審計(jì)結(jié)論在建設(shè)工程結(jié)算中的裁判路徑

摘 要 政府審計(jì)成為確定政府投資或以政府投資建設(shè)為主的工程項(xiàng)目?jī)r(jià)款的一項(xiàng)重要程序，但是審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)在司法裁判認(rèn)定中仍然出現(xiàn)諸多問(wèn)題。致使上述問(wèn)題出現(xiàn)的最主要的原因是行政權(quán)對(duì)私權(quán)的過(guò)度干預(yù)。為解決審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)所產(chǎn)生的矛盾，通過(guò)司法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行干預(yù)，使行政權(quán)受到司法權(quán)的監(jiān)督，并對(duì)完善相關(guān)司法解釋提出建議，以確立司法裁判統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞 審計(jì)結(jié)論 工程結(jié)算 契約自由 行政權(quán) 司法權(quán)

作者簡(jiǎn)介：胡倩文，重慶大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向：民商法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.138

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)《審計(jì)法》第22條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督①?！睂徲?jì)結(jié)論在政府投資建設(shè)的工程項(xiàng)目中占有重要地位，但對(duì)于同一案件事實(shí)不同法院有時(shí)卻會(huì)得出相反的結(jié)論，從“施工單位與鎮(zhèn)政府結(jié)算糾紛案”②中可見(jiàn)一斑。一審和二審法院對(duì)于建設(shè)工程合同價(jià)款作出的不同的認(rèn)定，進(jìn)而導(dǎo)致兩個(gè)完全不同的裁判結(jié)果。說(shuō)明司法機(jī)關(guān)對(duì)于建設(shè)工程結(jié)算案件中工程價(jià)款的認(rèn)定難度較大，也說(shuō)明法院法官對(duì)于《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話(huà)答復(fù)意見(jiàn)》③（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《答復(fù)意見(jiàn)》）之適用理解不到位，導(dǎo)致在看到當(dāng)事人有合同約定時(shí)就適用該《答復(fù)意見(jiàn)》，這顯然有損當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)相一致原則，對(duì)司法統(tǒng)一裁判造成極大阻礙，確立一個(gè)統(tǒng)一的裁判路徑有其必要性。

二、審計(jì)結(jié)論在工程結(jié)算中的現(xiàn)狀分析

（一）大數(shù)據(jù)視域下審計(jì)結(jié)論在司法裁判中的主要類(lèi)型

隨著我國(guó)房地產(chǎn)事業(yè)的不斷興起，建設(shè)工程逐漸增多，建設(shè)工程結(jié)算糾紛呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2017年9月，筆者在“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫(kù)中以“建設(shè)工程”和“審計(jì)結(jié)論”作為關(guān)鍵字進(jìn)行查詢(xún)，對(duì)近五年的相關(guān)司法案例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，即從2013年1月至2017年9月共計(jì)626件終審裁判文書(shū)，其中涉及政府審計(jì)案件共計(jì)287件，占比約45.85 %。從上述數(shù)據(jù)可知，雖然目前建筑工程結(jié)算有向社會(huì)審計(jì)蔓延的趨勢(shì)，但涉及政府審計(jì)的建設(shè)工程案件數(shù)量占比仍相對(duì)較多，在政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目中，工程竣工資料繁多，結(jié)算工作量巨大，投資金額較高，工程造價(jià)計(jì)算極具專(zhuān)業(yè)性，所涉及的矛盾也較為突出。因此，筆者基于近五年287件涉及政府審計(jì)案例總結(jié)出審計(jì)結(jié)論在司法裁判中的認(rèn)定主要有以下兩種類(lèi)型。

1.當(dāng)事人對(duì)合同價(jià)款有明確約定，且審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)結(jié)論的案件

這類(lèi)案件共有170件，在政府審計(jì)案件中占比約59.23%。這類(lèi)案件在政府審計(jì)案件中占比較高。其中，法院最終以合同約定價(jià)款作為裁判依據(jù)的案件有79件，在此類(lèi)案件中占比約46.47%；而法院最終以審計(jì)結(jié)論作為裁判依據(jù)的案件有44件，在此類(lèi)案件中占比約25.88%；法院綜合認(rèn)定案件共47件，占比約27.65%。我們從一定程度上可以看出在“有約有審”的情況下，法院在審理時(shí)較為尊重當(dāng)事人意思自治，大部分法院在當(dāng)事人約定合同固定價(jià)款時(shí)直接依照合同約定進(jìn)行審理，部分法院能夠在合同約定基礎(chǔ)上，結(jié)合審計(jì)結(jié)論作出最終裁判。但仍有法院未加仔細(xì)審理即將審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)，引發(fā)裁判矛盾。

