從“羅杰斯計(jì)劃”到“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”
——尼克松“緩和戰(zhàn)略”下美國對埃及政策的變遷

田宗會(huì)

(內(nèi)蒙古民族大學(xué) 政法與歷史學(xué)院, 內(nèi)蒙古 通遼 028000)

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,美蘇為首的兩大陣營以軍事對抗為手段展開了遏制與反遏制的戰(zhàn)略博弈。至20世紀(jì)60年代中后期,美國對蘇聯(lián)的壓制政策已難以奏效,尼克松政府被迫采取以退為進(jìn)的“緩和戰(zhàn)略”?！熬徍蛻?zhàn)略”實(shí)施的背景有三:一是美蘇軍事力量特別是戰(zhàn)略武器對比呈現(xiàn)相對均衡的態(tài)勢。1970年,美國陸基洲際導(dǎo)彈保有量為1 054枚,蘇聯(lián)的陸基洲際導(dǎo)彈數(shù)量增至1 300枚[1](P598)。二是深陷越戰(zhàn)泥潭的尼克松政府面臨美國社會(huì)的巨大壓力,美國鷹派和鴿派人物都認(rèn)為這場戰(zhàn)爭是讓這個(gè)國家產(chǎn)生痛苦和危機(jī)的根源[2](P7)。三是國際戰(zhàn)略體系呈現(xiàn)出新格局。尼克松政府決定放棄過時(shí)的兩級對抗體系,重建大國間的“均勢”,提出建立以美國、蘇聯(lián)、西歐、日本和中國為中心的“國際新秩序”[3](P61)?！熬徍蛻?zhàn)略”與以往單純以軍事實(shí)力的硬對抗截然不同,實(shí)質(zhì)是美國從經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)、知識戰(zhàn)、軍事戰(zhàn)和外交戰(zhàn)等方面抗衡蘇聯(lián)。1967年，第三次中東戰(zhàn)爭后,蘇聯(lián)對埃及、敘利亞等阿拉伯國家的強(qiáng)力支持,表明蘇聯(lián)的勢力已經(jīng)滲透到中東地區(qū)[4](P28-29)。美國迫切需要改善與埃及的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)阿以和平,依靠阿以的力量,將蘇聯(lián)的勢力趕出中東地區(qū)?！傲_杰斯計(jì)劃”和“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”便是應(yīng)時(shí)之策。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界在相關(guān)命題上主要研究美蘇之間的較量,但較少關(guān)注“緩和戰(zhàn)略”下美國與埃及的關(guān)系[注]國外相關(guān)研究成果有：Melvin Small，The Presidency of Richard Nixon Lawrence, Kansas: University press of Kansas,1999；JussiM. Hanhimaki, The Flawed Architect: Henry Kissinger and American Foreign Policy, New York: Oxford University Press, 2004；William B. Quandt, Peace Process: American Diplomacy and the Arab-Israeli Conflict since 1967, Berkeley: University of California Press, 1977；Mahmoud Riad, The Struggle for Peace in The Middle East, New York: Quartet Books, 1982。國內(nèi)相關(guān)研究成果見：劉合波：《尼克松政府對中東危機(jī)的政策研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版。。本文以美國外交檔案為資料基礎(chǔ),考察從兩次“羅杰斯計(jì)劃”到“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”時(shí)期美埃關(guān)系的歷史流變與發(fā)展特點(diǎn),以期窺探“緩和戰(zhàn)略”下美國和埃及的外交關(guān)系演進(jìn)規(guī)律,彌補(bǔ)相關(guān)領(lǐng)域研究的不足。

一、尼克松 “緩和戰(zhàn)略”的提出與美埃關(guān)系的型塑

1969年3月,尼克松(Richard Milhous Nixon)入主白宮后,重新調(diào)整美國外交政策與戰(zhàn)略訴求。尼克松的外交理念為其實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變提供了思想基礎(chǔ)。尼克松本人在意識形態(tài)領(lǐng)域是一位堅(jiān)定的“反共斗士”,但又是一位現(xiàn)實(shí)主義者,他能夠靈活運(yùn)用國際道義處理相關(guān)事務(wù)。1967年,尚未當(dāng)選美國總統(tǒng)的尼克松便通過《外交季刊》發(fā)表《越南之后的亞洲》一文,闡述了自己對美國亞太政策的看法。尼克松認(rèn)為,未來美國與亞洲關(guān)系的核心模式是:“美國必須主動(dòng)支持亞洲盟友,構(gòu)建自我防御的亞洲安全體系?！盵5](P111-125)1968年5月6日,尼克松在競選總統(tǒng)演說中提及的外交政策構(gòu)想是:“當(dāng)盟友的自由受到侵略和威脅時(shí),我們會(huì)用金錢和武器來幫助他們;但要讓他們自己去作戰(zhàn),不是我們?yōu)樗麄兌鴳?zhàn),這應(yīng)當(dāng)成為美國外交的新目標(biāo)?！盵6]

