城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)“人、地、錢”融合

倪羌莉

（中共南通市委黨校，江蘇 南通 226007）

黨的十九大報(bào)告中明確提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，這一概念是繼2003年十六屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，2012年十八大報(bào)告提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”之后，首次在中央文件中對(duì)如何處理城鄉(xiāng)關(guān)系作出的新表述。從實(shí)現(xiàn)主體上來(lái)看，相比“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”中強(qiáng)調(diào)政府的作用，“城鄉(xiāng)融合”更注重實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合主體的多元化；從實(shí)現(xiàn)路徑上來(lái)看，相比“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的靜態(tài)目標(biāo)導(dǎo)向，“城鄉(xiāng)融合”更注重動(dòng)態(tài)的、互動(dòng)的、共享的實(shí)現(xiàn)途徑。綜合來(lái)看，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”既與以往的中央政策一脈相承，又體現(xiàn)了新的階段特征和要求。

從當(dāng)前來(lái)看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分問題最為突出。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化已成為“四化”同步及全面建成小康社會(huì)最大的短板。利用“城鄉(xiāng)融合”新途徑正是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之意。城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、文化生活、空間景觀等多方面內(nèi)容。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展當(dāng)務(wù)之急是要能深層次促進(jìn)“人、地、錢”之間的融合發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)人員的雙向流動(dòng)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)質(zhì)

黨的十九大報(bào)告提出發(fā)展要堅(jiān)持以人民為中心。人是構(gòu)成社會(huì)的基本要素，也是社會(huì)活動(dòng)的基本單位。人與人之間的互動(dòng)互通才能產(chǎn)生火花，形成文化，打破束縛，推動(dòng)發(fā)展。城鄉(xiāng)之間，市民可以回鄉(xiāng)宜居宜業(yè)，農(nóng)民可以進(jìn)城務(wù)工定居，這樣的融合，才能夠真正打破城鄉(xiāng)壁壘，形成積極的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。但是源于城鄉(xiāng)二元體制的束縛和影響，當(dāng)前城鄉(xiāng)人員的雙向流動(dòng)存在兩大問題。一是農(nóng)民工融入城市的意愿低。人是城鄉(xiāng)之間最重要最關(guān)鍵的要素。但是受制于體制機(jī)制，農(nóng)村人口與人才長(zhǎng)期都是單向流動(dòng)，農(nóng)村人才相對(duì)匱乏，農(nóng)村人口以“386199”部隊(duì)（婦女、孩子和老人）為主，這些基本上已達(dá)成共識(shí)，《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》中的“誰(shuí)來(lái)種地”也反映了總對(duì)農(nóng)村人員流失的關(guān)注。我們還應(yīng)該看到雖然大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但是真正愿意留在城市的農(nóng)民工卻不多［1］。中國(guó)社科院發(fā)布的一項(xiàng)“中西部農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意愿分布”調(diào)查顯示，“很想”只占到11.83%，約一半農(nóng)民工不想進(jìn)城［2］。而這一現(xiàn)象早在2010年《半月談》第24期“‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’光環(huán)不再，城鎮(zhèn)化如何前行”展開的調(diào)查數(shù)據(jù)中已有表現(xiàn)［3］。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象？除了城市房?jī)r(jià)高、物價(jià)貴、就醫(yī)入學(xué)難等生活成本問題外，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人員就此接受采訪時(shí)指出：目前農(nóng)民實(shí)際進(jìn)城落戶進(jìn)程不及社會(huì)預(yù)期，最重要的一個(gè)方面就是農(nóng)民難以舍棄依附在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利。二是市民融進(jìn)農(nóng)村的難度大。城鄉(xiāng)之間的鴻溝同時(shí)也阻礙了城市人口向農(nóng)村的遷移。當(dāng)然這在一定程度上形成了對(duì)農(nóng)民的保護(hù)，防止外來(lái)人員或資本對(duì)農(nóng)民利益肆虐的侵蝕侵占。但是這也使得城市人才難以深入融入農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。再加上我們長(zhǎng)期實(shí)行的戶籍制度劃分，將農(nóng)民作為身份而非職業(yè)的做法，影響深遠(yuǎn)，使得長(zhǎng)期以來(lái)大家對(duì)農(nóng)民的社會(huì)地位和評(píng)價(jià)不是很高，“跳出農(nóng)門”的傳統(tǒng)教育也深入人心，更是使得很多人對(duì)進(jìn)入農(nóng)村，成為職業(yè)農(nóng)民望而卻步。