2.當(dāng)事人約定以審計(jì)結(jié)論為結(jié)算依據(jù)的案件

此類(lèi)案件共95件，在政府審計(jì)案件中占比約33.1%，比重相對(duì)較高，可見(jiàn)當(dāng)事人對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)結(jié)論有一定的信賴(lài)感，為了避免結(jié)算糾紛產(chǎn)生矛盾愿意在合同中直接約定以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)。然而其中當(dāng)事人對(duì)審計(jì)結(jié)論有異議案件卻有53件，在此類(lèi)案件中占比高達(dá)55.79%?？芍?dāng)事人對(duì)審計(jì)結(jié)論同時(shí)持懷疑態(tài)度，這種矛盾的感情足以讓我們深思背后的原因，如何降低當(dāng)事人對(duì)審計(jì)結(jié)論的懷疑態(tài)度也是一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題。

（二）審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)在司法裁判認(rèn)定中存在的問(wèn)題

1.以審計(jì)代審理

即部分法院以審計(jì)結(jié)論替代了法院審理，直接將審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)。這樣直接產(chǎn)生的后果就是當(dāng)事人對(duì)司法的不信任，不僅對(duì)司法權(quán)威折損，也不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在44件法院最終將審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)的案件中，一審法院認(rèn)定審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算裁判依據(jù)的案件共35件，其中，一審法院不加審理直接以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)的就有4件。而二審法院認(rèn)定審計(jì)結(jié)論為工程結(jié)算裁判依據(jù)的案件共27件，整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，這也從一定程度上表明越高層級(jí)法院在審理建設(shè)工程結(jié)算糾紛案件時(shí)會(huì)對(duì)案件進(jìn)行充分考量，不會(huì)盲目以審計(jì)結(jié)論作為裁判依據(jù)。

2.審計(jì)結(jié)論核減價(jià)款或工程量沒(méi)有依據(jù)

近年來(lái)建設(shè)工程審計(jì)基本呈現(xiàn)審減趨勢(shì)，且審計(jì)金額與合同約定金額往往相差較大，因此發(fā)包人通常主張以審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)；但承包人認(rèn)為建設(shè)工程合同是當(dāng)事人之間意思自治的體現(xiàn)，因此要求發(fā)包方依照合同約定的金額履行付款義務(wù)。雙方基于不同的主張導(dǎo)致了當(dāng)事人之間的合同約定與審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)結(jié)論之間的矛盾。有些審計(jì)機(jī)關(guān)在審減金額或核減工程量時(shí)不出具詳細(xì)的審減依據(jù)，不但會(huì)對(duì)司法裁判造成一定的阻礙，而且將無(wú)可避免地造成當(dāng)事人對(duì)審計(jì)結(jié)論不信任，對(duì)審計(jì)結(jié)論產(chǎn)生質(zhì)疑。

3.最高人民法院的《答復(fù)意見(jiàn)》不詳盡

《答復(fù)意見(jiàn)》僅說(shuō)明只有當(dāng)雙方約定將審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)時(shí)才能將審計(jì)結(jié)論作為裁判依據(jù)，在約定審計(jì)的情況下，若審計(jì)結(jié)論有明顯錯(cuò)誤，法院仍然以錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)？若當(dāng)事人約定以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，而審計(jì)結(jié)論遲遲未出，在一方當(dāng)事人自行鑒定或者申請(qǐng)司法鑒定時(shí)，法院卻以付款條件未成就為由駁回當(dāng)事人的起訴；若當(dāng)事人在施工合同中約定了固定的合同價(jià)款，而當(dāng)事人之間串通約定較高單價(jià)企圖侵吞國(guó)家資產(chǎn)，面對(duì)這種情形，法院仍然以合同約定的價(jià)款進(jìn)行裁判將造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，侵犯了國(guó)家和社會(huì)的利益。因此，《答復(fù)意見(jiàn)》并不能有效解決司法裁判中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，也隨之產(chǎn)生裁判不一的結(jié)果。

三、審計(jì)結(jié)論在工程結(jié)算中存在問(wèn)題的原因

（一）行政權(quán)對(duì)私權(quán)不當(dāng)干預(yù)

