《監(jiān)察法》與國有企業(yè)監(jiān)督機制變化的學習與思考

摘 要 《監(jiān)察法》的頒布宣告國家將全面從嚴治黨通過法定程序成為國家意志，《監(jiān)察法》行使除了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外作為第四種權(quán)力的監(jiān)察權(quán)，充分體現(xiàn)了黨的紀委、監(jiān)委的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效。國有企業(yè)監(jiān)察機構(gòu)履職權(quán)限需進一步按照《監(jiān)察法》的規(guī)定構(gòu)建完整的體制和行使職權(quán)。本文結(jié)合《監(jiān)察法》對國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)如何行使職權(quán)和履行職權(quán)進行分析和思考。

關(guān)鍵詞 《監(jiān)察法》 國有企業(yè) 監(jiān)督機制

作者簡介：于瑋瑋，中國石化化工銷售有限公司。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.171

2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，將全面從嚴治黨通過法定程序成為國家意志，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大，影響深遠。2018年3月23日，國家監(jiān)察委員會揭牌成立，與中央紀委合署辦公，翻開了反腐敗工作新的一頁。

國家監(jiān)察體制改革與《監(jiān)察法》為國有企業(yè)的紀檢監(jiān)察工作指明了新方向，賦予了新任務(wù)，帶來了新變化，創(chuàng)造了新動能。我們在認真學習、深刻理解《監(jiān)察法》及監(jiān)察體制改革的基礎(chǔ)上，對國有企業(yè)監(jiān)督機制變化進行了一些學習和思考。

一、《監(jiān)察法》構(gòu)建了統(tǒng)一、高效、合法的反腐敗體制機制

《監(jiān)察法》的頒布施行，構(gòu)建了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制機制。明確了中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作進行全面和直接的領(lǐng)導(dǎo)（見“監(jiān)察法”第2條）。國家監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)（以下簡稱紀委）合署辦公，“一個機構(gòu)，兩塊牌子”。2018年4月16日，中共中央紀委、國家監(jiān)委印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（國監(jiān)發(fā)[2018]1號），通知是以中央紀委、國家監(jiān)委的名義印發(fā)的，中央紀委排在前面，充分體現(xiàn)了黨對國家監(jiān)察工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制和“一個機構(gòu)，兩塊牌子”的工作機制。國家監(jiān)委性質(zhì)和地位為國家監(jiān)察機關(guān)（見《監(jiān)察法》第7條），與同一級的行政機關(guān)、司法機關(guān)處于平行地位，行使除了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外作為第四種權(quán)力的監(jiān)察權(quán)，充分體現(xiàn)了黨的紀委、監(jiān)委的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效。

二、留置與“兩規(guī)”在法律性質(zhì)上的差異

留置一詞此前從未在行政監(jiān)察、刑事訴訟中出現(xiàn)過，且不同于物權(quán)法和警察法中的“留置”，它是指監(jiān)委在履職時采取的限制被調(diào)查人人身自由的一項最嚴厲的強制性措施。

留置與“兩規(guī)”在法律性質(zhì)上的差異在于以下五個方面：

1.實施主體不同：留置由監(jiān)察委員會行使，“兩規(guī)”權(quán)則由黨的紀律檢查機關(guān)行使。

2.權(quán)力依據(jù)不同：留置的依據(jù)是國家監(jiān)察法，“兩規(guī)”的依據(jù)是黨規(guī)，即1994年實施的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》。

3.適用范圍不同：留置實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，監(jiān)察委員會履行紀檢、監(jiān)察兩項職能，除了監(jiān)管違反黨紀者，也依法調(diào)查不適用黨紀的公職人員的職務(wù)違法與犯罪行為；“兩規(guī)”只適用于黨內(nèi)違紀行為。

4.期限不同：留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月；“兩規(guī)”則沒有明確的固定期限。

5.證據(jù)效力不同：通過留置取得的證據(jù)可以直接作為移送起訴的證據(jù)，通過“兩規(guī)”取得的口供筆錄移送檢察機關(guān)后還需要由檢察機關(guān)重新固定、轉(zhuǎn)化后才能作為司法證據(jù)。