二、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的同權(quán)同價(jià)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)

土地是人類一切活動(dòng)的載體，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是源于我國(guó)現(xiàn)行的土地制度，國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地之間的不同價(jià)不同權(quán)一直是大家關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過土地一級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地才能進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行建設(shè)開發(fā)。在此過程中，農(nóng)民往往會(huì)因相對(duì)較低的征地補(bǔ)償而不滿，甚至造成群體性事件。農(nóng)村集體的利益也會(huì)受到一定損失。如何縮小兩種土地之間的權(quán)利差距，黨的十七屆三中全會(huì)首次提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)后，黨的十八屆三中全會(huì)重申了這項(xiàng)改革，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地享有同等權(quán)利。在2017年9月份，國(guó)土資源部確定了北京、上海、沈陽(yáng)等13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)。這些政策措施中，尤其是“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”到“集體建設(shè)用地”的變化，更是反映了改革的力度在進(jìn)一步加大，國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地權(quán)利之間的鴻溝在逐步彌補(bǔ)，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

但是，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地權(quán)利之間的融合還存在以下問題：一是農(nóng)村集體建設(shè)用地面積和區(qū)位不得兩全其美，集體建設(shè)用地雖能同權(quán)，但收益難以顯現(xiàn)。經(jīng)過多年來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及城市擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，城市近郊，區(qū)域位置優(yōu)的農(nóng)村集體土地基本上已經(jīng)被征收征用，留下的集體建設(shè)用地尤其是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已經(jīng)所剩無(wú)幾了。即使是在統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)下，這些村集體也難以通過集體土地來(lái)獲取收益。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，且距離主城區(qū)較遠(yuǎn)的農(nóng)村，雖然還留存集體土地，但是這些土地的升值和增值空間極其有限，市場(chǎng)需求少，更是難以入市。二是“租售同權(quán)”尚未完全實(shí)現(xiàn)。從當(dāng)前來(lái)看，農(nóng)村集體建設(shè)用地上的租賃住房要能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值，拉近與國(guó)有土地權(quán)利的距離，最根本的還是附著在住房上的權(quán)利要保持一致。在當(dāng)前戶籍、入學(xué)教育等制度的制衡下，一般購(gòu)買國(guó)有土地上的商品房意味著能夠入戶，享受當(dāng)?shù)氐尼t(yī)保社保，能夠解決子女入學(xué)受教育等難題。購(gòu)買農(nóng)村集體建設(shè)用地上的商品房能否取得同等的權(quán)利，如何進(jìn)行這方面的創(chuàng)新與突破，這涉及法律、制度政策、社會(huì)輿論等多方面的問題。三是“小產(chǎn)權(quán)房”難以轉(zhuǎn)正，歷史遺留問題仍待解決［4］。小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，其權(quán)利與國(guó)有土地上的商品房存在極大差異。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“地與地”的融合，“小產(chǎn)權(quán)房”是不得不正視的問題。從現(xiàn)狀來(lái)看，2014年《南方都市報(bào)》報(bào)道“小產(chǎn)權(quán)房面積已逾66億平方米，有超過8 000多萬(wàn)居住者，盡管不合規(guī)，但卻屢禁不止［5］”。國(guó)土資源部對(duì)小產(chǎn)權(quán)房從未松開，同意轉(zhuǎn)正，而多年以來(lái)，國(guó)家層面也遲遲沒有形成系統(tǒng)的頂層改革設(shè)計(jì)去破解這一難題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地的同權(quán)同價(jià)任重而道遠(yuǎn)。

