何去何從：分享經(jīng)濟(jì)沖擊下的公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)變
——基于武漢市公共自行車退出的分析

鄭 軍，王茂福

(華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，武漢 430074)

2016年初以來，“共享單車” 作為分享經(jīng)濟(jì)的一種新形態(tài)，以“無樁?？?、隨借隨還”為賣點(diǎn)迅速成為短途出行市場(chǎng)的資本寵兒。各單車企業(yè)不僅相互之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，同時(shí)在客觀上還對(duì)傳統(tǒng)“以樁借還、固定?？俊钡墓沧孕熊噹砹藝?yán)重的市場(chǎng)沖擊，致使其固有缺陷和不足越發(fā)突出，用戶流失嚴(yán)重，經(jīng)營成本和競(jìng)爭(zhēng)壓力不斷加大，使用率和市場(chǎng)占有率大幅下滑。而一旦公共自行車無法成為滿足城市短途出行需求的主要服務(wù)供給，其作為一種公共服務(wù)所具有的公益性就無法實(shí)現(xiàn)，支撐其發(fā)展的政府財(cái)政就毫無效率和意義，并將造成國有資產(chǎn)的極大浪費(fèi)和流失。在我國經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)的歷史時(shí)期，以公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為背景，結(jié)合共享單車實(shí)證對(duì)比分析城市公共自行車的現(xiàn)有狀況，探究短途出行需求變化下政府退出供給的必要性就具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益和積極的現(xiàn)實(shí)意義。這既有利于我們根據(jù)短途出行需求的具體變化，在交通出行領(lǐng)域促進(jìn)資源節(jié)約，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)和擴(kuò)大有效供給，推動(dòng)公共交通領(lǐng)域內(nèi)的供給側(cè)改革；而且能進(jìn)一步促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)和優(yōu)化國有資本布局，提高公共服務(wù)效率，全面提升政府服務(wù)水平。

一、政府在公共服務(wù)供給中的地位和作用

“政府是公共物品的單一供給主體”構(gòu)成了早期公共物品供給理論的全部?jī)?nèi)容，成為以政府為單一供給主體的公共物品政府供給模式的理論基礎(chǔ)。英國學(xué)者霍布斯[1]一方面指出國家是一種具有公共品性質(zhì)的社會(huì)契約，另一方面認(rèn)為政府的職能就是為個(gè)人提供公共服務(wù)。休謨[2]直接論述了人的“搭便車”傾向和公共物品的本質(zhì)特征及由此產(chǎn)生的政府的必要性。魏特夫[3]、馬克斯·韋伯[4]、卡爾·馬克思[5]等以公共工程為例闡明了政府存在的原因，指出供給公共物品是政府的必要職能。英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派則從國家職能的角度論述了政府供給公共物品的適當(dāng)界限及其作用。認(rèn)為凡是利潤能夠補(bǔ)償其費(fèi)用的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都應(yīng)該交給市場(chǎng)，只有那些利潤不能補(bǔ)償其費(fèi)用但為社會(huì)所必需的事業(yè)，才由政府通過公共支出來提供。[6][7][8]

曼瑟爾·奧爾森[9]的“集體行動(dòng)的邏輯”，以人的自利性為理論基點(diǎn)，論證了公共物品消費(fèi)的不可分割性和非排他性與人的“搭便車”傾向之間的矛盾導(dǎo)致市場(chǎng)在提供公共物品時(shí)存在著失靈現(xiàn)象，這決定了政府進(jìn)行生產(chǎn)和供給的有效性，政府成為公共服務(wù)唯一的生產(chǎn)者和供給者。

20世紀(jì)60年代以來，科斯和公共選擇學(xué)派開始對(duì)政府作為公共物品唯一供給者的合理性提出質(zhì)疑，并開始論證市場(chǎng)供給公共物品的可能性，關(guān)注私人部門在公共事務(wù)中的作用。科斯的研究表明，公共服務(wù)可以由私人提供，也可以由政府提供，究竟采取何種形式提供，取決于“交易費(fèi)用”的高低。[10]以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南為代表的公共選擇學(xué)派明確指出將“市場(chǎng)失靈”作為公共物品必須由政府提供的理由是不充分的，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入政治領(lǐng)域?qū)φ芾砘顒?dòng)進(jìn)行分析，把政治家和政府官員看成是用他們的最大權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和邏輯分析方法對(duì)當(dāng)代民主政體下的政府行為進(jìn)行了實(shí)證分析，得出了“政府失靈”的結(jié)論，說明公共物品的市場(chǎng)失靈不能成為政府提供的充分條件。[11][12][13][14]