1969年7月,尼克松發(fā)表了著名的“關(guān)島演說”,系統(tǒng)闡述其外交戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型目標(biāo)及對國際義務(wù)的新觀點(diǎn):首先,我們遵守條約義務(wù),如在東南亞條約組織框架下對泰國的防御;其次,對于內(nèi)部安全和防務(wù)方面,除非遭到核大國的威脅,美國鼓勵(lì)而且有權(quán)期待這個(gè)問題由亞洲國家自己負(fù)責(zé)[7](P544)。這些聲明被稱為“尼克松主義”。同年11月,尼克松在電視講話中更明確地把“尼克松主義”提煉為三個(gè)基本原則:信守條約義務(wù);如果盟友或?qū)ξ覀冎陵P(guān)重要的地區(qū)遭受核威脅時(shí),我們將提供援助;如果是常規(guī)類型的威脅,在提供援助的同時(shí)要求盟友自助。這三個(gè)基本原則表明了美國既要堅(jiān)持條約義務(wù),又要準(zhǔn)備實(shí)施戰(zhàn)略收縮的心態(tài)。美國前幾屆政府針鋒相對的與共產(chǎn)主義陣營在“任何時(shí)間和任何地點(diǎn)”進(jìn)行較量,尼克松政府不再效仿。尼克松試圖以此減輕美國所面對的外部壓力,不管這些壓力是來自于盟友還是蘇聯(lián)?！澳峥怂芍髁x”的這些改變一般被總結(jié)為“緩和戰(zhàn)略”。這一戰(zhàn)略有三個(gè)特點(diǎn):一是以“伙伴關(guān)系”為核心來團(tuán)結(jié)歐洲與日本，并開始借助中國來增強(qiáng)自己的實(shí)力;二是以緩和、談判、對話為外交手段;三是營造世界“均勢”的氛圍,用“間接戰(zhàn)爭”戰(zhàn)略來代替以往的直接對抗,繼續(xù)同蘇聯(lián)爭奪世界霸權(quán)。“尼克松主義”表明美國放棄了“作為世界警察的地位”。這種以“實(shí)力”加“談判”作為維持美蘇均勢平衡的手段,即“緩和戰(zhàn)略”,從本質(zhì)上而言,該戰(zhàn)略是美國政府的遏制政策在新形勢下的繼續(xù)和發(fā)展,是美國領(lǐng)袖的新定義[8]。

埃及是中東大國,既是歷史文明古國,又是中東地緣政治的焦點(diǎn)。尼克松對埃及的重視由來已久?！熬徍蛻?zhàn)略”對尼克松政府即將實(shí)施的埃及政策產(chǎn)生了重要影響,是美國制定對埃政策的指南。尼克松政府開始以“緩和”為名,通過戰(zhàn)爭之外的其他手段排擠蘇聯(lián)在埃及的影響,遏制蘇聯(lián)在中東地區(qū)的擴(kuò)張。1967年6月，第三次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)之時(shí),尼克松在致國務(wù)卿臘斯克(Lasker)的電報(bào)中闡述了自己對中東局勢的看法:“第一,我們要明白,從目前的局勢來看,要解決阿以問題,我們還不能拋棄莫斯科,而是要喚起它們?yōu)榫S護(hù)和平所必需的責(zé)任心,我們要對主要大國施加影響。第二,蘇聯(lián)一直阻止我們和聯(lián)合國的和平努力,而所有阿拉伯人在以色列問題上又有著超常的共識。但我欣喜地感覺到,并不是所有的阿拉伯人都愿意同納賽爾(Gamal Abdel Nasser)和阿拉伯世界野心家站在一起。第三,從當(dāng)前的中東局勢出發(fā),美國必須在尋求和平的道路方面,表現(xiàn)出公正無私的態(tài)度,否則我們會(huì)把更好的機(jī)會(huì)留給莫斯科,從而極大地?fù)p害美國和自由世界的重要利益?！盵9]電報(bào)表明,尼克松試圖通過美蘇交涉,實(shí)現(xiàn)中東地區(qū)秩序的穩(wěn)定。尼克松本人在阿以爭端中所持有的相對公正立場,對美國制定對埃政策起到了關(guān)鍵性的指引作用。

尼克松對中東問題的高度關(guān)注引起了時(shí)任埃及總統(tǒng)納賽爾的注意,后者也迫切希望改善埃美關(guān)系。1968年11月,納賽爾就尼克松贏得總統(tǒng)選舉后發(fā)出賀電,這是推進(jìn)埃美關(guān)系的試探性舉動(dòng)。尼克松隨后向納賽爾發(fā)出回電:“您希望我的當(dāng)選能夠創(chuàng)造機(jī)會(huì),解決一些國際問題。我確保在任期內(nèi),美國政府將繼續(xù)尋求與中東等地構(gòu)建一種公平與友好的關(guān)系?！盵10]為了與中東國家建立直接聯(lián)系,尼克松還派由賓夕法尼亞前州長威廉姆·斯克蘭頓(William Scranton)為首的考察團(tuán),前往埃及等國考察,廣泛會(huì)晤各國領(lǐng)導(dǎo)人。斯克蘭頓的首要目的是探明尼克松政府在中東和平問題上是否能扮演重要角色,他的活動(dòng)得到了肯定[11]。尼克松政府開始制定詳盡的對埃政策,規(guī)劃其預(yù)想的中東戰(zhàn)略與和平構(gòu)想。

尼克松政府的對埃政策形成于阿以爭端之時(shí),是解決阿以矛盾、恢復(fù)地區(qū)和平一攬子戰(zhàn)略中最重要的部分。1968年11月,納賽爾給尼克松發(fā)去賀電。不久,埃及總統(tǒng)顧問哈?！た死?Hassan Sabrial-Khouli) 與美國駐埃及辦事處(USINT-US Interests Section)代表唐納德·貝佳斯(Donald Bergus)就阿以和談進(jìn)行會(huì)談?？死镎f道:“埃及的反應(yīng)將取決于尼克松對納賽爾賀電的反應(yīng)?！盵12]1969年1月27日,尼克松在一次記者招待會(huì)上表示:“為了使目前嚴(yán)峻的中東形勢冷卻下來,我們希望美國能夠發(fā)揮主動(dòng)作用,引導(dǎo)局勢向良性方向發(fā)展。目前的(局勢)就如同一個(gè)即將爆炸的火藥桶,我們需要拔掉它的引線?！盵13]因此,促使埃及盡快與以色列達(dá)成和平協(xié)議便成為尼克松政府對埃及政策的根本目的。

