從組織結(jié)構(gòu)到職責(zé)權(quán)限
——美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的運(yùn)作方式

劉 磊, 邵 煜,2

(1.西北大學(xué) 歷史學(xué)院,陜西 西安 710069; 2.西北大學(xué) 期刊管理中心,陜西 西安 710069)

美國(guó)國(guó)會(huì)在1976年5月和1977年7月分別創(chuàng)建的參議院情報(bào)特別委員會(huì)(Senate Select Committee on Intelligence, 以下簡(jiǎn)稱SSCI)和眾議院常設(shè)情報(bào)特別委員會(huì)(House Permanent Select Committee on Intelligence, 以下簡(jiǎn)稱HPSCI),合稱為美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)(Congressional Intelligence Committee)。該委員會(huì)是一種兼具常設(shè)委員會(huì)和特別委員會(huì)雙重特征的新型委員會(huì),也因此成為美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)中唯一擁有立法倡議權(quán)的特別委員會(huì)。事實(shí)上,從二戰(zhàn)結(jié)束初期中央情報(bào)局的創(chuàng)建直到1970年代中期,不斷有議員在國(guó)會(huì)提出過上百個(gè)議案,要求參眾兩院各自建立專門負(fù)責(zé)情報(bào)監(jiān)督的常設(shè)委員會(huì),或者建議組建一個(gè)參眾兩院情報(bào)聯(lián)合委員會(huì)[1](P2-19)。但美國(guó)國(guó)會(huì)最終選擇建立一種新型的常設(shè)特別委員會(huì)。那么,這一新型委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)都有哪些特點(diǎn)?又具有怎樣的職責(zé)權(quán)限和運(yùn)作方式?關(guān)于這些問題,在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界至今尚未得到足夠的關(guān)注和研究。

美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)是“國(guó)會(huì)權(quán)力的重鎮(zhèn)”[2](P55),被美國(guó)政治學(xué)者伍德羅·威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)稱為“行動(dòng)中的國(guó)會(huì)”[3](P4),在美國(guó)內(nèi)政外交決策中居于十分重要的地位,發(fā)揮著巨大的作用。早在2002年,著名國(guó)會(huì)研究學(xué)者孫哲、王義桅、趙可金在為《美國(guó)國(guó)會(huì)研究I》合寫的“前言”中,鄭重地將“委員會(huì)研究”列為“可茲國(guó)內(nèi)學(xué)者參考的美國(guó)國(guó)會(huì)研究的方法與方向”[4](P15)之一。然而十多年過去了,國(guó)內(nèi)關(guān)于這一重要課題的研究仍然處于起步階段,相關(guān)研究尤其是關(guān)于委員會(huì)的個(gè)案研究亟待彌補(bǔ)[注]目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)的專門研究十分欠缺,相關(guān)研究專著尚未出現(xiàn),而論文方面,結(jié)合筆者廣泛搜集的、包括臺(tái)灣在內(nèi)的其他公開出版物,截至目前,專門研究美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)的文章僅有10篇左右,其中對(duì)委員會(huì)體制及運(yùn)作進(jìn)行專門個(gè)案研究的更是鳳毛麟角,而關(guān)于美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的研究尚未出現(xiàn)。對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)進(jìn)行整體研究的有:蔣勁松:《美國(guó)國(guó)會(huì)里的委員會(huì)制度透視》,《法學(xué)雜志》1992年第3期;秦亞青:《美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)的構(gòu)成與權(quán)力──新制度主義和信息學(xué)派評(píng)介》,《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》1995年第4期;尹德蓉:《論美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)制度對(duì)國(guó)會(huì)困境的補(bǔ)強(qiáng)作用》,《江漢論壇》 1999年第9期;趙可金:《美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)與美國(guó)外交政策的制定》,《國(guó)際觀察》2003年第5期。而對(duì)委員會(huì)體制及其運(yùn)作進(jìn)行的個(gè)案研究,也集中在極少數(shù)個(gè)別委員會(huì)，相關(guān)研究有：王玄:《后PNTR時(shí)代中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系政治化的機(jī)制化——以美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)針對(duì)中國(guó)的兩個(gè)專門委員會(huì)為研究對(duì)象》,《理論界》2011年第6期;孫哲:《美國(guó)國(guó)會(huì)中國(guó)問題委員會(huì)評(píng)析——兼論我國(guó)的外交對(duì)策》,《國(guó)際觀察》2003年第1期;孫哲,邵育群:《美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于中國(guó)事務(wù)的兩個(gè)委員會(huì)評(píng)析》,孫哲主編: 《美國(guó)國(guó)會(huì)研究II》,復(fù)旦大學(xué)出版社2003年版;林正義:《1980年代美國(guó)參議院外交委員會(huì)之組織及運(yùn)作》,鄭哲民主編:《美國(guó)國(guó)會(huì)之制度與運(yùn)作》,“中央研究院”歐美研究所1992年版。。國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)的研究相對(duì)比較深入,在美國(guó)國(guó)會(huì)政治制度的研究領(lǐng)域,有不少研究著述在宏觀上探討了美國(guó)國(guó)會(huì)整個(gè)委員會(huì)體制的發(fā)展,或者對(duì)參眾兩院某個(gè)特定委員會(huì)進(jìn)行案例研究[注]代表性的專著有:William J. Keefe and Morris S. Ogul. The American legislative process: Congress and the States,Prentice Hall, Inc., 1993. Richard J. Fenno, Jr.. The Power of the Purse,Little, Brown, 1966. Frank John Smist. Congress oversees the United States intelligence community: 1947-1994,University of Tennessee Press, 1994.。其中，美國(guó)情報(bào)監(jiān)督研究專家弗蘭克·約翰·斯密斯特(Frank John Smist)所著的《國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督:1947—1994》一書,重點(diǎn)考察了1947年以后在國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督中扮演重要角色的一系列委員會(huì),包括參眾兩院的丘奇委員會(huì)(the Church Senate Committee)、派克委員會(huì)(the Pike House Committee)以及國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)(SSCI and HPSCI);作者利用他與國(guó)會(huì)議員、情報(bào)機(jī)構(gòu)官員等進(jìn)行的500多次一手訪談資料及部分委員會(huì)檔案,從制度性監(jiān)督和調(diào)查性監(jiān)督的視角出發(fā),對(duì)這些委員會(huì)的成員組成、委員會(huì)內(nèi)部關(guān)系、委員會(huì)與其上級(jí)議院的關(guān)系、委員會(huì)與行政部門的關(guān)系進(jìn)行較為細(xì)致地梳理[5]。但遺憾的是,本書對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的特殊組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)權(quán)限缺乏深入和系統(tǒng)的理論分析。

