)責(zé)不明確現(xiàn)象，通過結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘谢鶎又卫憩F(xiàn)實(shí)情況，找準(zhǔn)基層政府與基層群眾自治組織、社會組織治理主體的職能定位后，共同協(xié)商制定各主體在參與基層治理過程中的權(quán)責(zé)，完善政社主體權(quán)責(zé)配置機(jī)制尤為重要。一方面，各主體明確自身職能定位。就“政社互動”中基層政府、基層群眾自治組織、社會組織主體而言，基層政府在城市基層治理中擔(dān)任引領(lǐng)者、管理者角色，要注重對權(quán)力的把握和對權(quán)力的下放?；鶎尤罕娮灾谓M織、社會組織是城市基層治理中的參與者，也是政府與公民個人之間的橋梁，通過積極收集并反饋所匯聚的人民群眾意愿，為城市基層治理工作的籌備、執(zhí)行與落實(shí)建言獻(xiàn)策。另一方面，共同協(xié)商制定科學(xué)、合理的權(quán)責(zé)清單。如，江蘇太倉市法制、民政等相關(guān)部門牽頭整頓基層政府與自治組織權(quán)責(zé)清單，經(jīng)部門內(nèi)部整頓、專家咨詢與審核、自治組織協(xié)商以及向民眾公示等程序，編制形成《基層群眾性自治組織依法履行職責(zé)事項》和《基層群眾性自治組織協(xié)助政府工作事項》兩份權(quán)責(zé)清單，界定基層政府與自治組織間的權(quán)責(zé)邊界，在一定程度上避免了相關(guān)治理主體濫用職權(quán)、逃避治理責(zé)任等問題。

（二）強(qiáng)化主體培育機(jī)制

針對基層群眾自治組織、社會組織以及公眾等主體自我認(rèn)識有所欠缺等問題，應(yīng)加大“政社互動”主體的培養(yǎng)力度。一方面，在城市基層治理過程中，統(tǒng)一思想、凝聚共識對實(shí)現(xiàn)“政社互動”具有重要作用。因此，基層政府與基層群眾自治組織、社會組織要積極互動，在互相學(xué)習(xí)借鑒中找準(zhǔn)自身定位，同時基層政府要更加注重發(fā)揮思想引領(lǐng)作用，積極對部門內(nèi)部以及基層群眾自治組織、社會組織等相關(guān)主體進(jìn)行思想教育，提高各主體自我認(rèn)知水平與主動承擔(dān)治理責(zé)任的意識。另一方面，要注重培養(yǎng)“政社”主體能力。在提高基層政府能力方面，嚴(yán)格考核挑選出專業(yè)型、知識型人才加入基層政府行列中，并在平時定期組織基層行政工作者參加培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，促進(jìn)基層行政工作者將理論知識應(yīng)用到實(shí)踐工作中去，并通過深入解讀相關(guān)政策文件，使其時刻牢記自身工作職責(zé)。在提高基層群眾自治組織與社會組織能力方面，政府應(yīng)當(dāng)給予資金、資源等支持。如成都錦江區(qū)政府為培育社會組織力量所成立的基金會，積極組織開展初相識、再相遇等系列課程培訓(xùn)，通過在培訓(xùn)過程中以交流互動、互訪等方式培養(yǎng)具備知識能力強(qiáng)、技術(shù)能力強(qiáng)與執(zhí)行能力強(qiáng)的骨干人才，改變參與治理主體“通而不?！薄皩６痪钡默F(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)而為基層治理提供高素質(zhì)綜合型人才。

（三）優(yōu)化主體溝通機(jī)制

“政社互動”主體溝通機(jī)制主要體現(xiàn)在信息的雙向流動性，既包括政府相關(guān)政策、信息、資源等自上而下式傳遞，也包括基層群眾自治組織、社會組織主體自下而上式反饋群眾聲音，只有堅持兩種治理手段并存才能實(shí)現(xiàn)政社良性互動。因此，基層政府可以通過線下開設(shè)信息宣傳專欄、召開互動交流會議或線上打造互動交流平臺等方式來促進(jìn)信息的雙向流動。一方面，基層政府作為城市基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者和資源分配者，往往掌握著第一手信息資源，而這些信息資源對于城市基層治理會產(chǎn)生重要影響。城市基層政府通過設(shè)立基層治理事項專欄，在此公布相關(guān)政策以及具體治理方案、治理實(shí)施進(jìn)展等情況，使信息能夠順利傳遞至基層群眾自治組織、社會組織以及公眾等各方主體，使其能夠更全面地了解相關(guān)信息。另一方面，基層政府要廣泛聽取社會力量的聲音，通過完善聽證會、網(wǎng)絡(luò)問政、交流講座等方式，打造政社互動交流平臺及時反饋社會主體所提出的問題與訴求。如，河南開封市杏花營街道辦事處打造綜合治理、執(zhí)法監(jiān)管、綜合監(jiān)督、便民服務(wù)四個平臺，不僅激發(fā)了基層群眾自治組織、社會組織及群眾積極向辦事處提議，也促進(jìn)了辦事處切實(shí)解決廣大人民群眾的訴求。

（四）健全監(jiān)督保障機(jī)制

建立健全監(jiān)督保障機(jī)制有利于促進(jìn)“政社互動”系統(tǒng)形成一個相互協(xié)作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)整體，最終實(shí)現(xiàn)城市基層治理總體目標(biāo)。因此，圍繞以下三個方面針對“政社互動”監(jiān)督保障機(jī)制提出優(yōu)化建議：一是要加大對非政府主體參與治理的扶持力度，如為基層群眾自治組織、社會組織協(xié)助政府工作提供必要的經(jīng)費(fèi)和條件，鼓勵自治組織等主體參與到基層治理當(dāng)中來，同時也注重完善法律政策來營造政社主體誠信互動的良好治理氛圍。二是加大監(jiān)督與評估力度，基層政府要成立專項監(jiān)督小組對城市基層治理過程中“政社互動”的各項工作環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，且安排專人不定期、不定時地進(jìn)行抽查，及時發(fā)現(xiàn)所存在的問題并解決。此外，可調(diào)動第三方評估機(jī)構(gòu)力量，協(xié)同商定 “政社互動”評估內(nèi)容、主體、形式等標(biāo)準(zhǔn)，并由第三方評估機(jī)構(gòu)實(shí)時評估政社互動參與治理成效。三是確?！罢缁印眳⑴c治理的規(guī)劃、決策公開透明化。如，江蘇太倉市婁東街道部分社區(qū)積極開展“政社互動”面對面活動，參會人員由基層政府領(lǐng)導(dǎo)、基層群眾自治組織、居民代表等人構(gòu)成，通過匯報社區(qū)居委會工作總結(jié)與計劃、財務(wù)報告與資金預(yù)算以及討論與群眾利益相關(guān)的重大事項等，使得人民群眾能夠全面了解工作開展情況。