審計(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的衛(wèi)士，是領(lǐng)導(dǎo)決策和民眾的眼睛審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)以政府投資或以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行依法監(jiān)督，這是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職能，但在某些案件中，審計(jì)機(jī)關(guān)未履行好審計(jì)職能，使行政權(quán)未對(duì)私權(quán)進(jìn)行合理干預(yù)。通過(guò)大量案例分析，可以得知部分審計(jì)機(jī)關(guān)不親自對(duì)工程進(jìn)行審計(jì)，一般會(huì)委托某工程造價(jià)咨詢(xún)公司或者某會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，國(guó)家審計(jì)名不符實(shí)。而受委托所得出的審計(jì)結(jié)論是否仍具有權(quán)威性和公信力筆者對(duì)此表示懷疑。此外，對(duì)于以審計(jì)結(jié)論作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的項(xiàng)目，咨詢(xún)公司或會(huì)計(jì)師事務(wù)所收費(fèi)方式大多是“按審減額提成”。承擔(dān)審計(jì)的咨詢(xún)事務(wù)所追求高審減額，不可避免會(huì)違反審計(jì)的公平、公允原則。加之他們沒(méi)有參與工程全過(guò)程，不了解建設(shè)過(guò)程以及不了解洽商變動(dòng)的細(xì)節(jié)，所以很難公正地作為第三方對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行審核。由此可見(jiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)為了便捷將審計(jì)職責(zé)委托給其他機(jī)構(gòu)，造成當(dāng)事人對(duì)審計(jì)結(jié)論的不信任，這也是為什么當(dāng)事人在約定審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的情況下，會(huì)出現(xiàn)高達(dá)55.79%異議的最主要的原因。

（二）司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督不力

行政權(quán)力具有使他人服從的特性，因此容易發(fā)生濫用權(quán)力的可能，對(duì)于行政權(quán)必須從制度上進(jìn)行有效監(jiān)督和制約。在建設(shè)工程領(lǐng)域，對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)結(jié)論，司法機(jī)關(guān)一般不對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，司法權(quán)未對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行充分有效地監(jiān)督，出現(xiàn)“司法權(quán)運(yùn)行行政化”現(xiàn)象。

我國(guó)《審計(jì)法》第四十八條雖然對(duì)于被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)有異議時(shí)可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟等方式予以保護(hù)自己的權(quán)利，但是我們知道審計(jì)監(jiān)督對(duì)象并不包括承包人，而對(duì)審計(jì)結(jié)論有異議大多數(shù)都是承包人有異議，但承包人并不屬于被審計(jì)單位，無(wú)法保護(hù)自己的合法權(quán)益，只能依據(jù)施工合同向法院提起民事訴訟保護(hù)自己的合法權(quán)益，救濟(jì)途徑十分有限。若法院直接以審計(jì)結(jié)論作為裁判依據(jù)，將無(wú)法保障承包人的合法權(quán)益，不僅是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督不力的一種表現(xiàn)，也是司法裁判無(wú)法統(tǒng)一的一項(xiàng)重要原因，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的制度使行政權(quán)可以充分有效地受到司法權(quán)的監(jiān)督，保障當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

四、審計(jì)結(jié)論在工程結(jié)算糾紛中的裁判路徑

（一）出臺(tái)政府審計(jì)案件相關(guān)規(guī)則的司法解釋

如前所述，《答復(fù)意見(jiàn)》未完全解決實(shí)踐中的問(wèn)題，為了更好的保護(hù)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府審計(jì)案件相關(guān)規(guī)則出臺(tái)正式的司法解釋予以規(guī)范。

1.設(shè)置“明確由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)”條款：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)作出的審計(jì)結(jié)論主體應(yīng)為審計(jì)部門(mén)，不得委托其他社會(huì)機(jī)構(gòu)。

2.設(shè)置“行政權(quán)應(yīng)受司法監(jiān)督”條款：若當(dāng)事人對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)結(jié)論提出異議且有充足證據(jù)證明審計(jì)結(jié)論明顯有誤，法院應(yīng)當(dāng)依法對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)結(jié)論進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

3.設(shè)置“虛假施工行為不予保護(hù)”條款：若當(dāng)事人在施工期間未按照國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)際施工、虛報(bào)工程量、提供虛假簽證的，不予保護(hù)。

（二）基于政府審計(jì)下建設(shè)工程結(jié)算糾紛解決具體規(guī)則

Elliot L. Bien認(rèn)為：規(guī)則是一種將兩個(gè)或兩個(gè)以上的事件與關(guān)系中的明確或隱含的規(guī)律性聯(lián)系起來(lái)的陳述。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)，司法介入應(yīng)當(dāng)遵循一定的規(guī)則，否則將造成裁判不一的狀況。

1.遵循約定優(yōu)先規(guī)則

在近現(xiàn)代民法不斷發(fā)展的歷程之中，雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了翻天覆地的變化，但合同自由原則作為合同法核心原則的地位并未受到否定，依然在合同法領(lǐng)域中發(fā)揮著重要的作用。對(duì)于當(dāng)事人之間明確約定固定合同價(jià)款或者明確約定以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，法院都應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人意思自治，針對(duì)具體情形可按如下方法進(jìn)行操作：