1969年1月21日,尼克松便在NSSM2號國家安全研究備忘錄中要求國家安全委員會(huì)近東部際小組(NSC Interdepartmental Group for the Near East)提供關(guān)于阿以問題的兩份文件。第一份文件主要研究如何確保中東地區(qū)的安全和穩(wěn)定,美國應(yīng)該采取何種外交政策,如，阿以直接會(huì)談,美蘇協(xié)商,四國協(xié)商;第二份文件探討美國在該地區(qū)的利益所在[14]。2月1日,美國國家安全委員會(huì)討論了上述問題并制定出三個(gè)方案:繼續(xù)依托剛那·雅林(Gunnar Jarring)大使來尋求解決阿以沖突問題;通過美蘇會(huì)談解決問題;如果不能達(dá)成長期和平協(xié)議,可以簽訂一個(gè)短期和平協(xié)議[15](P64)。經(jīng)過長期協(xié)商,會(huì)議決定采納第二個(gè)方案,第三個(gè)為后備方案。也就是說,尼克松政府計(jì)劃進(jìn)行美蘇會(huì)談,進(jìn)而通過蘇聯(lián)向埃及施壓,使埃及放棄與以色列的敵對狀態(tài),實(shí)現(xiàn)地區(qū)和平。在2月6日的記者會(huì)上,尼克松表達(dá)了向埃及施加積極影響:繼續(xù)全力支持雅林大使的工作;在聯(lián)合國采取雙邊會(huì)談;在聯(lián)合國內(nèi)組織四國會(huì)談;同該地區(qū)一些國家——以色列和它的鄰居們進(jìn)行會(huì)談;探討該地區(qū)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題[16]。

1969年3月18日至4月22日,美國負(fù)責(zé)近東和南亞事務(wù)的助理國務(wù)卿約瑟夫·西斯科(Joseph Sisco)與蘇聯(lián)駐美大使阿納托利·多勃雷寧(Anatoly Dobrynin)先后進(jìn)行了九次會(huì)談,討論了彼此在中東和平問題上的立場。美國希望通過蘇聯(lián)影響埃及的政策,盡快與以色列恢復(fù)和平。然而,美蘇會(huì)談并未起到尼克松政府預(yù)期的作用,埃以“消耗戰(zhàn)”的爆發(fā),使得美蘇雙方都意識到美蘇在約束埃以兩國行動(dòng)方面的局限性,美國開始考慮采取具體措施向埃及施加更有力的影響。

尼克松政府初期的埃及政策和外交目的是在美蘇暫時(shí)緩和的局勢下,謀求埃以和談,緩和阿以關(guān)系,塑造中東和平,遏制蘇聯(lián)在中東的進(jìn)一步滲透,以實(shí)現(xiàn)美國利益的最大化。然而,尼克松的這一政策效果并不明顯,美埃關(guān)系也不明朗。隨后爆發(fā)的埃以“消耗戰(zhàn)”,導(dǎo)致埃以關(guān)系進(jìn)一步惡化,促使美國開始尋求新的解決方案,推動(dòng)“羅杰斯計(jì)劃”出臺。

二、“羅杰斯計(jì)劃”的提出與踐行

1969年3月,埃及總統(tǒng)納賽爾宣布對以色列發(fā)動(dòng)了“消耗戰(zhàn)”,埃以重新進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)。“消耗戰(zhàn)”的爆發(fā),是多種因素綜合作用的結(jié)果。

第一,扮演國際調(diào)解角色的“雅林使命”陷入僵局,埃及看不到通過政治努力實(shí)現(xiàn)利益訴求的可能。1967年，聯(lián)合國通過242號決議后,任命瑞典駐蘇聯(lián)大使剛那·雅林作為聯(lián)合國秘書長特使負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)阿以矛盾。然而由于阿以雙方在諸多問題上彼此對立,且均不能接受由于讓步而引發(fā)的政治代價(jià),因此“雅林使命”注定面臨失敗。1967年11月8日,以色列內(nèi)閣通過了新的和平目標(biāo):阿以和平協(xié)議必須通過直接談判達(dá)成,而且談判必須完全按照以色列要求的條款進(jìn)行[17](P70)。而埃及實(shí)現(xiàn)和平的條件與以色列完全相左，埃及堅(jiān)持不與以色列進(jìn)行直接談判,因?yàn)橹苯诱勁芯偷韧诔姓J(rèn)以色列,而且即使是進(jìn)行間接談判,也要求以色列首先宣布尊重并履行安理會(huì)決議[18](P144)。1968年10月,為打破僵局,避免美蘇的過分干涉,以色列決定在原有強(qiáng)硬立場上做出讓步,向聯(lián)合國大會(huì)提交了關(guān)于安全協(xié)議、難民、邊界、耶路撒冷等問題的詳細(xì)和平計(jì)劃,但仍回避了以色列全面撤出所占領(lǐng)土的問題。埃及對此不能接受,并中斷了與以色列的接觸。期間,雅林代表的聯(lián)合國進(jìn)行了多方努力,試圖彌合雙方矛盾,但未取得任何實(shí)質(zhì)性成果。

第二,納賽爾并不排斥使用武力。納賽爾認(rèn)為,雅林和談沒有取得積極成果,而此前埃及的和談努力,本身就包含了為重建軍隊(duì)、恢復(fù)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力贏得時(shí)間的意圖,某種程度上也是緩兵之計(jì)?！跋膽?zhàn)”的目的有三:一是納賽爾希望通過消耗戰(zhàn)爭來鼓舞國內(nèi)軍隊(duì)的士氣;二是給以色列造成一定的損失,迫使其改變強(qiáng)硬立場;三是以破壞和平的方式來引起國際社會(huì)的重視,通過發(fā)動(dòng)一場有限戰(zhàn)爭來迫使美蘇加大介入力度,以戰(zhàn)求和,推動(dòng)阿以爭端的政治解決[19](Pix-x)。當(dāng)然,由于經(jīng)歷“六五”戰(zhàn)爭失利,埃及也只能發(fā)動(dòng)一場相對于全面戰(zhàn)爭而強(qiáng)調(diào)“消耗戰(zhàn)”的有限戰(zhàn)爭?！跋膽?zhàn)”從1969年3月持續(xù)到1970年8月,歷時(shí)一年半。戰(zhàn)爭方式為炮擊、小股作戰(zhàn)力量的襲擾、規(guī)模不等的空襲等。然而隨著以色列對埃及實(shí)施強(qiáng)烈的報(bào)復(fù)行動(dòng),“消耗戰(zhàn)”有向全面戰(zhàn)爭發(fā)展的趨勢。為了保持地區(qū)平衡,防止蘇聯(lián)趁機(jī)介入地區(qū)爭端,美國迅速對“消耗戰(zhàn)”展開調(diào)停,提出新的和平方案,即第一個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”(Rogers Plan)。