《監(jiān)察法》的頒布實施，用留置取代“兩規(guī)”，這項措施的法治內(nèi)涵有以下四點：一是“剝奪被調(diào)查者人身自由”的留置措施有了法理依據(jù)。二是可以大幅提升查辦公職人員職務(wù)犯罪的效率。三是可防止被留置人員遭受不法侵害，保障其合法權(quán)利。四是留置的適用與國家監(jiān)察體系的重構(gòu)、檢察院機構(gòu)改革、刑事案件偵查權(quán)的再分配、職務(wù)犯罪強制措施的增補等同步進行，涉及行政監(jiān)察、刑事訴訟、檢察院組織、政府組織等相關(guān)法律條文的調(diào)整或暫停適用，帶來了憲法體制的重大變革，即人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”制向人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一委兩院”制轉(zhuǎn)變。留置取代“兩規(guī)”結(jié)束了“兩規(guī)”23年的歷史，實現(xiàn)了黨紀與國法的對接，標志著反腐敗工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下走向規(guī)范化與法治化的新境界。

三、國有企業(yè)監(jiān)察機構(gòu)履職權(quán)限需進一步明確

1.應(yīng)按照《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定對國有企業(yè)的監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察專員實行派駐或派出制，使《監(jiān)察法》在國企落地?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員。監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負責”（《監(jiān)察法》第12條、13條）。近期中央紀委和監(jiān)委印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第12條規(guī)定：“中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會派駐紀檢監(jiān)察組負責調(diào)查被監(jiān)督單位非中央管理的局級及以下公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件?！泵鞔_了派駐紀檢監(jiān)察組的職責?；谶@一預(yù)設(shè)，中央企業(yè)黨組紀檢組、監(jiān)察機構(gòu)、各級紀委依據(jù)黨章、監(jiān)察法在中央紀委、國家監(jiān)委、國資委紀檢組、國企黨組的領(lǐng)導(dǎo)下全面履行對系統(tǒng)內(nèi)全體黨員、公職人員行使監(jiān)督執(zhí)紀問責的職責。同時，中央企業(yè)黨組紀檢組、監(jiān)察機構(gòu)、各級紀委要認真履行黨章規(guī)定的紀委在同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作的要求，派駐監(jiān)察機構(gòu)或派出監(jiān)察專員要認真履行《監(jiān)察法》規(guī)定的對派駐它的監(jiān)委負責的要求，同時接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

2.應(yīng)進一步明確、規(guī)范國有企業(yè)紀監(jiān)機構(gòu)執(zhí)紀審查中的相關(guān)權(quán)限和手段?！皟梢?guī)”結(jié)束后，國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)如何在辦理案件過程中采取留置措施，提高對國企紀檢組、監(jiān)察局管轄范圍內(nèi)公職人員涉嫌職務(wù)犯罪案件的調(diào)查力度和效率，如何承接國家監(jiān)察法賦予監(jiān)察機構(gòu)的留置權(quán)限和手段目前尚不清晰，需進一步明確。《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當報國家監(jiān)察委員會備案。國有企業(yè)如何與中央紀委、國家監(jiān)察機關(guān)、國資委紀檢組做好充分的溝通和銜接？對國有企業(yè)管轄范圍內(nèi)被調(diào)查人員出現(xiàn)需要使用留置的情形，向國家監(jiān)委和國資委紀檢組匯報？經(jīng)批準后是由國企紀檢組、監(jiān)察局實施還是由監(jiān)委會派駐國企監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員實施？筆者認為，在《監(jiān)察法》施行前，國企紀委準確運用“雙規(guī)”、“雙指”的權(quán)限和手段，及時高效地處理嚴重違紀違法案件，在特殊時期發(fā)揮了準確有效的監(jiān)督作用。在監(jiān)察法框架內(nèi)，國家監(jiān)察機關(guān)向同級國企派駐監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員的同時，授權(quán)國有企業(yè)嚴格按照程序使用留置權(quán)是非常有必要的。

四、國有企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)獲得國家監(jiān)委授權(quán)的必要性分析

1.憲法修正案和監(jiān)察法賦予國家、?。▍^(qū)）、市、縣四級監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)，對包含國有企業(yè)管理人員等六類人員實施監(jiān)督、調(diào)查、處置職能，監(jiān)察工作正有序展開。但并未賦予國有企業(yè)紀委監(jiān)察機構(gòu)相關(guān)權(quán)限。

以對?。▍^(qū)）屬國有企業(yè)管理人員監(jiān)察為例，當前，各?。▍^(qū)）監(jiān)委在?。▍^(qū)）國資委派駐紀檢監(jiān)察組，對省（區(qū)）屬國有企業(yè)管理人員履行職務(wù)情況進行監(jiān)察。一般來說，?。▍^(qū)）屬國有企業(yè)數(shù)量少則十幾家，多的幾十家甚至更多，所管理的行使公權(quán)力的管理人員那就更多了，由一個派駐國資委紀檢監(jiān)察組對數(shù)量眾多的國有企業(yè)管理人員實施監(jiān)察，在沒有得到國家法律和國家監(jiān)察委員會授權(quán)的前提下，要達到全面、及時、深入的監(jiān)察效果預(yù)期，難度較大。原因有以下幾點：