（1）審查合同是否有效。對(duì)于復(fù)雜的案件，法院應(yīng)審查雙方是否有補(bǔ)充協(xié)議及該協(xié)議是否有效，在補(bǔ)充協(xié)議合法有效的前提下著重審查補(bǔ)充協(xié)議中的結(jié)算方式是否變更；若雙方未簽訂補(bǔ)充協(xié)議或者補(bǔ)充協(xié)議無(wú)效，則按照當(dāng)事人之間對(duì)該變更約定不明的規(guī)則處理。

（2）合同無(wú)效或約定不明的情況。法院可釋明雙方協(xié)商，若協(xié)商不成，在審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)結(jié)論的情形下，可將審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)；若審計(jì)機(jī)關(guān)尚未出具審計(jì)結(jié)論，法院可進(jìn)行司法鑒定作為最終裁判依據(jù)；若審計(jì)機(jī)關(guān)未出具審計(jì)結(jié)論且當(dāng)事人不提請(qǐng)司法鑒定時(shí)，可以依據(jù)當(dāng)?shù)貙?duì)工程量額計(jì)算的相關(guān)規(guī)定核算工程總價(jià)款，以保持裁判公正。

2.遵循適度干預(yù)規(guī)則

對(duì)于涉案金額較大，案情較為復(fù)雜的建設(shè)工程案件，往往會(huì)經(jīng)過(guò)二次審計(jì)，甚至?xí)婕叭螌徲?jì)，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)重新審計(jì)設(shè)置一定的“門(mén)檻”，對(duì)此做以下構(gòu)想：

（1）對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。在當(dāng)事人要求重新審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人提交的證明材料進(jìn)行形式與實(shí)質(zhì)審查，形式方面主要審查當(dāng)事人證明審計(jì)錯(cuò)誤的材料是否完整、證據(jù)是否充足；實(shí)質(zhì)方面的審查法院可以采取咨詢(xún)有關(guān)單位、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者提交合議庭審議等方式確認(rèn)有必要重新審計(jì)。

（2）對(duì)重新審計(jì)后，當(dāng)事人要求再次審計(jì)進(jìn)行限制。除非鑒定程序出現(xiàn)問(wèn)題或者有相反證據(jù)足以推翻審計(jì)結(jié)論可以再次審計(jì)，否則不能輕易再次審計(jì)。法院可以聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)人員或有關(guān)單位出庭參與質(zhì)證，并盡量組織爭(zhēng)議雙方進(jìn)行協(xié)商確認(rèn)，以促成當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題達(dá)成一致為目的，早日對(duì)勞動(dòng)者履行支付義務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)近五年有關(guān)于審計(jì)結(jié)論作為建設(shè)工程結(jié)算依據(jù)的司法案例分析，得出審計(jì)結(jié)論在建設(shè)工程結(jié)算案件中的適用現(xiàn)狀及目前所出現(xiàn)的問(wèn)題，探究審計(jì)結(jié)論在建設(shè)工程中的裁判路徑途徑，對(duì)于穩(wěn)定建筑市場(chǎng)，保護(hù)承包人的合法權(quán)益都起到重要作用。法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獨(dú)立審判，保持中立角色，只有作出正確的裁判，明確爭(zhēng)議雙方權(quán)利義務(wù)，才能真正保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)而保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)免受侵犯。

注釋?zhuān)?/p>

①中華人民共和國(guó)審計(jì)法（2006修正） 主席令第48號(hào)。

②河南省鄭州市中級(jí)人民法院（2016）民終字第3357號(hào)民事判決書(shū)：施工單位與鎮(zhèn)政府之間簽訂施工合同，約定固定價(jià)款，隨后發(fā)生工程量變更，雙方簽訂補(bǔ)充協(xié)議約定據(jù)實(shí)結(jié)算?？⒐ず髮徲?jì)局要求財(cái)政局按照《審計(jì)決定》審減后價(jià)格結(jié)算，政府以已支付完合同價(jià)款拒絕支付。一審法院認(rèn)為補(bǔ)充協(xié)議變更了合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，應(yīng)以中標(biāo)協(xié)議為準(zhǔn)，且當(dāng)事人未約定審計(jì)結(jié)論為結(jié)算依據(jù)，基于《答復(fù)意見(jiàn)》，審計(jì)結(jié)論不能作為結(jié)算依據(jù)。二審法院認(rèn)為，施工合同雖約定固定合同價(jià)款，但在實(shí)際施工中，內(nèi)容和工程量進(jìn)行了變更，補(bǔ)充協(xié)議也載明據(jù)實(shí)決算，且由于政策性原因使原材料成本上漲，工程量變更，如仍以合同約定價(jià)款支付工程款則顯失公平，應(yīng)以審計(jì)決定作為結(jié)算依據(jù)。

③最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話(huà)答復(fù)意見(jiàn)：河南省高級(jí)人民法院：你院“關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的請(qǐng)示”收悉。經(jīng)研究認(rèn)為，審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。

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