本文選擇20世紀(jì)70年代建立的美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)進(jìn)行案例研究,在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界已有研究成果的基礎(chǔ)上,利用廣泛搜集到的相關(guān)檔案文獻(xiàn),包括組建委員會(huì)的一系列提案和決議案、國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)的聽證會(huì)記錄和辯論記錄、情報(bào)委員會(huì)通過的年度情報(bào)授權(quán)法和相關(guān)情報(bào)立法,委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告和年度報(bào)告以及美國(guó)新聞媒體的報(bào)道，等等,細(xì)致分析國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的特殊組織結(jié)構(gòu),深入探討國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)在美國(guó)情報(bào)決策領(lǐng)域中的職責(zé)權(quán)限及運(yùn)作方式,透視其對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)權(quán)力爭(zhēng)奪的影響,以期能對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)的研究增益補(bǔ)缺。

一、美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)

(一)美國(guó)國(guó)會(huì)現(xiàn)代情報(bào)監(jiān)督體制的確立:美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的創(chuàng)建

現(xiàn)代委員會(huì)制度是美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)作的核心。 20世紀(jì)40年代和70年代, 美國(guó)國(guó)會(huì)先后進(jìn)行了兩次重大改革, 以專門法律推進(jìn)國(guó)會(huì)委員會(huì)及其小組委員會(huì)的制度和功能建設(shè)。 首先, 1946年國(guó)會(huì)重組, 對(duì)許多功能相似和不重要的委員會(huì)進(jìn)行合并或裁撤,使參議院中的委員會(huì)數(shù)目由33個(gè)減至15個(gè), 眾議院的委員會(huì)由48個(gè)縮減至19個(gè)。此后, 國(guó)會(huì)參眾兩院的委員會(huì)數(shù)目基本維持在這一水平上[6](P182)。 其次, 此次改革還明確賦予國(guó)會(huì)委員會(huì)以監(jiān)督權(quán), “國(guó)會(huì)正式承擔(dān)起監(jiān)督政府的憲政職責(zé), 國(guó)會(huì)的憲政權(quán)力從此不再僅僅是立法, 而是立法與監(jiān)督并重”[6](P22)。 而70年代的改革, 則進(jìn)一步規(guī)定“小組委員會(huì)享有監(jiān)督權(quán)”[6](P198), 將國(guó)會(huì)監(jiān)督權(quán)具體落實(shí)到每一個(gè)小組委員會(huì)。 國(guó)會(huì)委員會(huì)及其下設(shè)的小組委員會(huì)作為“國(guó)會(huì)權(quán)力的重鎮(zhèn)”, 繼續(xù)扮演著“行動(dòng)中的國(guó)會(huì)”的關(guān)鍵角色。 國(guó)會(huì)現(xiàn)代委員會(huì)制度的演進(jìn)表明, 在政府的每一政策領(lǐng)域有針對(duì)性地設(shè)立相應(yīng)的國(guó)會(huì)委員會(huì), 是現(xiàn)代國(guó)會(huì)委員會(huì)體制完善與成熟的重要標(biāo)志。 20世紀(jì)70年代中期美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的創(chuàng)立, 是美國(guó)國(guó)會(huì)現(xiàn)代委員會(huì)體制走向完善的重要一環(huán)。