三、資金合理回流農(nóng)村是城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)

錢泛指資金和資本。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資金或資本必然向利潤(rùn)高的行業(yè)領(lǐng)域。而農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)部門相比，機(jī)會(huì)成本高，收益見效慢，利潤(rùn)空間薄，資本逐利本質(zhì)必然要流向二、三產(chǎn)業(yè)。此外，城鄉(xiāng)金融資本市場(chǎng)存在較大藩籬，一直以來(lái)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)在農(nóng)村就相對(duì)較少，相關(guān)的金融服務(wù)很少，農(nóng)村資金基本處于凈流出的狀態(tài)。再加上現(xiàn)行土地制度存在的不足，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款尚在探索試點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村金融資本市場(chǎng)發(fā)展尚難全面推進(jìn)，農(nóng)村資金單向流動(dòng)嚴(yán)重，城市資本適度合理進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)的機(jī)制也尚未健全。

但是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意味著在城鄉(xiāng)關(guān)系格局中，鄉(xiāng)村地位和作用也將會(huì)出現(xiàn)深刻的戰(zhàn)略性調(diào)整。在“三次產(chǎn)業(yè)”分布中，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位將會(huì)越來(lái)越得到重視。農(nóng)村農(nóng)業(yè)將不再意味著城市工業(yè)“反哺”對(duì)象，而能夠成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，成為城鄉(xiāng)發(fā)展中的平等主體之一。這樣的轉(zhuǎn)變也必然會(huì)吸引到資金、資本要素流向農(nóng)村。當(dāng)然，這也需要“更好發(fā)揮政府作用”，健全農(nóng)村金融體系，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障，引導(dǎo)社會(huì)各界積極參與，形成多元資本資金投入格局?？梢钥闯鲈谑袌?chǎng)和政府雙重推進(jìn)下，資金合理回流農(nóng)村是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢(shì)。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

2018年中央一號(hào)文件“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施”意見中明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。對(duì)于以上現(xiàn)存的問題，解決的方法是通過健全體制機(jī)制和政策體系以實(shí)現(xiàn)“人”“地”“錢”融合發(fā)展。譬如重慶的地票制度就是為了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，探索解決農(nóng)村集體建設(shè)用地入市難題［6］。結(jié)合現(xiàn)狀與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，筆者還提出以下建議。

（一）城鎮(zhèn)化與“逆城鎮(zhèn)化”相得益彰，健全城鄉(xiāng)人員互動(dòng)機(jī)制

在2018年的兩會(huì)上，習(xí)近平總書記的“逆城鎮(zhèn)化”思考，為城鎮(zhèn)化建設(shè)開啟了新思路。一方面要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)是農(nóng)民工市民化問題。另一方面，也要重視城鎮(zhèn)化過程中“空心化”“老齡化”，城市居民融進(jìn)難的問題。正如上文所言，在當(dāng)前出現(xiàn)了農(nóng)民工不愿意進(jìn)城，市民怯于下鄉(xiāng)的現(xiàn)象。因此，有一部分人認(rèn)為當(dāng)前的融合發(fā)展時(shí)機(jī)尚未成熟，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)難度較大，從而對(duì)改革、創(chuàng)新產(chǎn)生畏懼。對(duì)此，應(yīng)該為愿意進(jìn)城，愿意下鄉(xiāng)的農(nóng)民和市民提供有利的制度政策條件，健全城鄉(xiāng)人員互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“人和人”之間的融合。

一是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村承包地和宅基地依法自愿有償退出機(jī)制。農(nóng)民工市民化的過程，不可能一蹴而就，其中涉及農(nóng)民分配的農(nóng)村承包地與宅基地。當(dāng)前，最關(guān)鍵的是建立承包地、宅基地依法自愿有償退出機(jī)制。目前，一些地區(qū)已經(jīng)開始推進(jìn)這項(xiàng)改革，從實(shí)際來(lái)看，一方面要以土地確權(quán)工作為基礎(chǔ)，在退出機(jī)制中明確權(quán)屬，確定合理的標(biāo)準(zhǔn)，完善配套政策。另一方面，要構(gòu)建合理的農(nóng)村承包地、宅基地退出監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地的集約化效益。對(duì)于農(nóng)民工群體中的新生態(tài)農(nóng)民工，比例逐步增多，他們?nèi)谌氤鞘械脑竿麖?qiáng)烈，相關(guān)決策者應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注，重視他們物質(zhì)與精神雙重需求，在政策和制度上多加完善，提供條件保證，確保他們?cè)缛肴谌氤鞘校蔀樾鲁蓡T。