第一個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”是美國國務(wù)卿威廉姆·羅杰斯(William P. Rogers)針對岌岌可危的中東形勢而提出的一攬子中東和平方案,埃及是關(guān)注的重點(diǎn)?！傲_杰斯計(jì)劃”體現(xiàn)了冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇兩個(gè)超級大國在中東地區(qū)的力量博弈,是美國國務(wù)院力圖實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡、恢復(fù)和平秩序的重要努力,也是美國國務(wù)卿羅杰斯個(gè)人外交理念的嘗試。

尼克松認(rèn)為:“作為世界上兩個(gè)相互競爭的超級大國,美蘇利益是如此廣泛和相互重疊,對利害區(qū)域進(jìn)行分割是不現(xiàn)實(shí)的。”[20](P346)因此,盡管此前美蘇會(huì)談沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,尼克松繼續(xù)指示國務(wù)院與蘇聯(lián)駐美大使館交換意見。1969年5月,美國助理國務(wù)卿西斯科多次約見蘇聯(lián)大使多勃雷寧,向他遞交了美國方面對埃以和平等問題的意見[21]。然而這些建議并未引起蘇聯(lián)和埃及的高度關(guān)注。西斯科在莫斯科的談判也沒有取得實(shí)質(zhì)性成果,相反,由于美國在對以色列的軍事援助問題上受到蘇聯(lián)和阿拉伯國家的抨擊,在難民問題上又引發(fā)以色列的不滿,因此迫切需要提出更有實(shí)質(zhì)性的建議來改善埃以局勢。

1969年10月28日,西斯科向多勃雷寧遞交了美國草擬的包括和平、撤軍、邊界、非軍事區(qū)、安全協(xié)定等實(shí)質(zhì)性問題在內(nèi)的文件,并向多勃雷寧做了解釋。西斯科稱這份文件是對“美蘇共同立場的、更為詳細(xì)的說明,并將通過四國會(huì)議轉(zhuǎn)給雅林代表”[22](P293)。隨后西斯科將建議文本轉(zhuǎn)交給埃及和以色列。然而由于該建議要求以色列做出實(shí)質(zhì)性讓步,遭到了以色列方面的強(qiáng)烈反對。埃及外交部長里亞德(Riyad)認(rèn)為,美國的這份建議表明其同意以色列從埃及所有被占領(lǐng)土中撤出,試圖全面解決埃以沖突,因此建議接受美國的調(diào)節(jié),并繼續(xù)與美國保持聯(lián)系,以摸清美國在其他問題上的立場[23](P110-111)。然而埃及國民大會(huì)沒有認(rèn)可里亞德的意見,相反卻通過決議正式地拒絕了美國的建議。在這種不利局面下,美國國務(wù)院決定公開這些建議的內(nèi)容,以表明美國在恢復(fù)中東和平上的努力。

1969年12月9日,羅杰斯在美國成人教育骨干會(huì)(Galaxy Conference on Adult Education)上作了關(guān)于美國在中東外交政策的演講,闡述了其設(shè)想的中東和平方案,即第一個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”。主要內(nèi)容包括:一是和平。安理會(huì)通過的242號決議的目的是要恢復(fù)阿以和平秩序,應(yīng)當(dāng)在具體條款中規(guī)定實(shí)現(xiàn)和平的條件與義務(wù),如，蒂朗海峽問題和蘇伊士運(yùn)河的自由航行問題,各方應(yīng)改變原來的敵對立場,在明確意圖的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)阿以真正的和平。二是安全。阿以雙方在安理會(huì)決議的框架下撤軍并建立非軍事區(qū)、簽署和平協(xié)定,以保證地區(qū)安全。三是撤兵和領(lǐng)土問題。以色列應(yīng)從“六五”戰(zhàn)爭期間所占領(lǐng)土中撤出,以此作為阿以雙方安全的前提條件;四是難民與耶路撒冷問題。阿以雙方必須公正地解決巴勒斯坦難民問題,否則將難以實(shí)現(xiàn)中東持久的和平,以色列和約旦應(yīng)當(dāng)共同協(xié)商決定耶路撒冷的地位問題,美國反對任何單方面的行動(dòng)[24]。

第一個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”的主旨,在于呼吁埃及和以色列等各方互相妥協(xié),在要求以色列撤出所占領(lǐng)土的同時(shí),敦促埃及為首的阿拉伯國家接受同以色列的和平協(xié)定。計(jì)劃的本意是推行不偏不倚的平衡政策,在阿以之間持較為公正的立場。

