論郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的法律地位

吳 凌 暢

(中國人民大學 法學院，北京，100872)

為了完善省級以下郵政監(jiān)管體制，國務院辦公廳于2012年1月20日印發(fā)《關于完善省級以下郵政監(jiān)管體制的通知》(國辦發(fā)〔2012〕6號)，在27個省及自治區(qū)按照地級市的行政區(qū)劃設置了332個郵政管理局，除此之外，還在4個直轄市(北京市、天津市、上海市、重慶市)及海南省(不包括三亞市和?？谑?跨區(qū)域設置了25個郵政監(jiān)管派出機構(gòu)。

自組建以來，25個派出機構(gòu)在保障郵政普遍服務、規(guī)范郵政市場秩序、保障行業(yè)安全、保護用戶合法權益等方面發(fā)揮了重要作用。但其開展地方工作尚未完全展開手腳，而且一直以來是用省級郵政管理局的名義開展行政執(zhí)法工作，未以自身名義獨立履行執(zhí)法職責。由于行政執(zhí)法以省級郵政管理局的名義開展，因此相關行政復議案件由國家郵政局直接受理，行政訴訟案件則由省級郵政管理局直接應訴，復議、訴訟層級明顯上移。因此，應明確郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的法律地位，尤其是在行政主體資格的基礎上探討其在行政復議及行政訴訟中的地位。

一、 郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的行政主體資格

所謂行政主體資格，指的是法定行政機關和法律、法規(guī)授權的組織，通過法定程序所依法獲得的關于行政主體的法律地位。從理論上來說，行政主體資格是行政主體法律地位的充分必要條件：從充分性來看，一個組織如果具有了行政主體資格，那么也就享有行政主體的法律地位；從必要性來看，一個組織如果想要享有行政主體的法律地位，則必須具有行政主體資格。根據(jù)行政法理論，行政主體資格的確立需要具備行政權歸屬、以自己名義行使職權、獨立承擔責任，即“權”“名”“責”三方面的要素。但在目前省級以下郵政監(jiān)管體制改革中，主要制度障礙在于郵政監(jiān)管派出機構(gòu)是否能以自身名義行使行政職權的“名”以及郵政監(jiān)管派出機構(gòu)在行政復議以及行政訴訟中的“責”，所以問題的關鍵在于郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的職權分析。

(一) 行政職權分析

行政主體職權的取得，包括固有職權與授予職權兩條途徑。

從固有職權來看，我國行政主體固有職權的范圍一般依據(jù)憲法、行政組織法及各級政府的“三定”(定職能、定機構(gòu)、定編制)方案而確定。具體來說，固有職權行政主體資格的取得具有如下六個特點：其一，行政機關的組成方案，需要獲得有關機關的批準；其二，行政機關具體的名稱及處所等事項，亦須經(jīng)有關機關的批準；其三，行政機關相關的行政職權，已經(jīng)由法律進行了規(guī)定；其四，行政機關具有法定編制，并按照編制設置了內(nèi)部機構(gòu)與內(nèi)部人員；其五，行政機關可以獲得獨立的財政經(jīng)費預算開展活動；其六，行政機關的成立事項已進行了公告。[1]80—83

而從授予職權來看，授予行政主體資格的取得必須具備如下要件：第一，被授權組織行政主體資格的取得必須經(jīng)特別的授權；第二，經(jīng)授權取得行政主體資格的途徑，或者由有關法律、法規(guī)直接授權，或者由法律、法規(guī)規(guī)定的有權機關依法授權；第三，取得行政主體資格的對象一般是行政機關所屬的行政機構(gòu)和社會組織。

(二) 固有職權途徑

結(jié)合郵政監(jiān)管派出機構(gòu)，在固有職權取得方面可滿足以下要件：郵政監(jiān)管派出機構(gòu)成立的依據(jù)為國務院辦公廳于2012年1月20日印發(fā)的《關于完善省級以下郵政監(jiān)管體制的通知》(國辦發(fā)〔2012〕6號)，其成立獲得了國務院的批準；郵政監(jiān)管派出機構(gòu)擁有自己的名稱、行政負責人及辦公場所，其中天津市郵政管理局及海南省郵政管理局下設的派出機構(gòu)還進行過更名；中央編辦《關于省級以下郵政監(jiān)管機構(gòu)設置人員編制的通知》(中央編辦發(fā)〔2012〕3號)及中央組織部《關于完善郵政管理體制組織人事工作有關問題的通知》(組通字〔2012〕20號)為郵政監(jiān)管派出機構(gòu)設置了編制并配備了相關人員。