從20世紀(jì)七八十年代以來，主張公共服務(wù)供給主體多元化的理論紛紛興起，如馬斯格雷夫和制度分析學(xué)派把公共物品的“提供”與“生產(chǎn)”分開的公共服務(wù)分離理論；[15][16][17]新公共管理理論和新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)供給中，減少公共服務(wù)供給中的壟斷性，讓更多的私人機(jī)構(gòu)參與到公共服務(wù)的提供中；[18][19]第三部門理論將第三部門視為一支獨(dú)立的第三方力量，在公共產(chǎn)品提供上實(shí)現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結(jié)合，能夠彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在公共服務(wù)供給中的缺陷和不足，同時(shí)也在防范政府與私營部門對(duì)公眾利益的侵害方面具有重大意義；[20][21][22]奧斯特羅姆夫婦[23][24]創(chuàng)立了多中心治理理論，他們賦予“多中心”更豐富的含義，認(rèn)為利維坦和私有化都不是公共服務(wù)供給的有效模式，在公共服務(wù)供給的過程中，應(yīng)該在政府和市場(chǎng)之外尋找新的途徑，包括政府部門、市場(chǎng)中的私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公民個(gè)人在內(nèi)的許多供給中心，共同構(gòu)成公共服務(wù)供給的多元主體。

國內(nèi)學(xué)者在吸收借鑒西方已有經(jīng)典理論和公共服務(wù)供給經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了我國公共服務(wù)供給主體多元化發(fā)展的三個(gè)研究路向：第一，對(duì)于我國公共服務(wù)供給現(xiàn)狀和存在問題的研究，針對(duì)公共服務(wù)政府供給中普遍存在的成本高、效率低、質(zhì)量差等問題提出建議措施。[25][26][27]第二，研究政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化等多元化服務(wù)供給中的責(zé)任，代表性研究有：何修良[28]的《行政服務(wù)中心運(yùn)行的多重博弈分析》，何水[29]的《服務(wù)型政府:爭(zhēng)議中的透視》，周俊[30]《政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，任廣浩、解建立[31]《公共服務(wù)中責(zé)任政府構(gòu)建的模式創(chuàng)新:由單中心到多中心》等。第三，關(guān)于公共服務(wù)供給模式的研究，依據(jù)供給主體及相互間關(guān)系的實(shí)際狀況分別總結(jié)歸納出不同類型的公共服務(wù)模式。[32][33][34]

綜上所述，國內(nèi)外眾多研究者通過對(duì)公共服務(wù)供給主體在理論和經(jīng)驗(yàn)上的深入研究和分析，提出了許多富有創(chuàng)見的觀點(diǎn)，共同促進(jìn)了公共服務(wù)單一供給主體理論向日漸完善的公共服務(wù)多元化供給主體理論的轉(zhuǎn)向。但這些研究仍然存在著不足之處，首先，政府在公共服務(wù)供給中作為服務(wù)“提供”者的主導(dǎo)作用是否具有多種實(shí)現(xiàn)形式的相關(guān)研究明顯不足并缺乏實(shí)證的經(jīng)驗(yàn)分析，使人們?nèi)菀讓?duì)政府供給角色轉(zhuǎn)變產(chǎn)生簡(jiǎn)單化的“服務(wù)提供與生產(chǎn)分離”的認(rèn)識(shí)；其次，公共服務(wù)供給主體(模式)的分析強(qiáng)調(diào)總體原則和指導(dǎo)框架，忽視了特定公共服務(wù)在類別屬性和內(nèi)在特征上的異質(zhì)性；最后，這些研究在分析公共服務(wù)供給主體的多元化和供給模式的多樣化時(shí)主要是從政府、市場(chǎng)或社會(huì)組織“失靈”對(duì)服務(wù)供給效果的制約作用著手，忽略了公眾需求狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)文化制度等因素對(duì)公共服務(wù)供給的影響。