20世紀(jì)70年代中期, 美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的建立, 表明國(guó)會(huì)終于決心針對(duì)美國(guó)情報(bào)領(lǐng)域設(shè)置專門的委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督, 標(biāo)志著美國(guó)國(guó)會(huì)現(xiàn)代情報(bào)監(jiān)督體制的正式確立。 冷戰(zhàn)初期, 由于受到“冷戰(zhàn)一致”“國(guó)家安全第一”以及“情報(bào)例外論”[7](P189)的影響, 美國(guó)國(guó)會(huì)總體上非常信任總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的情報(bào)機(jī)構(gòu),國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督是非正式的、 松散的, 被稱之為“相互信任的時(shí)期(1947—1974)”[8](P103)。 但即便如此, 國(guó)會(huì)內(nèi)部要求加強(qiáng)情報(bào)監(jiān)督的呼聲也一直不斷。 事實(shí)上, 自《1947年國(guó)家安全法》建立起國(guó)家安全委員會(huì)和中央情報(bào)局, 國(guó)會(huì)就開始通過各種方式試圖建立國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)政府情報(bào)活動(dòng)的密切監(jiān)督。 1948年， 眾議院就曾提出創(chuàng)建一個(gè)情報(bào)聯(lián)合委員會(huì)的提案, 這是美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)情報(bào)監(jiān)督的最早提案。 此后, 在國(guó)會(huì)參眾兩院接連不斷地提出了100多個(gè)要求加強(qiáng)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督的議案[9](P3)。 但這些議案當(dāng)中沒有任何一個(gè)被通過而成為法律。 如, 1955年1月, 民主黨參議員邁克·曼斯菲爾德(Mike Mansfield)開始推動(dòng)一項(xiàng)決議案(S.Con.Res.2), 希望效仿國(guó)會(huì)原子能聯(lián)合委員會(huì)(the Joint Committee on Atomic Energy)[注]原子能聯(lián)合委員會(huì)被普遍認(rèn)為是美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)家安全敏感領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督的典范,委員會(huì)在一個(gè)國(guó)家高度敏感的領(lǐng)域長(zhǎng)期保持了非常好的有效監(jiān)督記錄。美國(guó)國(guó)會(huì)和行政部門內(nèi)部希望仿照原子能聯(lián)合委員會(huì)組建一個(gè)負(fù)責(zé)情報(bào)監(jiān)督的聯(lián)合委員會(huì)的呼聲一直存在,如，1975年1月4日,福特(Gerald R.Ford)總統(tǒng)下令成立一個(gè)由副總統(tǒng)尼爾森·洛克菲勒(Nelson Rockefeller)領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查委員會(huì),對(duì)《紐約時(shí)報(bào)》等媒體所指控的中央情報(bào)局的不法行為進(jìn)行調(diào)查。1975年6月,洛克菲勒委員會(huì)發(fā)布了最終報(bào)告,報(bào)告中提出30條建議,其中第3條寫道:“總統(tǒng)應(yīng)該向國(guó)會(huì)建議組建一個(gè)情報(bào)聯(lián)合委員會(huì),承擔(dān)目前由軍事委員會(huì)所從事的監(jiān)督職責(zé)。”參見Report to the President by the Commission on CIA Activities within the United States, June 6, 1975, U.S. Government Printing Office, Washington, D. C.。, 建立一個(gè)負(fù)責(zé)情報(bào)監(jiān)督的參眾兩院聯(lián)合委員會(huì)。 該決議案還被提交參議院審議和表決, 但未獲通過[10](P3)。 直到1976年5月和1977年7月, 國(guó)會(huì)參眾兩院才先后通過參議院第400號(hào)決議案(以下簡(jiǎn)稱S.Res.400)和眾議院第658號(hào)決議案(以下簡(jiǎn)稱H.Res.658), 分別創(chuàng)立了參議院情報(bào)特別委員會(huì)(SSCI)和眾議院常設(shè)情報(bào)特別委員會(huì)(HPSCI), 合稱為美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)。 從此, 美國(guó)國(guó)會(huì)便擁有了對(duì)美國(guó)整個(gè)“情報(bào)界”(Intelligence Community, IC)負(fù)有直接立法和監(jiān)督責(zé)任的專門委員會(huì),這是美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)監(jiān)督發(fā)展史上的創(chuàng)舉。 而且, 正如它們的英文名稱所顯示的, 美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)具有常設(shè)委員會(huì)和特別委員會(huì)的雙重特征, 是一種新型的委員會(huì), 是美國(guó)迄今為止唯一的國(guó)會(huì)常設(shè)特別委員會(huì)。

(二)美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的特殊組織結(jié)構(gòu)

按照美國(guó)現(xiàn)行的委員會(huì)體制,國(guó)會(huì)里的委員會(huì)主要分為四種類型:常設(shè)委員會(huì)(Standing Committees)、特別委員會(huì)(Select Committees)、聯(lián)合委員會(huì)(Joint Committees)和會(huì)議委員會(huì)(Conference Committees)。其中常設(shè)委員會(huì)是美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)體制的核心和主體,在委員會(huì)中占絕對(duì)多數(shù),一般是按照功能和領(lǐng)域進(jìn)行劃分的,在每個(gè)對(duì)應(yīng)的行政政策領(lǐng)域都會(huì)設(shè)立相應(yīng)的常設(shè)委員會(huì);特別委員會(huì)的設(shè)立通常是為了補(bǔ)充常設(shè)委員會(huì)的不足,特別委員會(huì)基本都是為了對(duì)特定急需處理的事項(xiàng)進(jìn)行研究和提出建議而設(shè)立,在任務(wù)完成后就自動(dòng)取消,具有臨時(shí)性。美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)是常設(shè)委員會(huì)和特別委員會(huì)的“孿生兒”,同時(shí)兼具常設(shè)委員會(huì)和特別委員會(huì)這兩種委員會(huì)的某些屬性,因而具有了相異于國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)和特別委員會(huì)的特殊組織結(jié)構(gòu)和功能。