但是，從固有職權途徑認定郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的行政主體資格，依然具有法律上的障礙。其一，《郵政法》第4條第2款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市郵政管理機構(gòu)負責對本行政區(qū)域的郵政普遍服務和郵政市場實施監(jiān)督管理”，同條第3款規(guī)定“按照國務院規(guī)定設立的省級以下郵政管理機構(gòu)負責對本轄區(qū)的郵政普遍服務和郵政市場實施監(jiān)督管理”。對于郵政監(jiān)管派出機構(gòu)究竟應適用第2款還是第3款的問題，雖然在全國人大常委會修法決定、全國人大常委會法工委意見匯總、全國人大法律委審議結(jié)果報告、全國人大財經(jīng)委審議意見、國務院提案和起草說明等正式立法文獻中均未排斥25個派出機構(gòu)的履職依據(jù)具體適用第3款，但立法文獻并非正式立法，應對二者予以區(qū)分。對法條進行嚴格的文義解釋，郵政監(jiān)管派出機構(gòu)由于其具有“派出機構(gòu)”之名，僅為省級郵政管理局根據(jù)實際需要針對郵政特定行政事務派駐到某區(qū)域、代表省級郵政管理局行使郵政職權的工作機構(gòu)，不能將其認定為“省級以下郵政管理機構(gòu)”而適用第3款，意即《郵政法》中并不存在對于郵政監(jiān)管派出機構(gòu)行政職權的明確規(guī)定。其二，郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的人事、財務等工作，原則上由省級郵政管理局管理，并未完全獲得獨立的行政經(jīng)費預算。從國家郵政局2017年部門預算來看，納入國家郵政局 2017 年部門預算編制范圍的二級預算單位包括了設立派出機構(gòu)的4個省級郵政管理局，而在三級預算單位中只有重慶市郵政管理局一分局、二分局、三分局3個派出機構(gòu)位列其中。

(三) 授予職權途徑

從現(xiàn)有情況來看，認為郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的行政主體資格是經(jīng)由授予職權而獲得，可能更為適合。依據(jù)行政法法理并結(jié)合《行政訴訟法司法解釋》第20條的相關規(guī)定，派出機構(gòu)的法律地位要視具體調(diào)整或設立該派出機構(gòu)的法律、法規(guī)和規(guī)章的授權而論，在有法律法規(guī)明確授權的前提下，派出機構(gòu)可以成為授權性行政主體且有權以自己的名義行使行政權力。但該解釋路徑又會存在問題：上文中的“法規(guī)”既指行政法規(guī)也指地方性法規(guī)，《國務院辦公廳關于完善省級以下郵政監(jiān)管體制的通知》雖為國務院頒布，但從《立法法》及《行政法規(guī)制定程序條例》的角度嚴格分析卻并非行政法規(guī)，會使得郵政監(jiān)管派出機構(gòu)由于缺乏法律及法規(guī)的明確授權而不具有行政主體資格。

二、 郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的行政復議地位

目前，各郵政監(jiān)管派出機構(gòu)網(wǎng)站建設有著較為統(tǒng)一的模板，在“郵政局執(zhí)法信息公開”的“當事人權利救濟方式途徑”都寫道：當事人對郵政管理部門做出的行政強制措施、行政處罰決定不服，可以在決定作出之日起60日內(nèi)向上級郵政管理部門申請行政復議。然而，所謂“上級郵政管理部門”，究竟應以派出機構(gòu)自身為基準還是以設立派出機構(gòu)的省級郵政管理局為基準，在實踐中應該予以確定。

(一) 法條解釋

同樣對于派出機構(gòu)以自己名義作出的具體行政行為，《行政復議法》及《行政復議法實施條例》關于行政復議規(guī)則有著特別的規(guī)定。根據(jù)《行政復議法》第52條第2款的規(guī)定，如果該具體行政行為是派出機構(gòu)依照法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定作出的，那么行政相對人應向設立派出機構(gòu)的行政機關或者該行政機關的本地地方人民政府申請行政復議，派出機構(gòu)自身作為行政復議的被申請人。根據(jù)《行政復議法實施條例》第14條的規(guī)定，當派出機構(gòu)作出具體行政行為未經(jīng)法律法規(guī)授權時，設立派出機構(gòu)的行政機關作為行政復議的被申請人。