二是要建立健全農(nóng)村人才引進(jìn)和培育機(jī)制。鄉(xiāng)村振興需要廣大人才，已經(jīng)顯得越來(lái)越重要和迫切。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也強(qiáng)調(diào)，“要把人力資本開發(fā)放在首要位置，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才，聚天下人才而用之?！辈⑻岢隽艘把芯恐贫ü芾磙k法，允許符合要求的公職人員回鄉(xiāng)任職”“全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，完善配套政策體系”等一系列人才引進(jìn)和培育機(jī)制。在落實(shí)這些實(shí)施意見的同時(shí)，我們認(rèn)為一方面應(yīng)加大宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化農(nóng)民職業(yè)屬性，營(yíng)造尊重農(nóng)民，尚農(nóng)樂耕的社會(huì)氛圍，另一方面也要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要讓進(jìn)入農(nóng)村的人才也能合理、公平、公正地享有集體收益。

（二）深化土地制度改革宜早不宜遲，相關(guān)法律修改要跟上

城鄉(xiāng)土地之間棘手的“小產(chǎn)權(quán)房”問題早已存在，但是基于體制機(jī)制遲遲未能解決。我們必須客觀面對(duì)，抓住實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)機(jī)，盡早解決，避免積重難返。此次鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見中提到“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，因此能否結(jié)合各地實(shí)際，通過彌補(bǔ)相關(guān)手續(xù)，深化土地制度改革，讓歷史存留的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變身份是值得研究和探索的。

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地還要深挖潛力，制定利用方案，進(jìn)一步盤活資產(chǎn)資源，強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)，并同步推進(jìn)戶籍、教育等相關(guān)改革創(chuàng)新，從而能夠真正健全農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)，發(fā)揮效益。

此外，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進(jìn)，某些有關(guān)城鄉(xiāng)土地之間的政策與現(xiàn)行法律之間的沖突已顯而易見。比如《土地管理法》明確規(guī)定國(guó)家建設(shè)用地必須是國(guó)有土地。因此，為了更好地促進(jìn)“地和地”之間的融合，按照現(xiàn)實(shí)的做法和政策的出臺(tái)，相關(guān)法律的修改已是箭在弦上，不得不發(fā)。

（三）堅(jiān)持市場(chǎng)配置基礎(chǔ)，暢通城鄉(xiāng)資本流動(dòng)

在財(cái)政資金的引導(dǎo)作用下，顯然會(huì)帶動(dòng)更多的金融和社會(huì)資本投向鄉(xiāng)村振興。但是，高度靈活的資本僅僅依靠政府配置，其效率不高也不長(zhǎng)久。城鄉(xiāng)融合中應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)配置資金資本，消除障礙，暢通城鄉(xiāng)資本流動(dòng)。具體來(lái)看，一是破除資本流動(dòng)的行政壁壘，完善各金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合市場(chǎng)建設(shè)理念。二是繼續(xù)穩(wěn)健開展農(nóng)地金融制度改革，發(fā)揮土地的資產(chǎn)功能，激活農(nóng)地潛在資本價(jià)值。同時(shí)，對(duì)相關(guān)法律應(yīng)適時(shí)進(jìn)行修改和廢止，從而有利于改革發(fā)展。三是進(jìn)一步放開投融資等領(lǐng)域的限制，完善政策配套，鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)，活躍農(nóng)村金融資本市場(chǎng)，為農(nóng)村地區(qū)的市場(chǎng)培育奠定制度基礎(chǔ)。