對埃及而言,第一次“羅杰斯計(jì)劃”并不具備重大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。首先,“羅杰斯計(jì)劃”的內(nèi)容模糊,像毫無力度的安理會(huì)242號決議一樣,充滿了模棱兩可與界定不清,美國在阿以問題的立場上遭到阿以雙方及蘇聯(lián)的反對,甚至美國內(nèi)部對此也有不同聲音[17](P90)。其次,“羅杰斯計(jì)劃”呼吁和平,對于在“消耗戰(zhàn)”中處于被動(dòng)地位的埃及來說,本來是有利的。但由于以色列將這一計(jì)劃稱作是無法促進(jìn)和平與安全的提議,會(huì)嚴(yán)重?fù)p害中東未來的和平,并正式拒絕,因此，埃及方面也正式回絕了這一“明顯支持以色列”的和平方案[23](P114)。這也標(biāo)志著尼克松政府初次埃及政策的失敗。美國試圖提出一項(xiàng)不袒護(hù)任何一方的和平方案,然而在埃以雙方看來,這項(xiàng)方案確實(shí)在真實(shí)的偏袒對方。這就是歷屆美國政府在推行平衡政策時(shí)都難以解決的兩難困境。

三、“羅杰斯倡議”的出臺與失敗

盡管“羅杰斯計(jì)劃”沒有得到各方認(rèn)同,但美國沒有放棄通過政治手段恢復(fù)埃以和平、重建中東和平秩序的努力。隨著埃以“消耗戰(zhàn)”的持續(xù)發(fā)展,美國又借助相對有利的時(shí)機(jī)提出了第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”,即“羅杰斯倡議”(Rogers Initiative)?！傲_杰斯倡議”出臺的背景有三:

第一,蘇聯(lián)對埃及軍事援助力度加大,促使美國采取更有實(shí)質(zhì)效果的行動(dòng)來控制地區(qū)局勢,以免埃及徹底倒向蘇聯(lián)。1970年1月7日,為打破埃及的“消耗戰(zhàn)”,以色列對埃及實(shí)施縱深打擊,派遣空軍轟炸開羅近郊地區(qū)。為爭取更多的蘇聯(lián)軍事援助,1月22日,納賽爾秘密訪問了蘇聯(lián),經(jīng)過一番艱苦的談判,蘇聯(lián)迫不得已同意向埃及提供更先進(jìn)的薩姆-3地對空導(dǎo)彈,并派飛行員在埃及境內(nèi)執(zhí)行作戰(zhàn)任務(wù)[23](P118-119)。1月27日,蘇聯(lián)《真理報(bào)》刊登勃列日涅夫(Brezhnev)對阿以問題的新政策,通過提升對埃及的軍事援助,消除以色列的軍事優(yōu)勢,迫使以色列接受政治解決;阿拉伯軍隊(duì),尤其是埃及軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的增強(qiáng),有利于打破以色列一直覬覦阿拉伯領(lǐng)土的幻想[25](P75-76)。1月31日,蘇聯(lián)總理阿列克謝·尼古拉耶維奇·柯西金 (Alexei Nikolayevich Kosygin)致信美國總統(tǒng)尼克松,進(jìn)一步發(fā)出警告:“如果以色列持續(xù)對埃及等國實(shí)施縱深打擊,那么蘇聯(lián)將支持埃及和其他阿拉伯國家對以色列采取報(bào)復(fù)性軍事行動(dòng)?！盵17](P82)對于蘇聯(lián)的這種警告,尼克松給予了強(qiáng)硬的回應(yīng):“埃及很早就表明愿意遵守聯(lián)合國?；饏f(xié)定,如果以色列也這樣做,無疑有利于局勢的緩解和政治解決。我們一直朝此方向努力,卻沒有看到蘇聯(lián)的相應(yīng)舉動(dòng)。”[26]與此同時(shí),尼克松放緩了對以色列的軍事援助,以避免埃以沖突的激化,引發(fā)蘇聯(lián)的進(jìn)一步干涉。

第二, 埃及并沒有徹底關(guān)閉政治解決爭端的大門, 為美國提出新的和平方案留下了政策空間。 1970年4月10日至14日, 西斯科訪問埃及。 這是“六五”戰(zhàn)爭后美國第一次與埃及的正面接觸。 4月11日, 西斯科在與埃及外交部長里亞德的會(huì)談中指出, 美國在中東追求公正的政策立場。 一方面要求以色列撤出被占領(lǐng)土, 另一方面也希望阿拉伯國家能對以色列的安全給予保證。 次日, 西斯科會(huì)見埃及總統(tǒng)納賽爾, 希望能繞過蘇聯(lián)與埃及進(jìn)行直接的政治與外交對話。 納賽爾對此沒有給予明確的答復(fù), 表示對美國的政策缺乏必要的信任,因?yàn)槊绹鴮掖翁岢龅暮推椒桨付计灰陨? 并要求埃及作出讓步。 納賽爾希望美國放棄那些含混不清的承諾, 采取明確的行動(dòng)推動(dòng)中東和平[23](P127)。 然而不久, 納賽爾又在1970年5月1日的演講中呼吁尼克松要求以色列撤出被占領(lǐng)土, 減少對以色列政治、 經(jīng)濟(jì)和軍事上的支持。 如果以色列撤軍,那么決定埃美關(guān)系的關(guān)鍵時(shí)刻即將到來。 納賽爾強(qiáng)調(diào),就算以色列繼續(xù)使用美制武器襲擊埃及, 埃及最終不會(huì)向美國關(guān)閉協(xié)商的大門[17](P84)。這再一次表明, 埃及有同美國和解的意愿。