本研究針對(duì)這些不足，試圖通過對(duì)城市公共自行車服務(wù)退出問題進(jìn)行分析來探討政府從“公共服務(wù)生產(chǎn)退出”到“公共服務(wù)提供退出”的現(xiàn)實(shí)可能性和必要性，并將這一分析置于共享單車迅猛發(fā)展和服務(wù)需求急劇變化這一社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景之下，既是公共服務(wù)供給主體多元化理論在公共交通服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的具體應(yīng)用，也是從社會(huì)學(xué)視角探討分享經(jīng)濟(jì)如何影響政府職能轉(zhuǎn)變和提高公共服務(wù)效率的有益嘗試。

二、城市公共自行車退出的社會(huì)背景：以武漢市為例

(一) 武漢市公共自行車和共享單車的綜合對(duì)比分析

1.運(yùn)營模式。目前我國公共自行車服務(wù)的運(yùn)營模式主要有兩種：第一種是以杭州、太原為代表的“政府投入+國企運(yùn)營”模式，第二種是以武漢為代表的“政府主導(dǎo)+民企運(yùn)營”模式。隨著武漢鑫飛達(dá)公司經(jīng)營不善退出，“武漢模式”從2009年維持到2014年就宣告失敗，轉(zhuǎn)而由武漢環(huán)投公司采用“杭州模式”接手重啟。公共自行車項(xiàng)目的運(yùn)營以追求公益服務(wù)性為宗旨，采用的是“免費(fèi)+低收費(fèi)”的收費(fèi)模式，項(xiàng)目利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府財(cái)政補(bǔ)貼。早期由于投放車輛少，加之缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，公共自行車嚴(yán)重供不應(yīng)求，運(yùn)營方不僅無須通過市場(chǎng)營銷推廣使用，而且還在申辦資格、使用方式、服務(wù)時(shí)間上設(shè)置了很多限制條件，如只允許武漢市本地居民辦理借車卡、只能用借車卡刷卡用車、限時(shí)段提供租車服務(wù)等。

共享單車采取的是資本推動(dòng)下的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧運(yùn)營模式，私人公司在市場(chǎng)需求催生下自主開展服務(wù)項(xiàng)目，通過政府行政部門審批后以市場(chǎng)化手段自行建設(shè)和維護(hù)，是一種企業(yè)自我主導(dǎo)、逐利而動(dòng)的模式。該模式遵循“投資—獲利—再投資擴(kuò)大規(guī)?！佾@利”的資本循環(huán)流動(dòng)過程。[35]對(duì)共享單車企業(yè)而言，其盈利的途徑或模式不是我們通常所認(rèn)為的單車租賃收費(fèi)，這只是一種典型的單邊供需交易或者說單邊租賃模式。獲得巨大資本投入的單車企業(yè)不可能以此為盈利模式，其實(shí)現(xiàn)巨額利益回報(bào)并獲得風(fēng)投資金青睞的原因在于與這種單邊租賃交易緊密聯(lián)系在一起的“使用押金”模式。共享單車的盈利模式是通過分時(shí)租賃來部分變現(xiàn)，更主要的是通過收取押金來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金回流并進(jìn)行擴(kuò)張。對(duì)單車企業(yè)而言，單車租賃的直接收益無足輕重，關(guān)鍵是用戶成為注冊(cè)會(huì)員繳納的押金沉淀。不著眼直接的租賃盈利，而是解決現(xiàn)金流，通過收取押金來彌補(bǔ)現(xiàn)金流，再通過現(xiàn)金優(yōu)勢(shì)進(jìn)行瘋狂投放和營銷補(bǔ)貼進(jìn)一步擠占市場(chǎng)、增長(zhǎng)用戶數(shù)量并吸納更多押金，正是共享單車最精明的經(jīng)營之道。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在對(duì)單車使用的影響因素進(jìn)行多項(xiàng)選擇時(shí)，有6.7%的被調(diào)查者選擇“是否收取押金”，有5.2%的被調(diào)查者選擇“押金數(shù)額大小”，86%的被調(diào)查者承認(rèn)商家的營銷活動(dòng)會(huì)影響使用選擇。關(guān)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，高達(dá)95.7%的人認(rèn)為兩者差異不大。同樣的觀點(diǎn)也反映在訪談資料中：

我選擇單車的時(shí)候，不會(huì)考慮押金問題，更不會(huì)管具體多少，反正最后都會(huì)退還給我的。我考慮的是想用車的時(shí)候就有用的，所以我下了好幾個(gè)單車APP，就是做多手準(zhǔn)備。(W2，女，26歲，自由職業(yè))