一方面,由于參議院情報(bào)特別委員會(huì)(SSCI)和眾議院常設(shè)情報(bào)特別委員會(huì)(HPSCI)都是永久性特別委員會(huì)(Permanent Select Committee),因而國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)實(shí)際上跟常設(shè)委員會(huì)一樣都是永久性的(Permanent),具有常設(shè)委員會(huì)的一般特征:如,常設(shè)委員會(huì)是美國(guó)國(guó)會(huì)立法過程的核心,擁有廣泛的立法權(quán);兩個(gè)情報(bào)委員會(huì)都具備只有常設(shè)委員會(huì)才擁有的立法倡議權(quán),而這是普通的特別委員會(huì)所不具備的。這是美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)在功能和權(quán)力方面區(qū)別于一般特別委員會(huì)的最突出特點(diǎn)。

但另一方面,從委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)來看,由于SSCI和HPSCI又都是特別委員會(huì)(Select Committee),因而其委員會(huì)成員的組成和任命方式不同于普通的常設(shè)委員會(huì)。

首先,美國(guó)國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)的成員主要由國(guó)會(huì)兩黨黨團(tuán)小組會(huì)議選舉產(chǎn)生;而國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的特別委員會(huì)性質(zhì)賦予了政黨領(lǐng)袖在直接挑選委員會(huì)成員方面的特權(quán),委員會(huì)所有成員均由政黨領(lǐng)袖挑選,包括主席和副主席經(jīng)由委員會(huì)多數(shù)黨和少數(shù)黨領(lǐng)袖推選后,最終由兩院議長(zhǎng)任命。此外,政黨領(lǐng)袖還有權(quán)設(shè)定委員會(huì)多數(shù)黨與少數(shù)黨的席位比率,從參眾兩院情報(bào)委員會(huì)兩黨議員組成情況看,HPSCI兩黨成員的比率通常根據(jù)眾議院兩黨議員比例分配確定;相比之下,參議院更加注重尋求情報(bào)監(jiān)督中的兩黨合作,努力體現(xiàn)情報(bào)監(jiān)督委員會(huì)的超黨派立場(chǎng),避免委員會(huì)以黨派劃線甚至分裂,因此SSCI兩黨成員的分配,始終堅(jiān)持多數(shù)黨比少數(shù)黨多一個(gè)議員席位[11]。可見,正是由于SSCI的特別委員會(huì)的性質(zhì)賦予政黨領(lǐng)袖在挑選委員會(huì)成員以及設(shè)置委員會(huì)兩黨席位分配比例時(shí)的靈活性,使其更符合對(duì)國(guó)家安全至關(guān)重要的情報(bào)領(lǐng)域的監(jiān)督需求,體現(xiàn)了一種情報(bào)監(jiān)督“例外論”的觀念,即認(rèn)為情報(bào)工作因其眾所周知的秘密性和敏感性,使議會(huì)無法像監(jiān)督其他行政機(jī)構(gòu)那樣對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,因此,美國(guó)國(guó)會(huì)在情報(bào)監(jiān)督方面應(yīng)更慎重,“情報(bào)對(duì)于美國(guó)政府的正常規(guī)則和問責(zé)準(zhǔn)則是一個(gè)例外;秘密行動(dòng)太脆弱,太依賴于保密,無法進(jìn)行正常的嚴(yán)格監(jiān)督”[12](P43)。

而根據(jù)參眾兩院情報(bào)委員會(huì)(SSCI and HPSCI)的各自規(guī)則,其小組委員會(huì)的設(shè)置需要委員會(huì)成員通過多數(shù)投票來確定,每個(gè)小組委員會(huì)的主席和副主席由本委員會(huì)的主席和副主席分別挑選出來[13]。與此不同,常設(shè)委員會(huì)下設(shè)小組委員會(huì)的成員,是由所在委員會(huì)內(nèi)兩黨黨團(tuán)會(huì)議根據(jù)各自委員本人的申請(qǐng)而投票決定;小組委員會(huì)主席和副主席分別由所在委員會(huì)多數(shù)黨黨團(tuán)和少數(shù)黨黨團(tuán)選舉產(chǎn)生。

其次,與常設(shè)委員會(huì)的成員一般沒有任期限制不同,國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)成員則設(shè)置了任期限制,其中SSCI成員任職期限設(shè)為8年,HPSCI的成員任職期限為6年,而且由于SSCI和HPSCI的特別委員會(huì)性質(zhì),國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)成員的任職不會(huì)影響其在國(guó)會(huì)其他常設(shè)委員會(huì)的任職,以提高SSCI和HPSCI對(duì)國(guó)會(huì)議員的吸引力。

除此之外,考慮到國(guó)會(huì)軍事、外交(眾議院稱為國(guó)際關(guān)系委員會(huì),參議院稱為對(duì)外關(guān)系委員會(huì))、司法和撥款委員會(huì)同樣都擁有對(duì)部分美國(guó)情報(bào)活動(dòng)的管轄權(quán),因此,組建參眾兩院情報(bào)委員會(huì)的S.Res.400和H.Res.658都體現(xiàn)了這四大常設(shè)委員會(huì)的利益。如，H.Res.658特別規(guī)定,HPSCI的成員中,軍事委員會(huì)、國(guó)際關(guān)系委員會(huì)、司法委員會(huì)和撥款委員會(huì)必須至少有1名成員參加[14]。而S.Res.400也規(guī)定,SSCI的15名成員中,必須有8名是分別來自撥款、軍事、對(duì)外關(guān)系和司法委員會(huì)的各2名成員[11]。這種安排有助于國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)與撥款、軍事、外交和司法委員會(huì)之間,協(xié)調(diào)有關(guān)美國(guó)情報(bào)立法和監(jiān)督方面的活動(dòng)。

