人口老齡化背景下城市社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老模式研究
——以合肥市廬陽區(qū)為例

王 倩

（華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620）

一、問題的提出

中國作為世界上人口數(shù)量最多的國家，進入21世紀后，人口老齡化形勢十分嚴峻。據(jù)《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》統(tǒng)計，同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93%，老年人口增長比例急劇上升［1］。而國家統(tǒng)計局2017年數(shù)據(jù)表明，60周歲及以上的人口數(shù)量已達到24 090萬人，占全國人口總數(shù)量的17.3%，其中65周歲及以上人口15 831萬人，占總?cè)丝诘?1.4%。根據(jù)人口老齡化急劇發(fā)展的趨勢，可以預測到2050年我國人口老齡化率將達到30%～40%，成為世界上人口老齡化最嚴重的國家，整個社會步入高齡化社會。在比例如此失衡的人口年齡結(jié)構之下，解決涉及老年人生存、發(fā)展的養(yǎng)老問題成為政府的重要任務。

我國政府在解決養(yǎng)老問題時一直沿用傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，即通過老年人的家庭成員承擔其養(yǎng)老負擔。費孝通（1982）、楊善華（2004）和陳皆明（2010）均認為這種基于家庭的“反饋模式”既是社會責任倫理的具體體現(xiàn)，也是化解政府養(yǎng)老負擔的重要方式，其在推進社會發(fā)展中的作用不容小覷［2-4］。但是隨著人口老齡化和城市化的發(fā)展，家庭養(yǎng)老模式中子女的責任逐漸加重，子女對父母的依賴程度也逐漸降低，其贍養(yǎng)意愿也日益弱化。20世紀90年代，政府開始探索社會養(yǎng)老模式，即依托于社會專業(yè)養(yǎng)老機構和政府福利補貼進行養(yǎng)老，現(xiàn)今主要表現(xiàn)為居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老兩種類型。居家養(yǎng)老是以政府為主導，以社區(qū)為依托，對需要的老年人提供相應的社會化服務，這種養(yǎng)老模式在美國［5］、日本［6］、英國［7］等發(fā)達國家備受歡迎，已成為主流養(yǎng)老模式，但是中國的居家養(yǎng)老模式由于受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的束縛和政府投入資金的受限，并沒有取得很好的效果。機構養(yǎng)老是指由專門的養(yǎng)老機構聘用專業(yè)化人員照料老人的生活起居，由于其昂貴的費用、資源的有限性和人文關懷不足等原因并不受老年人歡迎。由于傳統(tǒng)養(yǎng)老模式和新的養(yǎng)老模式的局限性，如何發(fā)展一種能夠滿足老年人需求的養(yǎng)老模式成為政府和社會共同關注的問題。

2011年12月24日國務院辦公廳發(fā)布了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015）》，該規(guī)劃指出“社會養(yǎng)老服務體系建設應以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐，著眼于老年人的實際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求，兼顧全體老年人改善和提高養(yǎng)老服務條件的要求”［8］。該規(guī)劃提出之后，各地區(qū)紛紛探索新的社會養(yǎng)老模式，進行將三種養(yǎng)老模式融合成一體的試點工作，“嵌入式”養(yǎng)老模式在這一背景下應運而生。“嵌入式”養(yǎng)老模式出現(xiàn)后引起了學界許多學者關注，尤其是其作為一種新型養(yǎng)老模式在滿足老年人養(yǎng)老需求上的作用備受肯定，如胡宏偉等（2015）就指出“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老相對其他養(yǎng)老模式，在地緣、情感、專業(yè)化、資源整合和運營效果等方面均有一定的優(yōu)勢”［9］。但是，“嵌入式”養(yǎng)老模式作為一種克服了傳統(tǒng)三種養(yǎng)老模式弊端的新型模式，在實際運行中的效果究竟如何，能否完全突破傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的局限，滿足老年群體的養(yǎng)老服務需求，這些問題尚沒有相關研究作出具體回答。因此，本文從“嵌入式”養(yǎng)老這一具體模式出發(fā)，探究其產(chǎn)生機理、運營流程，并結(jié)合合肥市廬陽區(qū)具體的“嵌入式養(yǎng)老”實踐反思完善該模式的路徑，以推進我國養(yǎng)老事業(yè)的順利發(fā)展。