第三,尼克松削減軍事援助對以色列施加壓力,產(chǎn)生了效果。5月26日,以色列梅厄(Golda Meir)總理宣稱,以色列同意以安理會(huì)242號決議為基礎(chǔ)制定中東問題和平解決方案[15](P100)。另一方面,美國和蘇聯(lián)的談判雖然在撤軍、和平以及難民等問題上取得了一些進(jìn)展,但無法在根本利益上達(dá)成妥協(xié)。尼克松對蘇聯(lián)在中東軍事存在的憂慮與日俱增。1970年6月5日,尼克松在對外情報(bào)咨詢委員會(huì)(Foreign Intelligence Advisory Board)上公開表示:“蘇聯(lián)作戰(zhàn)人員進(jìn)入埃及,將會(huì)給美國維持中東地區(qū)秩序穩(wěn)定帶來巨大的困難,即使我們不采取行動(dòng),以色列也會(huì)被迫采取行動(dòng),那么將會(huì)引發(fā)更大的中東危機(jī)?！盵27]基于這種考慮,在國家安全決策備忘錄第62號文件中,尼克松授權(quán)羅杰斯擬訂新的和平方案,要求“沖突各方遵守至少3個(gè)月的?；饏f(xié)定,同時(shí)重新啟動(dòng)雅林會(huì)談”[15](P100)。6月19日,第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”出臺,提議:“阿以雙方以聯(lián)合國242號決議為基礎(chǔ),在雅林主持下達(dá)成公正而持久的和平協(xié)議,彼此相互承認(rèn)主權(quán)、領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立,并在保證以色列安全的情況下,要求以色列撤出1967年中東戰(zhàn)爭中的所占領(lǐng)土。為此,沖突雙方應(yīng)在7月1日至10月1日間實(shí)現(xiàn)?；稹！盵28](P262)

在美國的敦促下,第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”先后得到埃及、約旦和以色列的認(rèn)可。8月7日,聯(lián)合國秘書長吳丹(U-Thant)正式宣布了這一計(jì)劃,并開啟?；饏f(xié)議,同時(shí)雅林主持的多邊間接和談在紐約開始舉行。這標(biāo)志著美國國務(wù)院一年來的努力終于產(chǎn)生了積極的效果,重建地區(qū)和平的曙光已經(jīng)浮現(xiàn)。

然而第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”并沒有得到嚴(yán)格的遵行。1970年8月13日,以色列聲稱,在蘇聯(lián)的幫助下,埃及在規(guī)定的?；饏^(qū)(Standstill Zone)內(nèi)部署了薩姆-2和先進(jìn)的薩姆-3型防空導(dǎo)彈,并公布了相關(guān)證據(jù)。埃及對違反?；饏f(xié)議的行為進(jìn)行了辯解,認(rèn)為在?；饏^(qū)建立的加強(qiáng)埃及導(dǎo)彈防御體系的導(dǎo)彈基地是在?；饏f(xié)議生效前修建的,這并不違反?；饏f(xié)議[23](P152)。以色列以此為借口,宣布如果不全面遵守?；饏f(xié)議以及恢復(fù)原來的?；鹁置?以色列將拒絕參加雅林會(huì)談。直到1970年12月30日,以色列才同意參加會(huì)談。

第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”初步實(shí)現(xiàn)了埃以的?；?但雙方對停火協(xié)議卻存在理解上的分歧,使得這一計(jì)劃設(shè)想的后續(xù)和平進(jìn)程舉步維艱。這充分說明在缺少必要的制約條件下,美國很難靠政治協(xié)定來約束沖突各方。美國通過談判方式來恢復(fù)地區(qū)平衡的政策已經(jīng)很難達(dá)成目的,這一時(shí)期美國對埃及的政策預(yù)期也幾乎完全落空。隨著蘇聯(lián)在埃及軍事部署的增強(qiáng),美國開始考慮放棄阿以之間的平衡外交政策,轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對以色列的軍事援助。這一舉動(dòng)又引發(fā)了埃及的不滿,導(dǎo)致第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”框架下的雅林會(huì)談也沒有取得任何進(jìn)展。第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”生效后不久,埃以雙方就在是否遵守?；饏f(xié)議問題上產(chǎn)生爭執(zhí),剛剛達(dá)成的協(xié)議又陷入僵局。作為羅杰斯計(jì)劃內(nèi)容之一的“雅林使命”,也處于進(jìn)退兩難的尷尬境地。

四、“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”的構(gòu)想與實(shí)施

兩個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”的相繼破產(chǎn),宣告了全面解決阿以爭端為特征的基本政策框架的失敗。從安理會(huì)242號決議通過到1969年美蘇兩國會(huì)談,一直到兩個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”,阿拉伯和以色列都一直堅(jiān)持全面解決阿以爭端。美國所堅(jiān)持的立場也是主張通過一攬子交易來實(shí)現(xiàn)阿以問題的和平解決,即堅(jiān)持全面解決的原則。但對第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”的分歧,使埃以間剛剛達(dá)成的協(xié)議又陷入僵局,表明全面解決政策框架尚缺乏可行性。然而在1970年8月第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”幾近擱淺后,埃以爭端又出現(xiàn)了新的趨緩因素,為包括美國在內(nèi)的各方帶來了新的政策選擇方案。在這種情況下,以色列、埃及和美國逐漸轉(zhuǎn)到對臨時(shí)、部分解決框架的探索上。

首先,埃及國內(nèi)政局發(fā)生變動(dòng),接任納賽爾的薩達(dá)特(Mohamed Anwar el-Sadat)總統(tǒng)愿意與以色列達(dá)成和平協(xié)定。1970年10月2日,薩達(dá)特宣布將到期的阿以?；鹌谙拊傺娱L三個(gè)月[29]。薩達(dá)特迫切要求重啟雅林和談,希望在美國斡旋下與以色列達(dá)成協(xié)議。埃及領(lǐng)導(dǎo)人對和談態(tài)度的變化給解決埃以爭端提供了新的機(jī)遇。

其次,1970年10月,以色列國防部長達(dá)揚(yáng)(Moshe Dayan)非正式地提出了打破僵局的建議。達(dá)揚(yáng)認(rèn)為,隨著薩達(dá)特的上臺,埃以和平迎來新的契機(jī),埃及同樣不想繼續(xù)同以色列維持長期的戰(zhàn)爭,以色列也無法在埃及缺席的情況下簽署正式的和平協(xié)定,埃及和以色列仍然有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)和平共處。如果以色列撤出運(yùn)河區(qū)域并實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的非軍事化,可能會(huì)實(shí)現(xiàn)運(yùn)河的重新開放及對運(yùn)河區(qū)的重建[30](P34-35)。這是關(guān)于埃以臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議的最初建議,也是在無法全面實(shí)現(xiàn)和平的現(xiàn)狀下,單獨(dú)解決埃以局部爭端的新方案。