盡管經(jīng)歷了40多年的發(fā)展沿革,時(shí)至今日,美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)在組織結(jié)構(gòu)與功能等方面均未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。目前，第116屆國(guó)會(huì)的參議院情報(bào)委員會(huì)擁有15位成員,其中多數(shù)黨共和黨擁有8個(gè)席位,少數(shù)黨民主黨占據(jù)7個(gè)席位,委員會(huì)主席和副主席分別是來自北卡羅來納州的共和黨參議員理查德·波爾(Richard Burr)和弗吉尼亞州的民主黨參議員馬克·沃納(Mark Warner)。此外參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾(Mitch McConnell)、少數(shù)黨領(lǐng)袖查爾斯·舒默(Charles Schumer)、軍事委員會(huì)主席詹姆斯·英霍夫(James Inhofe)、軍事委員會(huì)高級(jí)成員杰克·里德(Jack Reed)也成為委員會(huì)的當(dāng)然成員[15]。第116屆國(guó)會(huì)的眾議院情報(bào)委員會(huì)總計(jì)擁有22位成員,其中多數(shù)黨民主黨占13個(gè)席位,少數(shù)黨共和黨擁有9個(gè)席位,現(xiàn)任委員會(huì)主席是加利福尼亞州民主黨人亞當(dāng)·希夫(Adam Schiff)[16]。

總之,隨著《1947年國(guó)家安全法》的頒布和中央情報(bào)局的建立,美國(guó)逐漸建立起龐大而復(fù)雜的現(xiàn)代情報(bào)體系,要求美國(guó)國(guó)會(huì)加強(qiáng)情報(bào)監(jiān)督的呼聲也越來越高。美國(guó)國(guó)會(huì)在多次拒絕成立一個(gè)負(fù)責(zé)情報(bào)監(jiān)督的常設(shè)委員會(huì)或聯(lián)合委員會(huì)的動(dòng)議后,最終選擇組建參議院情報(bào)特別委員會(huì)和眾議院常設(shè)情報(bào)特別委員會(huì)這種兼具常設(shè)委員會(huì)和特別委員會(huì)屬性的新型委員會(huì)。美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)由此成為美國(guó)國(guó)會(huì)史上迄今為止唯一的國(guó)會(huì)常設(shè)特別委員會(huì),也是美國(guó)情報(bào)發(fā)展史上唯一專門針對(duì)政府情報(bào)領(lǐng)域設(shè)立的、對(duì)整個(gè)美國(guó)情報(bào)界負(fù)有直接立法和監(jiān)督責(zé)任的委員會(huì)。美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的創(chuàng)建標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代情報(bào)監(jiān)督體制的建立。美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)自建立伊始,便根據(jù)參議院第400號(hào)決議案(S.Res.400)和眾議院第658號(hào)決議案(H.Res.658)所授予的各項(xiàng)權(quán)力和功能運(yùn)作,逐漸發(fā)展成為美國(guó)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)爭(zhēng)奪情報(bào)決策權(quán)的得力助手和工具。

二、美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限

創(chuàng)建美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的S.Res.400和H.Res.658,開篇就明確規(guī)定了委員會(huì)的目的和任務(wù):對(duì)美國(guó)政府的情報(bào)活動(dòng)和計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督和持續(xù)的研究;向各自上級(jí)議院提交適當(dāng)?shù)牧⒎ńㄗh,并就這類情報(bào)活動(dòng)與計(jì)劃向參議院提交報(bào)告;對(duì)美國(guó)的情報(bào)活動(dòng)提供警覺性立法監(jiān)督(vigilant legislative oversight),以確保這些活動(dòng)遵守美國(guó)的憲法和法律[17]。為了保障兩個(gè)情報(bào)委員會(huì)能夠順利完成使命,S.Res.400和H.Res.658還賦予委員會(huì)以相應(yīng)的權(quán)力。從權(quán)力的視角看,國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)在情報(bào)決策領(lǐng)域中的作用源于國(guó)會(huì)的兩大功能——立法功能和監(jiān)督功能。根據(jù)S.Res.400和H.Res.658,美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的主要功能和權(quán)力包括:享有情報(bào)領(lǐng)域的立法倡議權(quán)、情報(bào)預(yù)算審查權(quán)、情報(bào)機(jī)構(gòu)人事任命的“咨詢權(quán)”、對(duì)美國(guó)整個(gè)情報(bào)界及其情報(bào)活動(dòng)的例行監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和傳訊權(quán)。

(一)情報(bào)領(lǐng)域的立法倡議權(quán)

美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)創(chuàng)立伊始便努力為美國(guó)各情報(bào)機(jī)構(gòu)確立情報(bào)章程,為情報(bào)活動(dòng)的限制與許可提供法律依據(jù);委員會(huì)也會(huì)定期考慮單獨(dú)的立法;委員會(huì)還負(fù)責(zé)起草年度情報(bào)授權(quán)法案;有時(shí)SSCI還會(huì)在參議院請(qǐng)求下,對(duì)需要由參議院批準(zhǔn)的美國(guó)與外國(guó)訂立的條約中的情報(bào)部分進(jìn)行審查。