二、“嵌入式”養(yǎng)老：城市社區(qū)養(yǎng)老的新模式

“嵌入式”養(yǎng)老模式是一種融合了“社會嵌入”的發(fā)展理念，并利用資源整合、功能發(fā)展和管理創(chuàng)新等方式將家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和居家養(yǎng)老三者的優(yōu)點統(tǒng)一起來的新型養(yǎng)老模式。它通過在社區(qū)內(nèi)部設立小微型機構，如社區(qū)日間照護中心和專業(yè)化的綜合養(yǎng)老服務平臺等，來滿足社區(qū)老人養(yǎng)老需求。“嵌入式”養(yǎng)老模式從“舞臺初現(xiàn)”到“小有成效”并不是無跡可尋的，而是理論與現(xiàn)實的雙重選擇。

（一）“嵌入式”養(yǎng)老模式產(chǎn)生的理論基礎

1.社會嵌入理論

“嵌入”這一概念最早是由卡爾·波蘭尼提出的，美國社會學家格蘭諾維特（Granovetter）在此基礎上創(chuàng)新性地提出社會嵌入理論，他認為：“任何人都不是孤立的，都是嵌入在特定社會結(jié)構和關系網(wǎng)絡中的，借助于特定的社會關系網(wǎng)絡獲得包括信息、情感、服務等方面地種種資源，取得廣泛的社會支持”［10］。一個人隨著其年齡的增長，他的身份角色不斷發(fā)生變化，在社會關系結(jié)構中的位置也會發(fā)生改變，當他進入老年時，他在社會結(jié)構中的作用越來越弱，其內(nèi)心會出現(xiàn)焦慮、孤寂等狀況。社會嵌入理論表明，老年人隨著年齡的增長需要進行再社會化的工作，重新“嵌入”到社會關系之中。在進行養(yǎng)老服務選擇時需要選擇適度社會化的養(yǎng)老服務，以使其在老年生活中不脫離其所在的社會網(wǎng)絡。社會嵌入理論為“嵌入式”養(yǎng)老提供了先進的發(fā)展理念，促進了我國養(yǎng)老服務模式的轉(zhuǎn)型。

2.馬斯洛需求理論

美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛將人的需求劃分為五個方面，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求［11］。因而在提供老年人的養(yǎng)老服務時，既要滿足老年人衣食住行等生理層次上的需求，也要考慮老年人在養(yǎng)老過程中的關愛、交往和尊重等需求，更多的是要讓老年人意識到雖然自己的身份角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但在社會上仍能發(fā)揮余熱，仍能夠?qū)崿F(xiàn)自身的發(fā)展。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式雖然仍是我國養(yǎng)老的主要模式，但是基于老年人需求滿足情況上來看，其效果最差，僅僅是考慮了老年人的最基本的生理需求和情感需求。而機構養(yǎng)老模式作為社會化養(yǎng)老模式的典型，卻存在著養(yǎng)老服務需求與供給不匹配的情況，難以獲得老年人的青睞。因此，在馬斯洛需求理論的作用下，“嵌入式”養(yǎng)老作為一種能滿足多個層次需求的復合型養(yǎng)老模式應運而生。

3.福利多元主義理論

福利多元主義起源于1978年英國《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》，報告中主張將社會志愿組織也納入社會福利的提供者之列，將福利多元主義運用于英國社會政策的實踐［12］。福利多元主義理論主張福利來源的多元化，既不能完全依賴市場，也不能完全依賴國家，福利是全社會的產(chǎn)物。因此國家在構建社會養(yǎng)老服務提供體系時，應堅持福利多元主義原則，放寬養(yǎng)老服務供給機構的準入門檻，鼓勵民間組織、志愿組織等社會化力量參與養(yǎng)老服務供給工作。