第一，與國家與地方的監(jiān)察體制相比，國資委派駐紀檢監(jiān)察組尚不具備法律賦予的地位和性質(zhì)。第二，國家和地方監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察人員不能及時了解國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，直接行使監(jiān)察監(jiān)督職責會顯得鞭長莫及。第三，國家和地方監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察人員在精力有限、鞭長莫及的情況下，實現(xiàn)監(jiān)察職能的有效性難以得以保證。第四，國資委派駐紀檢組發(fā)現(xiàn)違法違紀案件，沒有法律賦予的留置手段，可能會延誤案件的調(diào)查，甚至會因延誤辦案時間導(dǎo)致不利的后果。

《監(jiān)察法》施行，從形式上已達到了對國有企業(yè)管理人員監(jiān)察全覆蓋，但真正實現(xiàn)監(jiān)察職能、達到監(jiān)察效果的全覆蓋，尚有好多工作要做。2018年3月25日-27日，中共中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際在云南調(diào)研時指出：“要積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委必要的監(jiān)察職能”。對眾多的國有企業(yè)管理人員如何實施有效的監(jiān)察？筆者認為，由上級紀委監(jiān)委向國有企業(yè)紀委授予一定的監(jiān)察監(jiān)督職能和權(quán)限，國有企業(yè)紀委監(jiān)督機構(gòu)進行日常監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時請示匯報，可以有效彌補上級監(jiān)委對國有企業(yè)管理人員監(jiān)察的缺位，實現(xiàn)上級監(jiān)委對國有企業(yè)管理人員監(jiān)察的過渡和銜接。

2.授權(quán)國有企業(yè)紀委行使一定的監(jiān)察監(jiān)督職能是有黨紀黨規(guī)和法律法規(guī)依據(jù)的。

一是黨章依據(jù)，黨的十九大修訂的《中國共產(chǎn)黨黨章》第5章第32條第7款規(guī)定：“黨的基層組織基本任務(wù)是監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國家法律法規(guī)，嚴格遵守國家的財政經(jīng)濟法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益。”國有企業(yè)紀委是國企組織黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關(guān)，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下對國有企業(yè)范圍內(nèi)的“黨員干部和其他任何工作人員”進行監(jiān)督?！饵h章》中此處的“黨員干部和其他任何工作人員”與《監(jiān)察法》涉及到的“國有企業(yè)管理人員”監(jiān)察對象在范圍上是高度一致的?！饵h章》第5章第32條第7款規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容與《監(jiān)察法》第11條第1款：“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責：（一）對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查；”的規(guī)定在內(nèi)涵上高度一致。由此可知，《黨章》賦予了國有企業(yè)紀委對國有企業(yè)管理人員依法履職盡責實施監(jiān)督權(quán)。

二是法律依據(jù)，《監(jiān)察法》第19條規(guī)定：“對可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對象，監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機關(guān)、人員進行談話或者要求說明情況?！钡?5條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出如下處置：（一）對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權(quán)限，直接或者委托有關(guān)機關(guān)、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；”實踐中，“進行談話或者要求說明情況”、“進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉”都是監(jiān)督的方式，也是國有企業(yè)紀委運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”第一種形態(tài)最擅長最常用的做法。只要上級監(jiān)委依法授權(quán)，國企紀委就有了合法的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)。

3.國有企業(yè)紀委監(jiān)察機構(gòu)實施一定權(quán)限的監(jiān)察監(jiān)督職能是有優(yōu)勢的。

紀委黨內(nèi)的監(jiān)督和監(jiān)委監(jiān)督在各個方面具有異曲同工之處，都堅持預(yù)防為主的方針，都強調(diào)抓早抓小抓常，各級紀委、監(jiān)委首要的職責是監(jiān)督，“四種形態(tài)”的原理、“懲前毖后、治病救人”的方針，也同樣適用于監(jiān)察法的實施。2018年3月5日上午，國家監(jiān)察委員會主任楊曉渡同志在十三屆全國人大一次會議就深化國家監(jiān)察體制改革回答記者提問時強調(diào)：“我們做的大量工作，是日常‘拉拉袖子、提個醒的工作，是監(jiān)督的工作，是防止人由犯小錯誤變成犯大錯誤?！奔o委黨內(nèi)監(jiān)督的做法完全可以復(fù)制到監(jiān)察監(jiān)督上來，對國有企業(yè)管理人員的監(jiān)察監(jiān)督比監(jiān)委監(jiān)督更具優(yōu)勢。在空間上，國有企業(yè)紀委距離監(jiān)督對象更近。在監(jiān)督內(nèi)容上，更了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，更了解管理人員履行職務(wù)情況，更了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和管理人員履行職務(wù)中的違紀、違法風險點，可以更好更早地進行預(yù)防。無論從監(jiān)督的效果上、監(jiān)督的經(jīng)濟性上更具優(yōu)勢。