立法權(quán)是美國(guó)國(guó)會(huì)最基本的權(quán)力。美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)自建立伊始就注重以倡議立法的方式,就國(guó)家情報(bào)體制和各情報(bào)機(jī)構(gòu)法定職責(zé)權(quán)限、情報(bào)活動(dòng)的范圍與責(zé)任以及國(guó)家情報(bào)法律監(jiān)督制度等方面積極推動(dòng)國(guó)會(huì)立法。美國(guó)參眾兩院情報(bào)委員會(huì)建立以后,一直致力于為整個(gè)美國(guó)情報(bào)界制定一部綜合性的情報(bào)立法章程,以明確美國(guó)各情報(bào)機(jī)構(gòu)的組織程序、職責(zé)權(quán)限及其情報(bào)活動(dòng)的范圍，等等。然而,由于總統(tǒng)及各情報(bào)機(jī)構(gòu)首腦的抵制以及國(guó)會(huì)內(nèi)部委員會(huì)之間的矛盾等原因,國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)最終放棄為整個(gè)情報(bào)界制定一部綜合性情報(bào)立法章程的努力,轉(zhuǎn)而試圖從具體的情報(bào)活動(dòng)立法規(guī)范方面取得突破,并取得了一系列單獨(dú)立法的成就。主要包括:《1978年對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》《1980年情報(bào)監(jiān)督法》、1982年制定通過的《情報(bào)人員人身保護(hù)法》、1984年的《信息自由法》以及《2004年情報(bào)改革與預(yù)防恐怖主義法》，等等。而在整個(gè)立法領(lǐng)域,情報(bào)委員會(huì)最常規(guī)性的立法活動(dòng)就是幫助國(guó)會(huì)起草年度情報(bào)授權(quán)法案,這與委員會(huì)的情報(bào)預(yù)算審查權(quán)密不可分。

(二)情報(bào)預(yù)算審查權(quán)

美國(guó)憲法明確賦予國(guó)會(huì)“掌握錢袋的權(quán)力”(Power of the Purse),通過撥款和預(yù)算審查來影響和監(jiān)管行政部門,一直都是美國(guó)國(guó)會(huì)所掌握的最有效的監(jiān)督工具。正如丘奇委員會(huì)在其最終報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的:“國(guó)會(huì)掌握錢袋子的權(quán)力能成為國(guó)會(huì)監(jiān)督最有效的工具,只要它有勇氣并且愿意使用這個(gè)權(quán)力?！盵18](P448)美國(guó)國(guó)會(huì)自創(chuàng)立之初就確立了“先授權(quán)后撥款”兩步走的立法程序,并在國(guó)會(huì)內(nèi)部相應(yīng)地組建一系列的授權(quán)委員會(huì),形成了與國(guó)會(huì)預(yù)算撥款制度相互平行的國(guó)會(huì)授權(quán)制度[19]。美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)屬于國(guó)會(huì)的授權(quán)委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)行政部門制定與實(shí)施國(guó)家情報(bào)政策與情報(bào)活動(dòng)的程序和預(yù)算舉行聽證會(huì),進(jìn)行調(diào)查、審核與評(píng)估。雖然參眾兩院情報(bào)委員會(huì)都被授予廣泛的預(yù)算審查職責(zé),但二者在具體的情報(bào)授權(quán)范圍上并不完全一致:SSCI僅對(duì)國(guó)家對(duì)外情報(bào)活動(dòng)(National Foreign Intelligence Program, NFIP)擁有授權(quán),而參議院軍事委員會(huì)保留了對(duì)聯(lián)合軍事情報(bào)計(jì)劃(Joint Military Intelligence Program, JMIP)和戰(zhàn)術(shù)情報(bào)及其相關(guān)活動(dòng)(Tactical Intelligence and Related Activities, TIARA)的授權(quán)。換句話說,SSCI只能對(duì)中央情報(bào)局、國(guó)防情報(bào)局、國(guó)家安全局等情報(bào)機(jī)構(gòu)所從事的國(guó)家對(duì)外情報(bào)項(xiàng)目及其預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督和審查。相比之下,HPSCI有權(quán)為“政府所有部門和機(jī)構(gòu)的情報(bào)及其與情報(bào)相關(guān)的活動(dòng),包括國(guó)防部戰(zhàn)術(shù)情報(bào)及其相關(guān)的活動(dòng)”[20](P6)進(jìn)行預(yù)算審查和授權(quán)。

S.Res.400和H.Res.658都明確規(guī)定,除非經(jīng)過參議院或眾議院“在同一財(cái)政年度或前一財(cái)政年度為本財(cái)政年度執(zhí)行這些活動(dòng)而制定法案或聯(lián)合決議案予以授權(quán)”[17],否則不得為中央情報(bào)局、國(guó)防情報(bào)局、國(guó)家安全局等情報(bào)機(jī)構(gòu)及其情報(bào)活動(dòng)提供任何資金。此后，美國(guó)情報(bào)活動(dòng)的授權(quán)一直是通過國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)獨(dú)立的情報(bào)授權(quán)法案的方式進(jìn)行,委員會(huì)負(fù)責(zé)起草年度情報(bào)授權(quán)法案,并最終為情報(bào)活動(dòng)確定資金授權(quán)的水平,即為情報(bào)機(jī)構(gòu)資金使用設(shè)置上限。1978年9月,由卡特(James Earl Carter)總統(tǒng)簽署的《1979財(cái)年情報(bào)授權(quán)法》(P.L. 95-370)是美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)展史上首個(gè)情報(bào)授權(quán)法。此后,除了在2006—2009財(cái)年,因總統(tǒng)與國(guó)會(huì)以及國(guó)會(huì)內(nèi)部各委員會(huì)的矛盾,導(dǎo)致情報(bào)授權(quán)法案未能被批準(zhǔn)通過成為法律,國(guó)會(huì)每年都照例通過這樣一項(xiàng)情報(bào)授權(quán)法[20](P12-13)。