（二）“嵌入式”養(yǎng)老模式的運作流程

“嵌入式”養(yǎng)老模式具有小規(guī)模、專業(yè)化、人性化等特點，能夠克服居家養(yǎng)老模式和機構養(yǎng)老模式在提供養(yǎng)老服務中的不足，滿足更多老年人群體的養(yǎng)老需求，其在實踐發(fā)展中產(chǎn)生了政府主導型、政企合作型和企業(yè)主導型三種類型。無論是哪一種類型，在具體運作時都遵循圖1所示的邏輯。

圖1 “嵌入式”養(yǎng)老機構運作流程

政府是“嵌入式”養(yǎng)老機構的前期籌建主體，政府負責考察社區(qū)環(huán)境，選取適合“嵌入”的社區(qū)進行養(yǎng)老機構的規(guī)劃與建設，具體建設則采取“政府出資+開發(fā)商建設”的方式，交由專門的房地產(chǎn)商來進行養(yǎng)老服務中心的建設。養(yǎng)老機構建設完成后，政府進行公開招標，將養(yǎng)老服務外包給企業(yè)或社會組織，政府對它們提供的服務進行評估，進而完成自身的公共服務供給的職責。企業(yè)和社會組織則是“嵌入式”養(yǎng)老機構的運營主體，它們承接政府的委托，為養(yǎng)老機構提供資金和養(yǎng)老服務設施，并通過雇傭的方式培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老護理人員，通過需求設計的方式完善服務供給內(nèi)容。社區(qū)管委會是“嵌入式”養(yǎng)老機構的支持方，它作為“嵌入地”的主力機構負責處理“嵌入方”與“受嵌方”之間的關系，負責養(yǎng)老機構在社區(qū)內(nèi)的管理，負責動員社區(qū)居民參與其中。而社區(qū)居民是養(yǎng)老機構主要的服務對象，企業(yè)、社會組織和社區(qū)管委會通過宣傳動員社區(qū)老年人群體加入養(yǎng)老機構之中，而這些居民可以將個體養(yǎng)老服務需求反饋給養(yǎng)老機構，再由養(yǎng)老機構針對性地推出不同層級、不同內(nèi)容的個性化服務進行需求滿足。

三、合肥廬陽區(qū)的“嵌入式”養(yǎng)老實踐

廬陽區(qū)作為合肥市的中心城區(qū)，面臨著嚴重的人口老齡化現(xiàn)象，截至2016年年底，廬陽區(qū)60歲以上的老年人口數(shù)量達到7.2萬人，占戶籍人口總量的15%［13］。同時由于老城區(qū)原先的建筑規(guī)劃問題，大型的專業(yè)化的養(yǎng)老機構無法注入城區(qū)為老年人口提供養(yǎng)老服務。2015年，廬陽區(qū)在上海市“嵌入式”養(yǎng)老實踐的激勵下開始探索“機構+居家+社區(qū)”的養(yǎng)老模式，為老年人提供融合日間照護、長期照護和居家照護為一體的綜合性養(yǎng)老服務，“嵌入式”養(yǎng)老模式探索實踐就此展開。