五、國有企業(yè)在新的監(jiān)督體制下如何做好監(jiān)督工作

1.《監(jiān)察法》施行后，國家監(jiān)察機構(gòu)、國資委紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當適時對同級央企、國企實行派駐監(jiān)察機構(gòu)或派出監(jiān)察專員試點工作，使《監(jiān)察法》在央企、國企落地。具體方式：上級紀檢監(jiān)察機構(gòu)按照黨章及《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定向央企或其他國有企業(yè)派出紀檢組長，同時作為監(jiān)察專員，代表上級紀檢監(jiān)察機構(gòu)行使相關(guān)職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)該央企、國企的黨風廉潔及反腐敗工作。在派出紀檢監(jiān)察機構(gòu)、同級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。體制建立后，制定與《監(jiān)察法》相適應(yīng)的制度體系規(guī)范派駐監(jiān)察機構(gòu)、派駐監(jiān)察專員的行為程序、權(quán)限和規(guī)范。

2.國有企業(yè)應(yīng)當在新的監(jiān)督體制下進行相應(yīng)的機制改革，在企業(yè)內(nèi)部成立各級監(jiān)督委員會，整合紀檢監(jiān)察、巡視、審計、監(jiān)事會、干部人事等監(jiān)督資源，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的“大監(jiān)督”工作格局，實現(xiàn)對董事會、經(jīng)理層及其人員，以及所有形式經(jīng)營管理職權(quán)的機構(gòu)及其人員的監(jiān)督全覆蓋。

3.在執(zhí)紀審查和調(diào)查案件過程中，國企監(jiān)督機構(gòu)、國家監(jiān)察機關(guān)在國有企業(yè)的派駐監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員的管理權(quán)限到底是一級監(jiān)察委所擁有的15項調(diào)查處置權(quán)的全部，還是只享有部分權(quán)限？對財產(chǎn)比較嚴厲的調(diào)查處置措施比如查封、扣押、凍結(jié)，搜查，對人身嚴厲限制的留置措施，派駐監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員是否享有相關(guān)權(quán)限？派駐國有企業(yè)監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員如何既能充分履職，完成監(jiān)察法賦予的使命，又能因時制宜、因地制宜，合理合法運用各種調(diào)查處置權(quán)限？監(jiān)察法頒布實施前，央企黨組紀檢組有對嚴重違紀違法的人員進行雙規(guī)的決定權(quán)，對需要采取查封、扣押、凍結(jié)、搜查措施的被調(diào)查人可以協(xié)調(diào)地方紀委協(xié)助，地方執(zhí)法機關(guān)配合執(zhí)行。國家新監(jiān)察體制的目的是反腐敗工作應(yīng)更加統(tǒng)一高效權(quán)威，央企國企領(lǐng)域應(yīng)當同樣具備權(quán)威高效的監(jiān)督能力。筆者認為，應(yīng)當賦予派駐國有企業(yè)監(jiān)察機構(gòu)、紀檢組組長（監(jiān)察專員）行使留置的決定權(quán)，賦予其在行使查封、扣押、凍結(jié)，搜查等具體措施時，要求地方執(zhí)法機關(guān)配合的權(quán)利。

4.新的監(jiān)督體制下，國有企業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)在執(zhí)紀審查和調(diào)查案件過程中應(yīng)當堅守法治底線，在國家憲法框架內(nèi)，遵循監(jiān)察法、刑法、刑事訴訟法等法律，遵守黨內(nèi)的各項規(guī)定，做到程序合法合規(guī)。

5.國企監(jiān)督機構(gòu)要與國家檢察機關(guān)、上級紀檢監(jiān)察機關(guān)、地方司法機關(guān)做好充分的協(xié)調(diào)溝通和配合，做到執(zhí)紀審查和依法調(diào)查有序?qū)樱拍芨玫芈男斜O(jiān)督執(zhí)紀問責的職責。