此外,美國(guó)國(guó)會(huì)還經(jīng)常利用批準(zhǔn)年度情報(bào)授權(quán)法案之機(jī),通過要求相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)提交報(bào)告的方式來強(qiáng)化情報(bào)界對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)的責(zé)任。如,2018年7月12日,美國(guó)眾議院以363∶54的投票通過了HPSCI主席德溫·努內(nèi)斯(Devin Nunes)提出的H.R. 6237,即后來的《2018和2019財(cái)年情報(bào)授權(quán)法》(the Matthew Young Pollard Intelligence Authorization Act for Fiscal Years 2018 and 2019)。該法案是由“2018財(cái)年情報(bào)授權(quán)法”和“2019財(cái)年情報(bào)授權(quán)法”兩個(gè)獨(dú)立部分組成,在其各自的第五章“報(bào)告與其他事務(wù)”中,法案詳細(xì)列舉了要求提交的報(bào)告,主要包括:“對(duì)俄羅斯在國(guó)外選舉運(yùn)動(dòng)和全民公決中的重大影響的評(píng)估”“對(duì)聯(lián)邦競(jìng)選活動(dòng)的國(guó)外反間諜和網(wǎng)絡(luò)安全威脅”“聯(lián)邦調(diào)查局反情報(bào)活動(dòng)簡(jiǎn)報(bào)”,等等,并對(duì)報(bào)告的基本內(nèi)容和提交時(shí)間都做了具體要求[21]。委員會(huì)主席德溫·努內(nèi)斯在新聞發(fā)布會(huì)上針對(duì)本法案(H.R. 6237)評(píng)論道:“情報(bào)授權(quán)法是國(guó)會(huì)用來確保情報(bào)界獲得其所需要的、保護(hù)美國(guó)免受外來威脅的資金和資源的最好工具。本法案將會(huì)使情報(bào)界受到來自國(guó)會(huì)的強(qiáng)有力監(jiān)督,我希望這個(gè)法案能夠在參議院獲得通過?！盵22]

(三)情報(bào)機(jī)構(gòu)人事任命的“咨詢權(quán)”

參議院情報(bào)特別委員會(huì)(SSCI)就總統(tǒng)提名的、需要參議院批準(zhǔn)的情報(bào)官員提供意見和建議。根據(jù)美國(guó)憲法,參議院對(duì)總統(tǒng)任命的高級(jí)政府官員擁有“建議與同意”的人事批準(zhǔn)權(quán)。參議院有權(quán)批準(zhǔn)總統(tǒng)對(duì)美國(guó)各情報(bào)機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人的任命,如中央情報(bào)局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、法律總顧問和總檢察長(zhǎng)等。SSCI經(jīng)常召開聽證會(huì),對(duì)總統(tǒng)提名的人選進(jìn)行審議,而情報(bào)委員會(huì)的態(tài)度往往能夠影響到參議院的最后表決結(jié)果。如,在中央情報(bào)局第13任局長(zhǎng)羅伯特·蓋茨(Robert Gates)的任命過程中,SSCI發(fā)揮了重要作用。1987年,里根(Ronald Wilson Reagan)總統(tǒng)提名蓋茨接任病故的威廉·凱西(William Casey)擔(dān)任中央情報(bào)局局長(zhǎng),但由于SSCI懷疑蓋茨與伊朗門事件有牽連,并以蓋茨在“伊朗門事件中嚴(yán)重失職”為由提出質(zhì)詢,迫使他不得不要求白宮撤回對(duì)自己的提名。1991年5月,當(dāng)布什(George Herbert Walker Bush)總統(tǒng)再次提名蓋茨擔(dān)任中央情報(bào)局局長(zhǎng)時(shí),引起國(guó)會(huì)和公眾的普遍關(guān)注。在經(jīng)過國(guó)會(huì)長(zhǎng)達(dá)半年之久的馬拉松式的聽證會(huì)后,參議院才于1991年11月5日以64票贊成、31票反對(duì)批準(zhǔn)了對(duì)他的任命[23](P509)。蓋茨由此成為美國(guó)情報(bào)史上唯一通過兩次提名、任職審查聽證時(shí)間最長(zhǎng)以及反對(duì)票最多的中央情報(bào)局局長(zhǎng)。

(四)對(duì)美國(guó)情報(bào)界及其情報(bào)活動(dòng)的例行監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和傳訊權(quán)

