交通基礎(chǔ)設(shè)施的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

徐海成，賈銳寧，鄭英杰

(長安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710064)

自2015年11月10日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革至今，相關(guān)研究呈現(xiàn)爆炸增長態(tài)勢[1-10]。然而，這些研究多是對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革予以政策解讀或者對其理論淵源進(jìn)行追溯，政策實(shí)施層面的研究成果相對較少且偏于宏觀，尤其缺乏對具體產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入研究。其中，在交通領(lǐng)域雖然已有基于降低物流成本的提高綜合運(yùn)輸有效供給的相關(guān)政策討論[11]，但鮮有深入特定產(chǎn)業(yè)層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體路徑探析。如果不能提升作為“五通”之一的交通基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給，“一帶一路”倡議的推進(jìn)勢必受阻?；诖耍疚脑谶壿嬜郧a(chǎn)業(yè)層面供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革分析框架內(nèi)，以收費(fèi)公路這一具體交通基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)為例，采用文獻(xiàn)調(diào)查法和比較研究的分析方法，總結(jié)相關(guān)研究成果，探討其存在的供給側(cè)問題與結(jié)構(gòu)性原因，并對改革對策予以探析。

一、供給側(cè)改革的中國實(shí)踐與產(chǎn)業(yè)分析框架

(一)中國供給側(cè)改革研究現(xiàn)狀

最早提出應(yīng)從供給側(cè)入手解決中國經(jīng)濟(jì)問題的學(xué)者是張五常，他在論及中國政府為應(yīng)對2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)推出的“四萬億計(jì)劃”時(shí)認(rèn)為，在出口需求走低的條件下，中國政府應(yīng)該從供給側(cè)著手促進(jìn)生產(chǎn)以滿足國內(nèi)消費(fèi)需求，而不應(yīng)將政策重心集中于刺激投資需求的“四萬億計(jì)劃”[12]。

此后，中國眾多學(xué)者在對西方“供給學(xué)派”思想與政策進(jìn)行揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，形成了具有中國特色的“新供給”思想。雖然學(xué)者們都毫無例外地支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，但他們主張根植的理論基礎(chǔ)卻存在差異：第一種是滕泰的“新供給主義經(jīng)濟(jì)學(xué)”，他的供給理論與薩伊的“供給決定需求”思想一脈相承，都認(rèn)為供給會(huì)創(chuàng)造需求，不同之處在于滕泰認(rèn)為供給對需求的創(chuàng)造是有條件的[13]；第二種是以賈康等為代表的新供給學(xué)派研究小組的“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)”，他們更強(qiáng)調(diào)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)化特征，即“與需求側(cè)的均質(zhì)、可通約明顯不同，供給側(cè)的產(chǎn)出是千差萬別、不可通約的產(chǎn)品和服務(wù)，以及以各種特色表現(xiàn)的必須具體設(shè)計(jì)、鮮可照搬的制度供給”[14]；第三種是肖林的“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)”，他認(rèn)為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以中長期目標(biāo)為主，而需求側(cè)管理則以短期目標(biāo)為主[15]。當(dāng)然，上述3種不同理論認(rèn)識也存在重合之處，且隨著探討的不斷深入顯示出逐漸融合的趨勢，如滕泰在強(qiáng)調(diào)“新供給創(chuàng)造新需求”的同時(shí)，也指出長期總供給創(chuàng)造需求與短期總需求影響供給這一時(shí)期特征。

相對于系統(tǒng)化建立“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論體系以解讀供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，更多學(xué)者則直接針對改革的具體供給側(cè)問題展開研究并提出相應(yīng)的政策建議，研究涉及總需求內(nèi)部結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素供給結(jié)構(gòu)以及收入分配結(jié)構(gòu)等諸多方面[16]，而政策落腳點(diǎn)或者集中于諸如理清政府與市場邊界、轉(zhuǎn)變政府職能、破除壟斷、國有企業(yè)改革、金融制度改革與促進(jìn)科技創(chuàng)新等頂層設(shè)計(jì)，或者圍繞“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板”五大任務(wù)，雖然都十分切題，但是顯得略為宏觀。上述成果固然涉及了供給側(cè)改革的幾大核心問題，但是無法滿足“產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”的要求，因?yàn)楣┙o側(cè)改革不僅應(yīng)關(guān)注宏觀層面，還需視各產(chǎn)業(yè)具體情況，對微觀層面與產(chǎn)業(yè)層面的供給側(cè)問題“對癥下藥”[17]。然而，受政策導(dǎo)向影響，產(chǎn)業(yè)層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究多集中于“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”方面，針對其他具體產(chǎn)業(yè)的研究則相對較少。如林衛(wèi)斌等認(rèn)為建立競爭政策、健全市場監(jiān)管與完善財(cái)稅體制是電力產(chǎn)業(yè)深化供給側(cè)改革的主要路徑[18]，王志清在對民航業(yè)供給側(cè)改革的必要性進(jìn)行分析后，提出加快民航基礎(chǔ)設(shè)施布局與建設(shè)、全面提升航空運(yùn)輸服務(wù)能力、轉(zhuǎn)變民航業(yè)增長方式與全面深化民航體制機(jī)制改革等改革內(nèi)容[19]，這些改革措施更像是宏觀改革的頂層設(shè)計(jì)在產(chǎn)業(yè)層面的簡單延伸。