公共自行車貴不貴我不知道，反正我騎小黃車從沒花過錢，基本上都是免費(fèi)白騎，而且還可以參加很多騎行優(yōu)惠活動(dòng)拿紅包。前不久，我就通過騎車集齊了五張小黃人卡得了77.77元紅包呢！(M4，男，21歲，大三學(xué)生)

2.布局規(guī)劃。公共自行車是城市公共交通出行系統(tǒng)的組成部分，主要滿足公共交通末梢中的“最后一公里”出行，其服務(wù)站點(diǎn)的規(guī)劃布局依據(jù)“公交點(diǎn)、公建點(diǎn)、居住點(diǎn)、游憩點(diǎn)、校園點(diǎn)”五原則，服務(wù)范圍已覆蓋武漢市七個(gè)中心城區(qū)。

我們公共自行車是政府為老百姓提供的無償非營利性服務(wù)，和共享單車不是一回事，也沒他們資本雄厚。我們主要是定位于城市公共基礎(chǔ)交通配套，為市民提供免費(fèi)騎行，通過有序規(guī)劃來保障自身穩(wěn)定發(fā)展。(M8，男，34，環(huán)投公司職員)

截至2016年底，武漢市擁有2000個(gè)服務(wù)站點(diǎn)，投入使用站點(diǎn)1611個(gè)，公共自行車4萬輛；2017年底將完成2800個(gè)服務(wù)點(diǎn)和6萬輛單車投放，總體規(guī)劃在2018年完成3000左右個(gè)站點(diǎn)和8萬輛單車投放，基本保障每間隔三百米至五百米有一個(gè)站點(diǎn)，平均每平方公里內(nèi)有4—5個(gè)站點(diǎn)。

武漢各共享單車由于依靠先進(jìn)的智能化移動(dòng)通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)了“無樁”隨借隨還，投放區(qū)域不再局限于常規(guī)公交服務(wù)輻射點(diǎn)，從中心城區(qū)的地鐵、商業(yè)中心、大型居民區(qū)擴(kuò)展到人員較為集中的城郊結(jié)合部及部分郊區(qū)行政中心。據(jù)統(tǒng)計(jì)，六成以上共享單車集中于二環(huán)以內(nèi)，兩成多集中在二環(huán)與三環(huán)之間，一成左右投放在三環(huán)以外，分布范圍廣泛，對(duì)公共交通起到了有益的支撐和補(bǔ)充作用，豐富了市民出行選擇。(注：資料來源于《2017武漢共享單車出行報(bào)告》)

我們是租車做生意，哪里有需求，哪里人多，我們就會(huì)投放車輛。而且我們不需要固定服務(wù)站點(diǎn)，投放成本和要求也不高，能多投放就多投放，反正車一多，用戶肯定會(huì)多。( M7，男，26歲，某共享單車運(yùn)營人員)

由此對(duì)比可見，公共自行車由于技術(shù)受限，只能依靠固定樁點(diǎn)租用還車，極大限制了單車投放的規(guī)模和空間區(qū)域，同時(shí)方便快捷性程度又落后于共享單車；但“有樁”的固定服務(wù)點(diǎn)卻有利于車輛規(guī)范管理和有序停放，共享單車的“隨借隨還”反而造成了任意亂停亂放，嚴(yán)重影響市容市貌和破壞城市正常交通秩序。

3.市場(chǎng)份額。武漢公共自行車早期使用量大，損壞嚴(yán)重，平均每天報(bào)修車輛達(dá)1500—2000 輛，而且霸占車輛現(xiàn)象嚴(yán)重。截至2011 年5 月，霸占車輛不歸還而被暫停服務(wù)的租車卡多達(dá) 8000 余張，嚴(yán)重制約了公共自行車的使用推廣，租車用戶數(shù)量大幅減少。[36]重啟后的公共自行車市場(chǎng)投放約為4萬輛，擁有25萬用戶；與此同時(shí)，截至2017年9月，共享單車市場(chǎng)投放量約70萬輛，用戶共計(jì)700萬，市場(chǎng)占有率明顯高于公共自行車。在日均使用率上，公共自行車約為20萬人次，最高曾突破30萬人次，而共享單車日平均使用率都保持在100萬人次左右，是公共自行車的5倍以上。調(diào)查數(shù)據(jù)也反映出這一明顯差異，詳見表1：