美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)的創(chuàng)建,使國(guó)會(huì)首次擁有了對(duì)美國(guó)整個(gè)情報(bào)界進(jìn)行監(jiān)督的專門委員會(huì)。S.Res.400第5條明確規(guī)定:委員會(huì)有權(quán)“(1)對(duì)其管轄權(quán)范圍內(nèi)的任何事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查……(4)舉行聽證會(huì)……(6)通過傳訊或其他方式,傳喚證人出庭作證以及獲取其他通訊、書籍、文件和檔案資料等”[11]。據(jù)此,美國(guó)國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)擁有明確的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和傳訊權(quán),可以對(duì)國(guó)家情報(bào)項(xiàng)目或活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,范圍和方式非常廣泛,從例行監(jiān)督(如要求情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提交年度報(bào)告)到舉行調(diào)查聽證會(huì),或者直接要求情報(bào)官員前來接受正式質(zhì)詢,等等。同時(shí)為了保證這些權(quán)力有效的行使,SSCI 和 HPSCI的議事規(guī)則對(duì)其傳訊權(quán)做出具體規(guī)定:“委員會(huì)主席、副主席及其指定的委員會(huì)成員,都有權(quán)發(fā)出傳票,要求相關(guān)證人前來作證,或提供備忘錄、檔案、記錄及其他材料。”[24]最新修訂的《1947年國(guó)家安全法》第五章“情報(bào)活動(dòng)責(zé)任”的第502條明確規(guī)定:國(guó)家情報(bào)主任以及情報(bào)活動(dòng)涉及的美國(guó)政府各部門、機(jī)構(gòu)和其他實(shí)體的負(fù)責(zé)人有義務(wù)確保國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)完全、實(shí)時(shí)地知曉美國(guó)政府任何部門、機(jī)構(gòu)或?qū)嶓w所從事的情報(bào)活動(dòng),包括重要的預(yù)期情報(bào)活動(dòng)或情報(bào)工作的重大失誤;向國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)提供其履行監(jiān)督職責(zé)所必需的任何與情報(bào)活動(dòng)相關(guān)的信息或材料[25]。

在具體的監(jiān)督實(shí)踐中,每當(dāng)美國(guó)發(fā)生重大的情報(bào)失誤或丑聞時(shí),國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)便會(huì)積極敦促國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查,通過舉行聽證會(huì)等方式,對(duì)情報(bào)失誤或丑聞進(jìn)行深入調(diào)查,并以提出研究報(bào)告或立法議案等方式,對(duì)現(xiàn)有的情報(bào)體制和各種弊病進(jìn)行改革,以期能提高美國(guó)政府的情報(bào)效能。如20世紀(jì)90年代中期,HPSCI對(duì)美國(guó)情報(bào)界進(jìn)行調(diào)查研究后提出的報(bào)告“21世紀(jì)的美國(guó)情報(bào)界”[26],“9·11”事件后任命的“9·11”恐怖襲擊聯(lián)合調(diào)查委員會(huì)及其最終調(diào)查報(bào)告[27],等等。

三、余 論

在“機(jī)構(gòu)分立、權(quán)力共享”的三權(quán)分立與制約平衡的政治體制下,美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的權(quán)力長(zhǎng)期處于一種“周期性”的“動(dòng)態(tài)平衡”關(guān)系之中。隨著冷戰(zhàn)開始后美國(guó)總統(tǒng)權(quán)力的膨脹,直到越戰(zhàn)期間美國(guó)總統(tǒng)權(quán)力達(dá)到前所未有的高峰,甚至被美國(guó)著名歷史學(xué)家和政治評(píng)論家小阿瑟·施萊辛格(Arthur Schlesinger, Jr.)稱之為“帝王般的總統(tǒng)”權(quán)力。20世紀(jì)70年代之后,在越戰(zhàn)失敗和水門事件的影響下,“帝王般的總統(tǒng)”權(quán)力由盛轉(zhuǎn)衰,國(guó)會(huì)權(quán)力開始一個(gè)新的復(fù)興期。正如國(guó)內(nèi)研究美國(guó)政治與美國(guó)國(guó)會(huì)的著名學(xué)者孫哲所言:“國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間有一種周期性的關(guān)系,作風(fēng)強(qiáng)悍的總統(tǒng)們都會(huì)碰到國(guó)會(huì)議員的抨擊和反彈。也就是說,總統(tǒng)占了上風(fēng)之后,國(guó)會(huì)便會(huì)重新復(fù)興?！盵4](P15)

20世紀(jì)70年代，美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)這種權(quán)力制衡格局的轉(zhuǎn)變,集中體現(xiàn)在雙方關(guān)于美國(guó)情報(bào)決策權(quán)的爭(zhēng)奪上。實(shí)際上,自美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)至20世紀(jì)70年代初,美國(guó)情報(bào)決策主導(dǎo)權(quán)總體上是由以總統(tǒng)為首的行政部門掌控著。因此,當(dāng)國(guó)會(huì)從70年代開始試圖擴(kuò)張其對(duì)情報(bào)決策權(quán)的影響時(shí),議員們不得不選擇以調(diào)查監(jiān)督的方式滲透進(jìn)來,以打破總統(tǒng)對(duì)美國(guó)情報(bào)決策權(quán)的壟斷。1976年和1977年美國(guó)國(guó)會(huì)先后創(chuàng)建SSCI和HPSCI,使國(guó)會(huì)首次擁有了負(fù)責(zé)監(jiān)督美國(guó)整個(gè)“情報(bào)界”的專門委員會(huì),也是美國(guó)迄今為止唯一的國(guó)會(huì)常設(shè)特別委員會(huì)。SSCI和HPSCI的建立和發(fā)展,表明國(guó)會(huì)對(duì)長(zhǎng)期以來由總統(tǒng)行政部門主導(dǎo)美國(guó)情報(bào)領(lǐng)域的不滿,并開始積極利用參眾兩院情報(bào)委員會(huì)所享有的廣泛的情報(bào)監(jiān)督和審查權(quán),與總統(tǒng)展開情報(bào)決策權(quán)的爭(zhēng)奪,由此構(gòu)成了后水門時(shí)代國(guó)會(huì)權(quán)力復(fù)興的重要途徑,并對(duì)未來美國(guó)立法部門和行政部門的權(quán)力發(fā)展起到“再平衡”的重要作用。