通過上述法條可以看到，對于郵政監(jiān)管派出機構(gòu)行政復議中的地位分析是一個層層深入的過程。首先，郵政監(jiān)管派出機構(gòu)須以自己的名義作出具體行政行為，行政相對人對該行為不服的，才有可能以郵政監(jiān)管派出機構(gòu)作為被申請人，這實際上符合前述行政主體資格中“名”的一面。其次，郵政監(jiān)管派出機構(gòu)作出具體行政行為的職權，需要有法律、法規(guī)的明確授權，否則由設立郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的省級郵政管理局作為行政復議的被申請人。最后，在郵政監(jiān)管派出機構(gòu)作為行政復議被申請人的情況下，行政相對人既可向設立派出機構(gòu)的省級郵政管理局申請行政復議，也可向該郵政管理局的省級人民政府申請行政復議。這種復議管轄模式既不同于“條條管轄”，也不同于“條塊管轄”，體現(xiàn)了行政復議管轄中的關于派出機構(gòu)的特殊規(guī)則。

(二) 管轄研究

目前，有學者建議簡化以派出機構(gòu)為復議被申請人的復議案件的管轄規(guī)則。具體來說，當行政相對人進行行政復議的申請對象為政府部門設立的派出機構(gòu)時，由設立派出機構(gòu)的政府部門本級人民政府對該復議案件進行則更為合理。原因在于，雖然派出機構(gòu)自身具有行政主體資格且以自身名義作出了具體行政行為，但從實質(zhì)性的法律地位來看，其與政府部門的內(nèi)設機構(gòu)并無太大差別。如果由設立派出機構(gòu)的政府部門作為復議機關的話，一則無法避免部門保護主義之弊端，二則也不利于復議資源的有效使用。[2]

由于郵政監(jiān)管派出機構(gòu)是2012年省以下監(jiān)管體制改革的產(chǎn)物，所以于2008年發(fā)布的《國家郵政局行政復議暫行規(guī)定》對派出機構(gòu)的行政復議管轄未做規(guī)定。參考其他職能部門關于行政復議的部門規(guī)章，大部分仿照《行政復議法實施條例》第14條的規(guī)定，認為就算派出機構(gòu)是以自己名義對外作出具體行政行為的，但只要該行為未經(jīng)法律、法規(guī)授權，那么也應以設立派出機構(gòu)的行政機關作為行政復議被申請人。具體來看，《人力資源社會保障行政復議辦法》第18條、《稅務行政復議規(guī)則》第30條、《環(huán)境行政復議辦法》第6條第3款以及《安全生產(chǎn)行政復議規(guī)定》第10條，都有相關的類似規(guī)定。

在派出機構(gòu)具有法律、法規(guī)明確授權之時，其行政復議管轄在各部門規(guī)章中的規(guī)定也不盡一致。例如，根據(jù)《國土資源行政復議規(guī)定》第14條第1款的規(guī)定，對于國土資源主管部門派出機構(gòu)的具體行政行為不服而申請行政復議的，設立該派出機構(gòu)的國土資源主管部門為行政復議的受理機關。另外，根據(jù)《公安機關辦理行政復議案件程序規(guī)定》第15條第1款的規(guī)定，無論公安機關派出機構(gòu)的具體行政行為為法律法規(guī)授權抑或超出法定授權范圍的，均可向設立派出機構(gòu)的公安機關申請行政復議。與此呈現(xiàn)不同的是《交通運輸行政復議規(guī)定》第5條的規(guī)定，仿照《行政復議法》的規(guī)定，認為針對派出機構(gòu)的行政復議，既可以向設立派出機構(gòu)的交通運輸主管部門提出申請，也可以向該交通運輸主管部門的本級人民政府提出。

首先要解決的第一個問題是，部門規(guī)章關于行政復議管轄的規(guī)定是否一定要照抄《行政復議法》？應當認為，《行政復議法》使用了“或者”字樣，認為復議管轄對象可以在“設立該派出機構(gòu)的部門”和“該部門的本級地方人民政府”二者中擇其一，只要管轄對象最終在這二者之中，便可與上位法保持一致。根據(jù)“法無授權不可為”的行政法基本法理，“或者”字樣實際上是為行政機關確定復議對象提供了授權性基礎，而行政機關在自身部門規(guī)章中對這道“二選一”的選擇題作出選擇，無疑明確了行政相對人進行行政復議的申請對象，避免行政機關之間出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，有利于行政相對人合法權益的保護。