表1 公共自行車與共享單車使用頻率構(gòu)成表(%)

由此可見，在城市短途出行市場(chǎng)的爭(zhēng)奪中，公共自行車在共享單車的沖擊下，盡管其投放規(guī)模在擴(kuò)大，便民措施在不斷推廣，但由于投放數(shù)量的不足和有樁?？繋淼氖褂孟拗疲褂妙l率顯著較低，已經(jīng)無法承擔(dān)滿足廣大市民短途出行需求，日益受到冷落，市場(chǎng)占有率不斷降低。

武漢最早推廣公共自行車的時(shí)候，我就跟著辦理了借車卡。最開始圖新鮮，很多人不管有沒有需要都去騎，反而真正有需要的人沒車用，慢慢地時(shí)間一長(zhǎng)，車子壞的也越來越多，加上維修更新沒跟上，可用的車更少，所以不少人就退卡了。后來市里重新又搞起來，比以前好，車子多了很多，但還是不夠用，上下班高峰完全搶不到車，即使騎上車，到了目的地要是沒服務(wù)點(diǎn)或沒空車位，車還還不了。所以有共享單車，我就不會(huì)用公共自行車了。實(shí)在沒用的，再用公家的。(W1，女，42歲，公務(wù)員)

我沒用過公共自行車，現(xiàn)在的共享單車不是很多嗎！公共自行車好像還要去辦什么借車卡，停放還要在固定位置，多麻煩呀！共享單車手機(jī)就可以注冊(cè)交押金，用車還車都很方便。再說大街上好像公共自行車騎的人好少，應(yīng)該數(shù)量也不多吧！我就是想用，說不定也沒車用。(M3，男，25，商業(yè)服務(wù)者，2017-07-23)

4.用戶特征。武漢市交委提供的數(shù)據(jù)顯示，在武漢市近25萬公共自行車用戶中，16至35周歲占比25%、36至45周歲占比30%、46至65周歲占比45%，重點(diǎn)使用人群為46—65周歲的中老年人；而在共享單車約700萬的用戶中，25周歲以下占比22%、26—35周歲占比56%、36—45周歲占比22%，重點(diǎn)使用人群為20—35周歲的年輕群體。

本文通過對(duì)調(diào)查對(duì)象的性別和年齡數(shù)據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)單描述統(tǒng)計(jì)，得出公共自行車用戶和共享單車用戶在以上兩個(gè)變量上的分布構(gòu)成，以此進(jìn)一步明確兩者用戶所具有的人口學(xué)特征差異。調(diào)查發(fā)現(xiàn)公共自行車和共享單車的用戶在性別構(gòu)成上差異不大，男女比例接近1∶1；但在年齡構(gòu)成上兩者差異明顯，公共自行車的用戶年齡多在35周歲以上，比例高達(dá)93%，而共享單車用戶普遍較為年輕，18—35歲年齡段的用戶比例達(dá)到82%，年輕用戶更偏向使用共享單車，而中老年人相比而言則更多使用公共自行車。共享單車設(shè)計(jì)時(shí)尚、選擇余地大，方便實(shí)用應(yīng)該是吸引年輕人的主要原因，中老年人因?yàn)樵谑謾C(jī)配置、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)支付等基本條件上的受限，只能以常規(guī)的辦卡租賃形式使用公共自行車，故使用者較多。

現(xiàn)在大街上的很多不同顏色的自行車(共享單車)越來越多，我也想試試，聽使用的年輕人介紹要手機(jī)上網(wǎng)支付才能用，可我的手機(jī)就是一老人機(jī)，除了打電話發(fā)短信，別的啥都干不了！想想也是沒必要，現(xiàn)在的新玩意我們這些人玩不來。還是借車卡好用。(M5，男，58歲，個(gè)人)