（一）廬陽區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老模式的特征

1.“政府投資+社會運營”的服務供給

與上海相類似，廬陽區(qū)在進行“嵌入式”養(yǎng)老模式的實踐探索時也堅持“公建民營”的方式，充分融合了政府、企業(yè)和社會資本的力量，讓專業(yè)的社會組織和企業(yè)承接養(yǎng)老服務設施建設，提供養(yǎng)老服務。如，2016年合肥市政府在《安徽省人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（皖政〔2014〕60號）、《合肥市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》（合政〔2015〕209號）等文件指導下，出臺了《廬陽區(qū)社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務設施建設管理辦法》，明確關于廬陽區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老模式下養(yǎng)老機構的準入資格、功能設置、服務標準、政策扶持等內(nèi)容，同時確立了廬陽區(qū)實施以政府招標的方式購買相應的養(yǎng)老機構提供養(yǎng)老服務［14］。2018年合肥市民政局表示市政兩級政府將投入820余萬元支持廬陽區(qū)區(qū)政府購買社區(qū)服務。而筆者實地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，一方面廬陽區(qū)已經(jīng)建成的“嵌入式”養(yǎng)老機構多是以政府公開招標的方式確立的，如逍遙津街道辦事處每年都會在合肥市公共資源交易中心以公共招標的方式確立其養(yǎng)老項目的購買者和機構的運營商；另一方面，養(yǎng)老機構內(nèi)的服務都是通過政府購買的方式設置的，如龔灣社區(qū)養(yǎng)老服務中心的養(yǎng)老服務都是由三孝口街道購買，安泰社會工作服務中心承接的。

2.小規(guī)模的機構運營

由于國家民政部在2015年6月出臺《養(yǎng)老機構設立許可法》，明確規(guī)定床位數(shù)在10張以上就可申請設立養(yǎng)老機構，這為“嵌入式”養(yǎng)老小微機構的發(fā)展提供了契機。廬陽區(qū)在進行“嵌入式”養(yǎng)老模式探索時，就秉承這一原則并利用獨特的地理位置進行選址，其選址通常是在老年人數(shù)量較多的社區(qū)，如逍遙津街道、亳州路街道、雙崗街道等，通過社區(qū)內(nèi)部的閑置土地和閑置住房的小規(guī)模改造，形成一種符合養(yǎng)老服務標準的養(yǎng)老機構。廬陽區(qū)在進行機構布局規(guī)劃時以1 500米為半徑，將輻射范圍擴大到3～5個小區(qū)，但機構內(nèi)部床位設置在50張以下，規(guī)模較小。這種依托小微機構為服務平臺的模式具有很強的靈活性，不影響社區(qū)的日常生活，所需資金也相對較少，管理運營更為簡單。同時由于將小型養(yǎng)老服務機構“嵌入”在社區(qū)之中，更容易拉近與養(yǎng)老服務對象的關系，讓老人不離開自己的生活環(huán)境，讓其子女便于探望。據(jù)統(tǒng)計，逍遙津街道養(yǎng)老服務中心就服務了300多名老人，備受老年人的喜愛。

3.人性化的機構管理

廬陽區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老模式之下的養(yǎng)老服務中心由于其良好的地緣優(yōu)勢，“人性化”成為其運營管理的主要特色。廬陽區(qū)萬頤廬園長者照料中心在運營管理上多堅持一種人性化的管理原則，建立面向滿足社區(qū)各個年齡階段和身體狀況老人多樣化照護需求的“一站式”復合服務體系。一方面，照料中心對照料對象實行分級化管理，針對身體狀況相對較好的老年人，社區(qū)照護中心設立預防照護和居家服務，滿足老年人希望在家養(yǎng)老的需求；針對身體狀況相對較差的老年人，社區(qū)照護中心分設短期服務和長期服務項目，既滿足了老年人想?；丶铱纯吹男枨?，也解決了老年人子女的養(yǎng)護困境。另一方面，照顧中心主打“喘息”托養(yǎng)的管理方式，針對家中有事不能夠照料老人的家庭，可以將老人臨時送到照料中心，接受“喘息”養(yǎng)老服務，豐富了服務方式。

4.專業(yè)化、多樣化的內(nèi)容供給

不同于機構養(yǎng)老模式，這種“嵌入式”養(yǎng)老模式采用“情感牌”的方式，站在老年人的立場上進行養(yǎng)老服務的設定，滿足他們的精神贍養(yǎng)需求，在一定程度上實現(xiàn)了養(yǎng)老服務的供需匹配。同時，在養(yǎng)老機構設立之初，會有專門的政府機構對照料中心的服務人員進行專業(yè)素養(yǎng)的評估，保證其服務的專業(yè)性。該機構還與周邊的三甲醫(yī)院簽訂了“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”合作協(xié)議，通過“醫(yī)聯(lián)體”的綠色通道可以為入住的老人辦理快速入院的手續(xù)。這種在專業(yè)性醫(yī)療、照護服務和多樣化的日常照料服務成為“嵌入式”養(yǎng)老服務的一大特色，能夠為老年群體提供一個完善舒適的老年生活。