其次要解決的問題是，在可選擇的前提下，郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的行政復議管轄究竟應選擇設立派出機構(gòu)的省級郵政管理局，還是省級地方人民政府，還是二者兼具？這一選擇應結(jié)合當前郵政管理體制而定。根據(jù)國辦發(fā)2012年6號文，郵政管理體制由過去的中央垂直管理，調(diào)整為以中央為主的中央和地方雙重管理，省級及市級郵政管理局由上級郵政管理部門與所在地人民政府雙重管理，而機構(gòu)編制、郵政業(yè)務、行政財務等事項以上級郵政管理部門管理為主。但是中央與地方的雙重管理體制并不意味著在行政復議管轄問題上也須雙重管轄，更應該看到當前郵政管理體制仍然以中央為主，且在郵政業(yè)務上以上級郵政管理部門管理為主?？少Y借鑒的是當前國地稅合并改革，《國稅地稅征管體制改革方案》明確國稅地稅機構(gòu)合并后實行以稅務總局為主、與省區(qū)市黨委和政府雙重領導的管理體制，與郵政管理體制頗為類似。而最新修訂的《稅務行政復議規(guī)則》則規(guī)定“對各級稅務局的具體行政行為不服的，向其上一級稅務局申請行政復議”，使得過去針對地方稅務局行政復議的“條塊管轄”成為歷史。

綜合以上分析，將郵政監(jiān)管派出機構(gòu)行政復議的管轄機構(gòu)單獨確定為設立派出機構(gòu)的省級郵政管理局，可能更為合適。國家郵政局可對《國家郵政局行政復議暫行規(guī)定》進行修訂并加入此條款，該條款并不與現(xiàn)行《行政復議法》相抵觸，因此部門規(guī)章的修訂也不存在法律層面上的障礙。

三、 郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的行政訴訟地位

(一) 法條分析

《行政訴訟法》對于派出機構(gòu)在行政訴訟中的法律地位并未明確涉及，但在第2條規(guī)定了“法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為”也被包括在被訴行政行為之中，可認為派出機構(gòu)因授予職權而成為行政訴訟的適格被告，更加具體的規(guī)定可見于《行政訴訟法司法解釋》第20條。依照該司法解釋的規(guī)定，對于行政訴訟中究竟應以派出機構(gòu)還是以設立派出機構(gòu)的行政機關為被告，分兩種情況進行區(qū)別：如果派出機構(gòu)實施行政行為有法律、法規(guī)或者規(guī)章的授權，但超出法定授權范圍的，以派出機構(gòu)為被告；如果派出機構(gòu)實施行政行為沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權的，該種情況屬于《行政訴訟法》第26條所規(guī)定的委托，以設立派出機構(gòu)的行政機關作為被告。

可見，派出機構(gòu)是否能成為行政訴訟中的適格被告，關鍵是看該派出機構(gòu)實施具體行政行為是否有法律、法規(guī)或者規(guī)章的授權。法律、法規(guī)或者規(guī)章授權派出機構(gòu)行使職權的，該派出機構(gòu)在授權范圍內(nèi)具有行政主體資格，能夠成為行政訴訟被告；即使派出機構(gòu)超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，仍然以實施該行為的派出機構(gòu)作為被告。

(二) 學理分析

從上述分析可得，行政訴訟適格被告的職權來源于立法(包括法律、法規(guī)、規(guī)章)的賦予，行為人必須有立法賦予的行政職權，并因為行使或不行使職權而成為行政訴訟的被告，這在行政法學界被稱為行政訴訟被告資格的“立法授權說”。

除此之外，學界還認為行政訴訟被告要有獨立承擔責任的能力，其中的重要內(nèi)容就是要有獨立的財產(chǎn)，此可稱為行政訴訟被告資格的“獨立財產(chǎn)說”。依據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第20條第1款的規(guī)定，派出機構(gòu)雖然由行政機關組建并以自身名義行使行政管理職能，但在其不具有獨立承擔法律責任能力的前提下，仍然應以組建派出機構(gòu)的行政機關作為被告。法院在審判實踐中判斷一個機構(gòu)是否有獨立承擔責任的能力，關鍵是看該機構(gòu)是否有獨立的財政戶頭及財政預算。

結(jié)合上述理論進行分析，可以得出與前文類似的結(jié)論：郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的成立依據(jù)為國辦2012年6號文的通知，并非嚴格意義上的行政法規(guī)，立法授權存在一定問題；更為關鍵的是，當前大多數(shù)派出機構(gòu)并未納入國家郵政局三級預算單位的范圍，很有可能會使得法院認為派出機構(gòu)不具有獨立承擔法律責任的能力而將設立派出機構(gòu)的省級郵政管理局列為被告。雖然當前有學者提出“行為主體說”，認為應以實施行為的主體為標準來認定行政訴訟被告資格。在此學說下，派出機構(gòu)因為在法律或事實上已經(jīng)獨立，則應當承認其行為者地位，從而具有行政訴訟被告資格。[3]但該學說并未成為學界的通說，在司法實踐中依然存在著法院將省級郵政管理局列為行政訴訟被告的法律風險。