5.成本構(gòu)成。公共自行車從本質(zhì)上來說是通過決策、籌集資金并安排和監(jiān)督生產(chǎn)所提供的一種公共服務(wù)供給，包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、制造、維護(hù)和經(jīng)營等多個(gè)環(huán)節(jié)，會(huì)由于耗費(fèi)不同種類資源而形成其供給成本，必然包括單車生產(chǎn)成本、單車維修成本、服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)維護(hù)成本、運(yùn)營調(diào)度管理人工成本、數(shù)據(jù)中心系統(tǒng)維護(hù)成本等。而公共交通服務(wù)的公益性，又使公共自行車不可能以租金模式大幅提高使用價(jià)格，只能是免費(fèi)或以超低費(fèi)用服務(wù)城市居民，因而成本壓力注定成為其在運(yùn)營發(fā)展過程中的決定性因素。環(huán)投公司其實(shí)也面臨著同樣的成本難題，除了項(xiàng)目重啟時(shí)用于購買單車和前期設(shè)置站點(diǎn)的一次性政府財(cái)政投入，每年運(yùn)營的成本支出依靠廣告經(jīng)營權(quán)、租車費(fèi)用、商業(yè)開發(fā)根本無法實(shí)現(xiàn)收支平衡，最后都需要政府通過財(cái)政補(bǔ)貼來填補(bǔ)資金缺口。對(duì)此，公共自行車公司和普通老百姓卻有不同的看法。

老百姓都認(rèn)為公共自行車的錢都是政府出的，我們是穩(wěn)賺不賠的，其實(shí)我們和其他公司一樣有很大的成本壓力，雖然為老百姓做事不應(yīng)該賺錢，但也不能一直虧錢吧！最后虧大了，政府也顧不過來了，還是辦不下去。(M8，男，34，環(huán)投公司職員)

公共自行車是政府辦的，本來就是方便老百姓出行，是做好事，(政府)不可能靠它賺錢，就算再差也有政府撐著呢！(W6，女，34，工人)

不同于公共自行車，共享單車由于配備了智能定位系統(tǒng)和具備移動(dòng)信號(hào)傳輸功能，可隨借隨還，不僅拓寬了騎行空間，還相應(yīng)減少了設(shè)置固定服務(wù)站點(diǎn)和“樁式”鎖車位的建設(shè)成本，只用負(fù)擔(dān)必需的其他運(yùn)營成本。同時(shí)共享單車的大量投放帶來的規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)在一定程度上降低了平均成本繼而提高了經(jīng)濟(jì)效益。因此，如果包含相應(yīng)的服務(wù)配套在內(nèi)，一輛公共自行車的綜合成本約為3500元，一輛共享單車的造價(jià)則在300—1000元之間，公共自行車的平均運(yùn)營成本遠(yuǎn)高于共享單車。

6.發(fā)展趨勢(shì)。武漢公共自行車作為一種城市公共交通服務(wù)，不論采用何種運(yùn)營模式，政府都處于主導(dǎo)地位，政府財(cái)政支出在公共自行車的建設(shè)、運(yùn)營和后續(xù)發(fā)展中都起著重要的扶持作用。公共自行車傳統(tǒng)“有樁停靠借用”的固定站點(diǎn)服務(wù)模式，一方面，會(huì)因?yàn)槭褂贸绦虻牟槐阈院驼军c(diǎn)布局的有限性忽視用戶偏好進(jìn)而制約用戶選擇；另一方面，固定站點(diǎn)的設(shè)置涉及城市公共用地，極易受到城市規(guī)劃的限制而影響后期項(xiàng)目建設(shè)。更為重要的是，公共自行車項(xiàng)目在擴(kuò)大發(fā)展和資金扶持方面處于尷尬的兩難境地。為滿足居民日益增大的短途出行需求，公共自行車必須依據(jù)城市現(xiàn)有規(guī)模和公共交通服務(wù)水平，延伸公交末梢范圍，建設(shè)發(fā)展相配套的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并要隨著城市化水平的提高不斷擴(kuò)展完善。但巨大的運(yùn)營成本和公共服務(wù)的公益性，使公共自行車難以通過市場(chǎng)化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)收支平衡，缺乏自我造血生存功能，只能依賴政府財(cái)政扶持，而政府財(cái)力總是有限的，并會(huì)隨著項(xiàng)目的發(fā)展擴(kuò)大導(dǎo)致補(bǔ)貼壓力逐步增大最終無力支撐。

反正如果政府不給錢，光靠我們自己是肯定不行的，別說新建項(xiàng)目點(diǎn)了，現(xiàn)在的日常運(yùn)營都困難，好多站點(diǎn)和車輛的報(bào)修一直都顧不上。不過也沒辦法，這是民心工程，不能不搞。(M8，男，34，環(huán)投公司職員)