（二）廬陽區(qū)實踐的運營成效

廬陽區(qū)在實施“嵌入式”養(yǎng)老服務模式后，取得了巨大的成效。筆者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在萬頤廬園長者照料中心和逍遙津街道縣橋社區(qū)養(yǎng)老服務中心中已形成一套系統(tǒng)的養(yǎng)老服務“供給鏈”。每個養(yǎng)老中心都針對社區(qū)內(nèi)的老年人群體提供了完善的飲食、住宿、休閑、娛樂、康復、學習服務；此外針對部分生活不能完全自理和失能失智的老年人，養(yǎng)老中心推出了專業(yè)化的“全天候”護理照料；而對于那些疲于工作而無法進行“孝道”關懷的社區(qū)居民，養(yǎng)老中心設立了長期有效的托管服務，滿足了白天時段的養(yǎng)護需求。

“嵌入式”養(yǎng)老機構的滿意度如何？筆者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，逍遙街道縣橋社區(qū)養(yǎng)老服務中心里的老人們多對這種“嵌入式”養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)老服務十分滿意，如受訪者王先生說，這里很好玩啊，我們一群老人聚在這里聊聊天，這個里面還有棋牌室，我經(jīng)常和那個李老頭下棋，有時候一盤棋下完一上午就過去了。以前我一個人在家，孩子們都出去上班了，就只能看看電視，老花眼電視都看不了多久，總想著孩子什么時候下班，什么時候要做飯了?，F(xiàn)在在這里，都是老人，能聊到一塊去，過得很開心，我女兒每個周末都過來看我，比在家里舒服多了①。而逍遙津街道的居民們對這個養(yǎng)老服務中心也是一致好評，他們表示這種機構的設立方便了生活，部分居民愿意加入到這個機構的志愿服務之中，為社區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展獻上綿薄之力。

（三）廬陽區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老實踐存在的問題

廬陽區(qū)在“嵌入式”養(yǎng)老模式是合肥市創(chuàng)新城市養(yǎng)老服務的重要探索，在許多城市發(fā)展中都值得借鑒，但是經(jīng)筆者調(diào)研表明，該模式在實踐中仍存在著諸多不足。

其一是養(yǎng)老機構布局的空間規(guī)劃問題。由于廬陽區(qū)屬于老城區(qū)，政府在建設養(yǎng)老機構前多讓民政局協(xié)調(diào)街道辦進行社區(qū)用地狀況調(diào)查，在構建具體的養(yǎng)老機構規(guī)劃用地時，由于“嵌入式”的養(yǎng)老機構往往需要連片的、獨立的建設土地，在建設中經(jīng)常出現(xiàn)土地資源難以滿足建設規(guī)劃的情況。逍遙津街道縣橋社區(qū)養(yǎng)老服務中心雖然建成，但是在建設之初由于樓房的老化和社區(qū)規(guī)劃的問題，養(yǎng)老服務中心一度如何“嵌入”成為當?shù)卣^疼的問題。

其二是社會承接力不足問題。廬陽區(qū)的“嵌入式”養(yǎng)老服務是由廬陽區(qū)的基層政府所主導提供的，政府通過購買公共服務的方式讓專業(yè)的養(yǎng)老機構提供高品質(zhì)的養(yǎng)老服務，但就各個社區(qū)所在的養(yǎng)老服務中心來看，每年的招標情況都不是很理想，主動注入社區(qū)養(yǎng)老服務體系的組織機構很少。而在社區(qū)養(yǎng)老服務體系中，由于廬陽區(qū)是一個老齡化程度較高的地方，社會工作者一般都是由廬陽區(qū)政府通過薪資所雇傭的，各個社區(qū)內(nèi)的青年志愿者并不是很多，自愿加入社區(qū)養(yǎng)老服務工作的社區(qū)居民比例仍比較低。這種機構和養(yǎng)護人員的短缺導致“嵌入式”養(yǎng)老模式陷入發(fā)展的窘境，如何提高社會承接力成為廬陽區(qū)推進該種模式必須思考的問題。