以色列和美國并不認(rèn)同達(dá)楊的建議。而埃及則認(rèn)為該方案對自己有利,能夠幫助埃及實(shí)現(xiàn)阿以雙方脫離接觸,擺脫美蘇等大國的介入,減輕埃及對蘇聯(lián)的依賴,將埃及從開戰(zhàn)或繼續(xù)依賴蘇聯(lián)的外交困境中解放出來[31](P168-169)。1970年12月,薩達(dá)特在接受《紐約時(shí)報(bào)》采訪時(shí),提出了和平解決中東沖突的五項(xiàng)條件。盡管薩達(dá)特依然不主張同以色列建立正式的外交關(guān)系,但提議只要以色列從“六五”戰(zhàn)爭所占領(lǐng)土中撤出,埃及就會(huì)承認(rèn)以色列,并通過談判解決以色列在蒂朗海峽和亞喀巴灣的通航問題;而如果以色列愿意在巴勒斯坦難民問題上做出實(shí)質(zhì)性讓步,埃及將向以色列開放蘇伊士運(yùn)河[17](P130)。

然而薩達(dá)特釋放出的和解信號并未得到以色列政府的積極回應(yīng)。2月9日,以色列總理梅厄在以色列國會(huì)上表示,以色列不打算在埃及立場上重開運(yùn)河問題談判,梅厄認(rèn)為薩達(dá)特的提議并沒有突破埃及過去的既有立場,以色列要求無條件進(jìn)行談判[32]。盡管阿以雙方都有解決爭端的意向,但又出于不同的目的而在這一框架下開出了有利于自己的條件。由于雙方?jīng)]有在既定的立場上作出絲毫讓步,埃以和談再次陷入僵局。

為打破這一僵局,聯(lián)合國特別代表雅林也試圖發(fā)揮積極作用。1971年2月8日,雅林針對埃以雙方在撤退與簽署和平協(xié)定的先后順序方面產(chǎn)生的爭執(zhí),同時(shí)向埃以雙方提出了內(nèi)容相同的解決計(jì)劃。即以色列從埃及的領(lǐng)土中撤出,建立非軍事區(qū),在蒂朗海峽和蘇伊士運(yùn)河自由通航等方面做出有利于以色列的安排;埃及則要承諾締結(jié)一份和平協(xié)定,內(nèi)容包括結(jié)束敵對狀態(tài)、確保本國不采取針對對方領(lǐng)土、公民及財(cái)產(chǎn)的敵對行動(dòng)等[17](P131)。然而埃以雙方在如撤軍范圍、締結(jié)和平條約等實(shí)質(zhì)性問題各不退讓。雅林建議的失敗,標(biāo)志著第二個(gè)“羅杰斯計(jì)劃”框架下的埃以交涉走入死胡同,這就為美國繼續(xù)推動(dòng)“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”計(jì)劃提供了條件。

1971年3月,由于中東和平進(jìn)程行動(dòng)遲滯,埃及總統(tǒng)薩達(dá)特致信美國總統(tǒng)尼克松,呼吁美國發(fā)起臨時(shí)協(xié)定倡議。3月7日,薩達(dá)特發(fā)表聲明:“聯(lián)合國、美蘇英法四大國,尤其是美國有義務(wù)推進(jìn)中東問題的和平解決。尼克松對薩達(dá)特的請求作出了積極回應(yīng),要求國務(wù)院制定‘臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議’計(jì)劃?！盵15](P138)盡管國務(wù)院根據(jù)這一指示提出了部分解決框架,但羅杰斯依然堅(jiān)持在阿以之間實(shí)施平衡戰(zhàn)略。1971年3月16日,羅杰斯在記者會(huì)上闡述了解決埃以爭端的新思路,要求以色列撤退到“六五”戰(zhàn)爭前的邊界,實(shí)現(xiàn)西奈半島非軍事化。盡管這一平衡埃以關(guān)系的思路遭到雙方的反對,但依然成為羅杰斯制定“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”計(jì)劃的基本理念。

1971年3月25日,美國國務(wù)院提出了運(yùn)河重開計(jì)劃。計(jì)劃分兩階段實(shí)施:第一階段,清理蘇伊士運(yùn)河,以色列沿蘇伊士運(yùn)河?xùn)|岸將軍隊(duì)撤離到“六五”戰(zhàn)爭前的邊界,而埃及正式接受與以色列的非戰(zhàn)爭狀態(tài)。第二階段,埃及允許以色列重新使用蘇伊士運(yùn)河[33](P794)。這份計(jì)劃被分別提交給埃以雙方,但均遭到拒絕。埃及國民大會(huì)不接受西奈半島非軍事化,因?yàn)檫@關(guān)涉領(lǐng)土主權(quán)與國家安全問題。3月31日,埃及外交部長里亞德要求埃及駐西歐各國的外交官向所在國政府發(fā)出呼吁,希望其敦促美國向以色列施壓,使以色列無條件撤出所占領(lǐng)土[34](P151)。4月2日,埃及開出了接受“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”計(jì)劃的條件。一是埃及認(rèn)為“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”僅是實(shí)現(xiàn)全面撤退的第一步;二是拒絕討論西奈半島的非軍事化等與其領(lǐng)土有關(guān)的問題;三是不允許以色列在沙姆沙伊赫有任何形式的存在,而以色列的條件則堅(jiān)持將西奈半島非軍事化,且不允許蘇聯(lián)人員出現(xiàn)在非軍事區(qū)[34](P152)。埃以之間圍繞領(lǐng)土和全面撤退等問題無法達(dá)成共識,美國的“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”計(jì)劃無法滿足埃以的需求。