共享單車因?yàn)槠洵h(huán)保、便捷、高效，能有效滿足人們出行需求、緩解城市交通壓力，不僅政府大力扶持，而且受到資本市場(chǎng)的大力熱捧，從開始營運(yùn)至今已完成了近十輪融資，融資額高達(dá)數(shù)億美金。雄厚的資本支撐了共享單車從國內(nèi)到國際短途出行市場(chǎng)的快速擴(kuò)張和激烈競(jìng)爭(zhēng)。而對(duì)于共享單車競(jìng)爭(zhēng)加劇帶來的亂停亂放、擠占公共用地、破壞交通秩序等社會(huì)反響較大的問題，政府也陸續(xù)出臺(tái)了各種監(jiān)管措施和指導(dǎo)意見，使共享單車管理逐步有序化和規(guī)范化。此外各單車企業(yè)也先后與政府簽訂一系列戰(zhàn)略合作協(xié)議，以便在車輛有序?？俊?shù)據(jù)共享、車道建設(shè)方面得到政府支持，促進(jìn)自身發(fā)展。

雖然現(xiàn)在暫停投放車輛，但政府的目的是更好管理不是限制，市場(chǎng)規(guī)范了，我們這樣的公司比小公司更有優(yōu)勢(shì)。只要政府支持，武漢這么大，人這么多，絕對(duì)不怕沒生意，就看會(huì)不會(huì)做了。(M7，男，26歲，某共享單車運(yùn)營人員)

(二)供給側(cè)改革背景下公共自行車退出的必要性

第一，短途出行需求與供給失衡下的必然選擇。經(jīng)過近十年的發(fā)展，以杭州、武漢為代表的城市公共自行車獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，不同城市的公共自行車系統(tǒng)相對(duì)于擁堵的城市交通和短途出行需求實(shí)現(xiàn)了從“供不應(yīng)求”到“基本適應(yīng)”的轉(zhuǎn)變。但從需求和供給兩端來看，城市短途出行的發(fā)展依舊面臨供給“相對(duì)不足”問題，人民群眾對(duì)出行便利化的需求同城市基建設(shè)施不足、單車使用效率低下等問題之間的矛盾日益突出，突出表現(xiàn)為有效供給不足，“低質(zhì)量重復(fù)供給”問題嚴(yán)重。因此必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在現(xiàn)有短途出行領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)由低水平供需基本平衡向高水平供需平衡的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，減少無效和低端服務(wù)供給，擴(kuò)大有效和高端供給，增強(qiáng)單車出行服務(wù)供給結(jié)構(gòu)對(duì)出行需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高公共服務(wù)領(lǐng)域全要素生產(chǎn)率。結(jié)合武漢市短途出行領(lǐng)域的實(shí)際情況，保留發(fā)展更具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和廣闊前景的共享單車，淘汰效率低下和市場(chǎng)認(rèn)可度不高的公共自行車是改革的必然選擇。

第二，緩解政府財(cái)政壓力的現(xiàn)實(shí)選擇。武漢市公共自行車目前的運(yùn)營模式是政府出資采購自行車及配套系統(tǒng)等設(shè)備，然后委托國有企業(yè)公司來運(yùn)營，強(qiáng)調(diào)“以市場(chǎng)化運(yùn)作保障公益性服務(wù)”。但作為一種公共服務(wù)，公共自行車的公益性使其市場(chǎng)化運(yùn)作的效果并不理想，巨大的運(yùn)營成本壓力導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營入不敷出，不得不嚴(yán)重依賴政府財(cái)政支出以填補(bǔ)運(yùn)營資金缺口，給政府造成極大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。審計(jì)報(bào)告顯示，武漢市政府對(duì)于公共自行車的財(cái)政補(bǔ)貼主要包括：站點(diǎn)建設(shè)成本補(bǔ)貼，已用于項(xiàng)目建設(shè)財(cái)政資金約為13000萬元，站點(diǎn)數(shù)量2038個(gè)，平均每個(gè)站點(diǎn)投入6.38萬元；每年運(yùn)營成本財(cái)政補(bǔ)貼，2015—2017年三年間，環(huán)投公司累計(jì)獲得財(cái)政補(bǔ)貼5800萬元。可以預(yù)料的是，隨著投入車輛和建設(shè)網(wǎng)點(diǎn)的增加，運(yùn)營維護(hù)成本將不斷增加，政府將面臨更大的財(cái)政壓力。所以，在公共自行車和共享單車產(chǎn)品功能高度同質(zhì)化的前提下，在共享單車已經(jīng)取得短途出行市場(chǎng)絕對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的情況下，公共自行車退出是緩解政府財(cái)政壓力的現(xiàn)實(shí)選擇。