其三是“嵌入式”管理問題。在具體的運營管理上，廬陽區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)街道辦事處與養(yǎng)老機構的矛盾。一方面，養(yǎng)老機構在進行供給養(yǎng)老服務時給街道辦事處增加了一定的工作量，使得部分街道辦工作人員不愿意給予其相應的服務，導致兩者在具體養(yǎng)老服務供給工作中出現(xiàn)沖突。另一方面，養(yǎng)老機構雖然在運營管理上是相對獨立的，由于其工作范圍限定在社區(qū)內(nèi)部，在具體工作時會受到轄區(qū)內(nèi)的基層政府的管理，雙重管理的問題使養(yǎng)老機構經(jīng)常出現(xiàn)運轉(zhuǎn)失靈。

其四是社會認同度不高的問題。廬陽區(qū)政府在引進“嵌入式”養(yǎng)老這一理念時，并沒有做好充分的社會宣傳工作，就逍遙津街道養(yǎng)老服務中心來說，在剛開始時老人多存在一些“騙錢買罪受”的想法不愿意參與其中，甚至反對在社區(qū)內(nèi)建設這樣的機構。而在具體的實踐中，一些老年人的子女也不愿意將父母安置在其中，認為其服務過于注重娛樂化，醫(yī)療服務的專業(yè)性不足。

四、實踐反思：城市社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老模式的完善路徑

廬陽區(qū)的“嵌入式”養(yǎng)老模式融合了居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老三種模式的優(yōu)點，提供了三位一體的養(yǎng)老服務，對促進我國養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展具有重要價值。然而通過具體實踐發(fā)現(xiàn)，該模式在運行發(fā)展中尚存在諸多不足，要想促進此種模式的長遠發(fā)展，必須針對實踐中出現(xiàn)的問題提出解決策略，并借鑒國外發(fā)達國家構建養(yǎng)老模式的具體經(jīng)驗，提出具有先導性的優(yōu)化建議，以推進“嵌入式”養(yǎng)老模式的良性發(fā)展。

（一）重新規(guī)劃空間，擴大“嵌入式”養(yǎng)老服務中心面積

“嵌入式”養(yǎng)老服務中心作為一個專業(yè)化的醫(yī)療中心，它服務的群體是對環(huán)境要求十分高的老年人群體，因此在進行選址工作時，既要考慮與周邊醫(yī)院的距離，又要考慮社區(qū)環(huán)境問題。一方面，政府在進行選址時，既要對社區(qū)空間位置做一個基本的判定，確定在養(yǎng)老服務中心周邊半徑3～5公里范圍內(nèi)有綜合性的醫(yī)院，以供養(yǎng)老中心出現(xiàn)突發(fā)情況時能夠在半個小時內(nèi)將病患送到醫(yī)院，又要確保地點不能鄰近垃圾焚燒廠、加油站等污染程度較高的地方，以保證養(yǎng)老服務中心的宜居性；另一方面，在空間設計時，要引進專業(yè)化的建筑規(guī)劃人員，在外部環(huán)境的規(guī)劃上要促進觀賞和娛樂一體化，提高老年人活動的積極性，在內(nèi)部樓梯、廊道等要素設計時，要考慮老年人的心理特征和身體特征，提高功能性與宜居性的結(jié)合度，保證老年群體能夠有較高的居住滿意度。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，鼓勵多主體參與“嵌入式”養(yǎng)老服務供給