為了盡快尋求妥協(xié)之路,埃以將希望寄托在羅杰斯的斡旋上。盡管埃及在4月23日拒絕了以色列提出的重開運(yùn)河協(xié)議,但對羅杰斯的中東之旅寄予厚望。在羅杰斯訪問埃及期間,埃及外交部長里亞德提出了新的兩階段計(jì)劃。第一階段，以軍部分撤離西奈半島,埃及開放運(yùn)河并派軍隊(duì)進(jìn)駐東岸;第二階段，以軍全面撤退到“六五”戰(zhàn)爭前邊界后,埃及宣布結(jié)束與以色列的敵對狀態(tài),并與以色列簽署和平協(xié)定[35](P834)。以色列對此可以有條件接受。薩達(dá)特急于收回整個(gè)西奈半島,對以色列所承諾的讓步不滿。1971年7月28日,美國助理國務(wù)卿西斯科再度訪問以色列,提出的分階段撤退計(jì)劃遭到以色列拒絕。西斯科預(yù)見到“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”的最終命運(yùn),取消了預(yù)定對埃及的斡旋訪問?！芭R時(shí)運(yùn)河協(xié)議”宣告失敗。

五、結(jié) 論

在尼克松“緩和戰(zhàn)略”大背景下,美國先后進(jìn)行了兩次“羅杰斯計(jì)劃”以及“臨時(shí)運(yùn)河協(xié)議”,試圖緩和埃及和以色列關(guān)系,阻止蘇聯(lián)獨(dú)步中東,實(shí)現(xiàn)中東和平,但均以失敗而告終。不過,尼克松政府與埃及交涉、斡旋的四年間,在某種程度上提升了以色列的軍事優(yōu)勢,導(dǎo)致埃以局勢的惡化,間接引發(fā)了十月戰(zhàn)爭的爆發(fā)。美埃關(guān)系卻沒有獲得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，筆者認(rèn)為原因有四:

一是埃及薩達(dá)特總統(tǒng)對美國主動(dòng)示好沒有引起尼克松政府的足夠重視。越南戰(zhàn)事還未徹底解決,以色列和美國都面臨大選,所以尼克松政府無瑕顧及埃及的期盼與“示好”。加之,納賽爾時(shí)期,埃美關(guān)系齟齬不斷,不信任和不理解的余波依然存在。因此,建立埃及與美國之間新的關(guān)系,時(shí)機(jī)還不成熟。

二是美國與蘇聯(lián)為了各自利益進(jìn)行談判與和解,在中東政策上形成暫時(shí)的共識,保持阿以之間“不戰(zhàn)不和”的局面。薩達(dá)特總統(tǒng)期望美國出面調(diào)解阿以關(guān)系,按聯(lián)合國242號決議解決巴勒斯坦、埃及、敘利亞與以色列的領(lǐng)土問題和難民問題,但蘇聯(lián)對埃及的不信任與美國對埃及的冷淡,促使薩達(dá)特下定決心對以色列以戰(zhàn)求和。

三是尼克松政府時(shí)期,中東外交的主動(dòng)權(quán)交給了以羅杰斯為首的國務(wù)院,而國務(wù)院和白宮間的矛盾很深,在中東特別是對埃及的政策上意見不一致。美國國務(wù)院試圖一攬子全面解決阿以問題與阿以問題復(fù)雜性不符,顯得不切實(shí)際,最后無果而終。

四是美國政府對以色列的“偏愛”使埃及對美國產(chǎn)生了極大的憤怒和不滿。歷次戰(zhàn)爭或危機(jī)之時(shí),美國無論是在政治、軍事還是經(jīng)濟(jì)上都盡其所能援助以色列并使其轉(zhuǎn)危為安,導(dǎo)致美埃交往中的不坦誠和不信任,很大程度上影響了薩達(dá)特政府以來埃及對美國的困惑,導(dǎo)致雙方始終存在一定的間隙。

自埃及薩達(dá)特上臺后,頻頻向美國示好,但終因以色列的強(qiáng)硬和自大,美國的漠視,美蘇的“不戰(zhàn)不和”策略,最終在尼克松第一任期內(nèi)未能完全實(shí)現(xiàn)其外交目標(biāo),標(biāo)志著美國的“緩和戰(zhàn)略”并未完全奏效。十月戰(zhàn)爭后,中東問題的主導(dǎo)者基辛格(Henry Alfred Kissinger)走上國務(wù)卿的崗位,實(shí)施了著名的“穿梭外交”,以一種新的外交理念和梯次解決問題的辦法,美埃合力破解了中東和談的僵局,并最終將埃以和談的主動(dòng)權(quán)掌握在美國手里,促使埃以簽訂“戴維營協(xié)議”?？梢哉f,尼克松政府的“緩和戰(zhàn)略”,在一定程度上達(dá)到了遏制蘇聯(lián)的目的,在中東地區(qū)將蘇聯(lián)的勢力“邊緣化”,并改善了阿以之間的關(guān)系,穩(wěn)定了中東的局勢,基本實(shí)現(xiàn)了美國的既定目標(biāo)。從蘇聯(lián)的解體,冷戰(zhàn)的結(jié)局來看,美國政府承認(rèn),蘇聯(lián)政權(quán)的變質(zhì)的確是美國“緩和戰(zhàn)略”的長期目標(biāo)之一[36](P123)。由此可知,尼克松政府在20世紀(jì)70年代初奉行的“緩和戰(zhàn)略”已然奏效。歷史是一面鏡子,由是觀之,當(dāng)今美國布熱津斯基(Zbigniew Brzeninski)的“大棋局”,前總統(tǒng)奧巴馬(Barack Hussein Obama)的“亞太再平衡”,特朗普(Donald Trump)處心積慮挑起的“貿(mào)易戰(zhàn)”,都應(yīng)讓我們警醒其背后的博弈。