(二)產(chǎn)業(yè)層面供給側(cè)改革的分析框架

對于特定產(chǎn)業(yè)而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的分析應(yīng)建立于一定的邏輯框架內(nèi)。黃群慧以《人民日報(bào)》發(fā)表的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”解讀中提出的“供給側(cè)+結(jié)構(gòu)性+改革”為基礎(chǔ)，采用“問題+原因+對策”的邏輯線路，形成了“供給側(cè)問題—結(jié)構(gòu)性原因—改革對策”的工業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的分析框架，并從企業(yè)層面、產(chǎn)業(yè)層面與區(qū)域?qū)用嬲撌隽斯I(yè)供給側(cè)改革的重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議[20]。本文認(rèn)為，上述工業(yè)供給側(cè)改革雖然需要依托于工業(yè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行特征，但研究對象仍是宏觀經(jīng)濟(jì)大背景下工業(yè)經(jīng)濟(jì)的共性問題，不需要特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)特性，而對于特定產(chǎn)業(yè)而言，具體的產(chǎn)業(yè)背景應(yīng)成為供給側(cè)問題與結(jié)構(gòu)性原因的根本出發(fā)點(diǎn)。

綜上所述，本文進(jìn)一步明確上述邏輯框架，依照“產(chǎn)業(yè)背景—供給側(cè)問題—結(jié)構(gòu)性原因—改革對策”的邏輯思路構(gòu)建適合特定產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的分析框架。其中，產(chǎn)業(yè)背景具體可以從制度背景、產(chǎn)業(yè)特征以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程等入手；供給側(cè)問題應(yīng)對接宏觀經(jīng)濟(jì)增長問題，從習(xí)近平總書記提出的“減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性”出發(fā)，尋求產(chǎn)業(yè)供給側(cè)的根源問題；結(jié)構(gòu)性原因則針對供給側(cè)問題，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)視角為依托，從企業(yè)、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域3個(gè)層面分析供給側(cè)問題，將理論與實(shí)踐、針對性與全面性予以折中；改革對策則應(yīng)結(jié)合結(jié)構(gòu)性因素落實(shí)于制度層面。

下文將以收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)為例，遵循“產(chǎn)業(yè)背景—供給側(cè)問題—結(jié)構(gòu)性原因—改革對策”的邏輯思路對該產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)改革問題進(jìn)行分析，以期將供給側(cè)改革這一宏觀經(jīng)濟(jì)命題落實(shí)于具體產(chǎn)業(yè)層面。

二、收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景

(一)產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程及制度建設(shè)

新中國成立伊始，中央人民政府交通部下設(shè)公路總局，專門負(fù)責(zé)全國公路的建設(shè)與管理工作。各省市區(qū)設(shè)立了公路局，具體管理公路相關(guān)事務(wù)，縣以下則由地方負(fù)責(zé)本地區(qū)的公路工作。“一五”時(shí)期各省都實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，直到1958年經(jīng)濟(jì)體制改革，中央才將公路建設(shè)的計(jì)劃投資管理全部下放，之前的以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主也演變?yōu)橐缘厥?、縣管理為主，隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，1962年國家開始實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”模式。