養(yǎng)老服務作為社會民生共同的生存需要，單靠一種力量的供給很難實現(xiàn)均衡，因此實現(xiàn)“嵌入式”養(yǎng)老模式的長遠發(fā)展必須轉(zhuǎn)變政府職能，構建政府、市場和社會多元化的養(yǎng)老服務供給體系。20世紀60年代，日本開始探索社會養(yǎng)老模式改革，現(xiàn)在已形成了包括政府主導、民間組織參與、政府補貼+市場運行、公益機構扶持的養(yǎng)老服務供給體系［15］。因此，中國政府在具體的“嵌入式”養(yǎng)老模式實踐中，應著力轉(zhuǎn)變其職能，放權于市場、社會，動員多元化力量參與養(yǎng)老服務供給，具體體現(xiàn)在三點：一是要加大對社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老機構的財政扶持力度，盡可能地為養(yǎng)老服務供給者提供充足的財政補貼，減輕其提供養(yǎng)老服務地資金壓力，鼓勵更多的民間組織和社會力量參與興辦社區(qū)養(yǎng)老服務機構。二是要加強政策扶持力度，給予擁有小區(qū)基本信息和24小時監(jiān)控的物業(yè)部門一定的政策支持，培育其參與提供養(yǎng)老服務的能力，使其參與到社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老模式之中。三是要健全志愿者激勵機制，給予參與社區(qū)養(yǎng)老服務的志愿者一定的物質(zhì)獎勵和榮譽獎勵，培育其參與養(yǎng)老服務供給的積極性。

（三）深化多主體合作，實現(xiàn)“嵌入地”機構的利益責任聯(lián)動

在西方國家，社區(qū)養(yǎng)老服務模式一直秉承著“官辦民助”的發(fā)展理念，由政府出資建設社區(qū)照顧機構，民間組織負責具體的運營管理，政府僅僅只承擔相應的監(jiān)督職責，社區(qū)養(yǎng)老機構并不受社區(qū)管理者的約束，而僅僅只受作為第三方監(jiān)督機構的約束，因而主體間的沖突并不是很大。但是，中國在采取“嵌入式”養(yǎng)老模式提供養(yǎng)老服務時，既需要受基層政府的社區(qū)管理的約束，又受到承擔運營管理職責的企業(yè)的約束，在實際的運行過程中極容易出現(xiàn)因責任分配不當而產(chǎn)生的沖突。因此，深化主體之間的合作是化解沖突的主要方式，其具體措施主要有兩種：一是建立主體之間的利益協(xié)調(diào)機制，社區(qū)管理機構的主要職責是提供完善的社區(qū)服務，以公眾利益為導向，而養(yǎng)老機構在具體運營時有一定的營利性，因此構建完善的利益協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)社區(qū)管理機構與養(yǎng)老服務機構利益之間的一致性十分重要。二是要建立分工合作機制，在社區(qū)管理機構和養(yǎng)老服務機構之間簽訂相關的合作協(xié)議，針對其在提供養(yǎng)老服務時的服務內(nèi)容、服務群體、公共設施等進行明確的劃分。

（四）加大宣傳力度，實現(xiàn)“嵌入式”養(yǎng)老機構的規(guī)?；\營

“嵌入式”養(yǎng)老模式是以小規(guī)模機構為具體的服務平臺，在具體的運行發(fā)展具有很強的可復制性，因此通過推廣營銷的方式，推進這種機構的規(guī)?；\營具有重要的價值。一方面，規(guī)?；倪\營方式有助于整合社會養(yǎng)老服務的服務資源，將社區(qū)養(yǎng)老服務的企業(yè)支持力量、政策扶持政策和社會參與力量整合在一起，從而擴展其服務范圍，降低“嵌入式”養(yǎng)老模式的運行成本和收費標準。另一方面，通過規(guī)?；倪\營方式有助于社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老機構形成品牌效應，提升其自身的專業(yè)服務能力和專業(yè)服務水平，為社區(qū)老年人群體提供更高品質(zhì)的養(yǎng)老服務。因此，政府在具體的規(guī)劃化推廣工作中，既要加強推廣營銷，吸引更多的社會力量和市場資本凝聚在一起，還要建立標準化和規(guī)范化的“嵌入式”養(yǎng)老服務機構的行業(yè)門檻，設立專門的政策、資金扶持標準，促進各大品牌的行業(yè)意識和競爭意識。