四、結(jié)語

郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的法律地位，涉及行政主體資格、行政復議地位及行政訴訟地位，但三者相互關聯(lián)、實為一體，主要體現(xiàn)為“權”“名”“責”的明確界定。目前郵政監(jiān)管派出機構(gòu)未能以自身名義獨立履行執(zhí)法職責，因此主要的制度障礙在于行政職權的授予與行政責任的承擔上。

從行政職權的授予來看，雖然依據(jù)《行政訴訟法司法解釋》，由法律、法規(guī)、規(guī)章授予職權即可成為行政訴訟適格被告，制定或修改規(guī)章(包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章)對派出機構(gòu)進行授權可為目前最簡便的措施。但從《行政復議法實施條例》來看，單純由規(guī)章進行授權仍存在省級郵政管理局被作為行政復議被申請人的法律風險。因此，由法律或者法規(guī)對郵政監(jiān)管派出機構(gòu)進行授權，是更為穩(wěn)妥的辦法。對此，可以考慮以下三種授權途徑，其操作難度由易到難，而法治意義亦由淺入深。

其一，由設派出機構(gòu)所在省、直轄市的人大及常委會制定地方性法規(guī)，在地方性法規(guī)中對郵政監(jiān)管派出機構(gòu)進行授權。例如，重慶市人民代表大會常委會于2012年公布的《重慶市郵政條例》第4條第2款規(guī)定:“市郵政管理部門按照國務院規(guī)定設立的郵政監(jiān)管派出機構(gòu)，在市郵政管理部門的領導下，負責其所轄區(qū)域的郵政普遍服務、特殊服務和郵政市場的監(jiān)督管理工作?！薄逗Ｄ鲜∴]政條例》雖在2014年5月30日進行了修正，卻未對派出機構(gòu)進行明確授權；北京市、上海市及天津市未制定相關地方性法規(guī)?？膳c上述四地省級人大常委會進行溝通，推動相關地方性法規(guī)的修訂或出臺。

其二，由國務院層面嚴格依據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》制定對郵政監(jiān)管派出機構(gòu)進行授權的行政法規(guī)，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”“辦法”等。國務院于2018年2月7日的第198次常務會議通過了《快遞暫行條例》，但遺憾的是，在該條例中亦未對郵政監(jiān)管派出機構(gòu)進行明確授權。對該條例短時間內(nèi)進行修改不太可行，可建議國務院層面制定更為上層的、保障郵政普遍服務和特殊服務的《郵政條例》或?qū)?990年頒布的《郵政法實施細則》進行修改。參考其他監(jiān)管職能部門的做法，煙草專賣行政主管部門在重點地區(qū)設立的派出機構(gòu)得到了《煙草專賣法實施條例》第45條的授權，藥品監(jiān)督管理部門設置的派出機構(gòu)得到了《藥品管理法實施條例》第74條的授權，郵政監(jiān)管部門可以提請國務院根據(jù)新修訂的《郵政法》制定《郵政法實施條例》，并在條例中對郵政監(jiān)管派出機構(gòu)進行授權。

其三，在全國人大及常委會層面，修改《郵政法》，仿照《證券法》第7條第2款的規(guī)定，將“省、自治區(qū)、直轄市郵政管理局按照國務院規(guī)定設立的派出機構(gòu)，按照授權負責其所轄區(qū)域的郵政普遍服務、特殊服務和郵政市場的監(jiān)督管理工作”寫入《郵政法》。

除了行政職權授予外，還須保證郵政監(jiān)管派出機構(gòu)的行政責任承擔能力。具體來說，應借鑒重慶市郵政管理局一分局、二分局、三分局的經(jīng)驗，將全體郵政監(jiān)管派出機構(gòu)均納入國家郵政局三級預算單位范圍。在保證獨立預算的同時，也要堅持“派出機構(gòu)”的性質(zhì)、地位不變，堅持省級郵政管理局對于派出機構(gòu)的垂直管理體制不變，加強省級郵政管理局對于所設派出機構(gòu)的預算控制。

在保證上述兩點的情況下，支持郵政監(jiān)管派出機構(gòu)以自身名義進行行政執(zhí)法，不僅有利于增強派出機構(gòu)依法行政能力并充分利用現(xiàn)有行政資源，也有利于在源頭上化解行政爭議，化解復議、訴訟層級明顯上移的難題，還可對當前郵政監(jiān)管工作繼續(xù)向下延伸至縣域有所助益。應該看到，支持派出機構(gòu)獨立履行行政執(zhí)法職責，是郵政法對于各級郵政管理部門職權法定的制度安排，也是完善省級以下郵政監(jiān)管體制的重要措施。