第三，優(yōu)化國有資產(chǎn)布局的理性選擇。全權(quán)負(fù)責(zé)武漢市公共自行車項(xiàng)目運(yùn)營工作的環(huán)投集團(tuán)成立于2014年11月，注冊(cè)資金6000萬，是經(jīng)武漢市委、市人民政府批準(zhǔn)，由武漢環(huán)境投資開發(fā)集團(tuán)有限公司投資組建的國有獨(dú)資企業(yè)。自2014年底接手重啟武漢公共自行車以來，在政府的大力支持下，極大促進(jìn)了武漢公共自行車的壯大發(fā)展，有效解決了廣大市民的出行需求，一定程度緩解了交通出行擁堵、公共交通效率低下、機(jī)動(dòng)車尾氣排放嚴(yán)重、自然資源消耗過度等城市交通問題，為武漢市“兩型社會(huì)”的建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)，充分發(fā)揮了國有企業(yè)在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)產(chǎn)品、保障公民基本權(quán)益方面所起到的重要作用。但隨著共享單車的蓬勃興起和出行需求市場(chǎng)的急劇變化，公共自行車已失去了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)主動(dòng)權(quán)，公共服務(wù)供給無法有效滿足居民需求，公益目的難以實(shí)現(xiàn)。公共自行車的退出有利于提高國有資本流動(dòng)性，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)整體經(jīng)濟(jì)效率和提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，是優(yōu)化國有資本布局的理性選擇。

第四，轉(zhuǎn)變政府職能、更好發(fā)揮政府作用的根本選擇。政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑，其實(shí)質(zhì)是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要解決的供給方面問題，實(shí)際上與政府的宏觀政策有關(guān)。大量過剩供給不是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的結(jié)果，而更多的是政府主導(dǎo)下用行政手段配置資源的產(chǎn)物。要使市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，就必須明確政府與市場(chǎng)的邊界，突出其“服務(wù)”和宏觀調(diào)控的屬性。在市場(chǎng)化手段無法提供社會(huì)所需公共服務(wù)時(shí)，政府主導(dǎo)的服務(wù)供給是及時(shí)、必要的，政府這時(shí)不能當(dāng)“甩手掌柜”；但當(dāng)政府服務(wù)供給無法使社會(huì)福利達(dá)到最大化，在一定的技術(shù)條件和制度安排能引致“排他成本”降低的情況下，公共服務(wù)通過市場(chǎng)化途徑由私人提供不僅可行且更有效率。直接的政府管制未必會(huì)帶來比市場(chǎng)和企業(yè)更好地解決問題的結(jié)果。[37]此時(shí)，公共自行車退出市場(chǎng)有利于政府轉(zhuǎn)變職能并致力于營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境以降低供給成本，增加有效供給，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良好有序進(jìn)行。

三、結(jié)論

“現(xiàn)代社會(huì)的政府正在把原先由它獨(dú)立承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民志愿者團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任，從而使得政府、市場(chǎng)、志愿者組織的界限和責(zé)任日益變得模糊不清?！盵38]以政府主導(dǎo)為核心的公共服務(wù)供給主體多元化理論雖然一再強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任分化中的“共擔(dān)機(jī)制”，卻始終沒有對(duì)責(zé)任分化中的“退出機(jī)制”引起足夠重視，而這一機(jī)制對(duì)于現(xiàn)階段我國大力轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更顯得意義重大?；貞?yīng)本文所提出的研究問題，我們認(rèn)為政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位是毋庸置疑的，特別是在供給嚴(yán)重不足明顯制約需求滿足的時(shí)候，政府職能可通過直接的生產(chǎn)或提供公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)；但當(dāng)需求供給狀況發(fā)生變化，私人部門或第三部門可以通過市場(chǎng)化手段更有效提供公共服務(wù)時(shí)，政府職能也應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，不必事事“親力親為”，不僅可以通過政府主導(dǎo)下的公私合作、購買服務(wù)等多種手段從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕保部梢愿鶕?jù)現(xiàn)有條件以“退出”的方式實(shí)現(xiàn)“掌舵”，將精力專注于維護(hù)和管理公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。