（五）加強立法建設，構建完善的“嵌入式”養(yǎng)老保護法

完善的法律保障是“嵌入式”養(yǎng)老模式良好運行的前提。美國在針對與老年人的養(yǎng)老服務的供給時，就出臺了包括《社會保障法》《老年人社區(qū)服務就業(yè)法》等專門的法律保障老年人的養(yǎng)老服務權益［16］。日本則制定了專門的《護理保險法》，強制要求40歲以上的人繳納相應的費用用于支付65歲以上老人的長期照料費用支出［17］。因此，我國在探索“嵌入式”養(yǎng)老模式建設時也應該從加強相關的法律建設，一方面要完善相關的法律條規(guī)，健全社會養(yǎng)老保障制度之中的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，完善這兩者所涉及的相關法律，實現(xiàn)對老年人社會保障權益保護；另一方面要修訂一些新的法律條規(guī)，如針對老年人養(yǎng)老護理的養(yǎng)老護理法、看護保險法，針對為老年人養(yǎng)老服務工作人員的看護福利法，針對老年人所在養(yǎng)老機構的養(yǎng)老機構管理條例。

（六）引入社會力量，建立“嵌入式”養(yǎng)老服務的第三方評估機構

養(yǎng)老服務評估是為科學確定老年人服務需求類型、照料護理等級以及明確護理、養(yǎng)老服務等補貼領取資格等，由專業(yè)人員依據(jù)相關標準，對老年人生理、心理、精神、經(jīng)濟條件和生活狀況等進行的綜合分析評價工作［18］。引入社會力量參與社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務的評估工作既能夠增強社區(qū)養(yǎng)老服務體系建設的社會性，鼓勵更多的社會組織參與到養(yǎng)老服務事業(yè)建設之中，又能夠增強對社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老機構的監(jiān)督約束作用，促使其不斷提高服務供給質(zhì)量與水平。因此，政府在引進第三方評估機構參與養(yǎng)老服務的評估之前，應建立一套相對完善的評估體系，就養(yǎng)老服務評估的具體內(nèi)容、基本方法、相關指標做出初步解釋。針對第三方評估機構評估的結(jié)果，政府應該充分考慮，為下次購買養(yǎng)老服務作相關參考。

五、結(jié) 論

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，家庭養(yǎng)老功能逐漸退化，社會養(yǎng)老問題日益突出，老年人群體對養(yǎng)老服務的需求也逐漸多樣化，“嵌入式”養(yǎng)老是在應對復雜多變的養(yǎng)老需求的背景產(chǎn)生的。作為一種城市社區(qū)養(yǎng)老的創(chuàng)新模式，“嵌入式”養(yǎng)老以靈活多樣的小規(guī)模機構提供專業(yè)化、多元化的養(yǎng)老服務滿足老年人群體的全方位、多層次的需求，以社會化、市場化的養(yǎng)老服務供給減輕了政府的養(yǎng)老負擔，以低成本、高品質(zhì)的服務內(nèi)容緩解了家庭的養(yǎng)老負擔。雖然在如今的運行發(fā)展中，“嵌入式”養(yǎng)老模式仍存在一些問題，其具體模式仍需要一定的改進和完善，但是隨著養(yǎng)老服務社會化趨勢的加強，這種融合了“機構、社區(qū)、居家”三種養(yǎng)老的養(yǎng)老服務模式一定會日漸成熟，成為養(yǎng)老服務事業(yè)推進的重要力量。

注 釋

①資料來源于筆者的實地訪談記錄，訪談時間為2018年10月1日，訪談地點為合肥市逍遙津街道縣橋社區(qū)養(yǎng)老服務中心，訪談記錄編號為M2018100101。