1978年改革開放之后，國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展快車道，迫于財(cái)政壓力，1984年12月召開的國務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議提出“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，隨著1988年10月31日上海滬嘉收費(fèi)公路建成通車，收費(fèi)公路應(yīng)運(yùn)而生。收費(fèi)公路的發(fā)展可以分為3個(gè)階段：第一，1992年之前的第一批收費(fèi)公路基本都是以養(yǎng)路費(fèi)、車購費(fèi)及少量財(cái)政撥款為主要來源并吸收銀行貸款投資而建設(shè)的，省級交通主管部門是投資主體，建成后的收費(fèi)公路的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)絕大部分是由原負(fù)責(zé)建設(shè)的機(jī)構(gòu)，過渡形成的事業(yè)單位，交通主管部門主要以建設(shè)收費(fèi)為主，管理放在了次要地位。第二，1992年開始，收費(fèi)公路管理中政出多門、職能交叉、管理低效問題日益突出。為了理順關(guān)系、協(xié)調(diào)矛盾，國務(wù)院進(jìn)行了一系列的整改，但是問題仍然沒有根本解決，依舊實(shí)行事業(yè)管理或事業(yè)單位企業(yè)化管理。第三，20世紀(jì)90年代中期以后，收費(fèi)公路融資渠道拓寬，股票融資、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資、外商投資、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等多層次、多元化融資體制出現(xiàn)，進(jìn)而要求管理體制也隨之變化，演化出行政事業(yè)型、企業(yè)管理型、事企混合型等多種不同形式。但是因?yàn)閲泄杀壤^高，收費(fèi)公路公司經(jīng)營行為受政府意圖影響仍然較大，使各種管理體制在一定程度上流于形式。

(二)產(chǎn)業(yè)供給現(xiàn)狀

中國公路事業(yè)在公路收費(fèi)政策實(shí)施后的三十余年間得到了飛速發(fā)展，交通運(yùn)輸部發(fā)布的《〈2016年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)〉解讀》顯示，截至2016年底，中國公路總里程達(dá)到469.63萬km，是1984年底的5.1倍。其中，高速公路建設(shè)從無到有，達(dá)到13.10萬km，總里程位居世界第一，一級公路與二級公路里程也分別增長至1984年的302.3倍與19.9倍，這其中98%的高速公路、61%一級公路與42%的二級公路是依靠公路收費(fèi)政策建成的。相應(yīng)地，截至2016年底，中國收費(fèi)公路里程達(dá)到17.11萬km，其中高速公路、一級公路、二級公路與獨(dú)立橋隧分別占比72.8%、13.7%、12.8%與0.7%。

伴隨收費(fèi)公路整體供給規(guī)模擴(kuò)大的是產(chǎn)業(yè)累計(jì)建設(shè)投資總額與累計(jì)債務(wù)性資金投入的節(jié)節(jié)攀升，與2015年相比，2016年收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額與累計(jì)債務(wù)性資金投入分別凈增6 369.0億元與4 670.5億元，達(dá)到75 857.5億元與52 339.3億元。此外，如圖1所示，收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)的通行費(fèi)收入、支出總額以及由此產(chǎn)生的收支缺口皆呈現(xiàn)逐年上升趨勢(其中2010年-32.5億元的收支缺口表示盈余32.5億元)?？梢钥吹剑陙戆殡S產(chǎn)業(yè)供給規(guī)模的不斷擴(kuò)張，產(chǎn)業(yè)的通行費(fèi)收入雖然也在上升，但運(yùn)營效率卻在持續(xù)惡化，集中體現(xiàn)于不斷攀升的收支缺口，說明產(chǎn)業(yè)的供給效率低下[21]。

圖1 2010～2016年收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)收支情況

與此同時(shí)，收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)的供給現(xiàn)狀也呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異特征。例如2016年，東部地區(qū)公路密度為1.17km/km2，中部地區(qū)為0.91km/km2，西部地區(qū)則為0.28km/km2，東、中、西部地區(qū)依次遞減；而與之對應(yīng)的人均公路里程，東、中、西部地區(qū)分別為21.91km/萬人、35.49km/萬人與50.93km/萬人，卻在依次遞增。相應(yīng)地，收費(fèi)公路密度以及人均收費(fèi)公路里程也具有上述分布特征，說明收費(fèi)公路供給規(guī)模的空間布局并不合理。從公路收費(fèi)比例看，東部地區(qū)收費(fèi)公路里程占公路總里程的4.1%，而中部地區(qū)與西部地區(qū)的這一比例為3.0%和3.9%，東、中、西部呈現(xiàn)出U型關(guān)系。從運(yùn)營模式看，東部地區(qū)政府還貸公路占比43.1%，而中部地區(qū)與西部地區(qū)這一比例分別為58.9%與69.4%，東、中、西部依次遞增。公路收費(fèi)比例與政府還貸公路占比的空間分布說明，東部地區(qū)收費(fèi)公路比例雖然較高，但符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，主要受益于社會(huì)資本的推動(dòng)，而西部地區(qū)修建收費(fèi)公路可能更多是一種政府逐利行為[22]。除此之外，收費(fèi)公路的投資、通行費(fèi)收入、支出以及收支缺口都呈現(xiàn)出不合理的區(qū)域分布特征，反映出收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)區(qū)域?qū)用娴墓┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡。

三、收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)供給側(cè)問題

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目的在于通過化解供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，來提高全要素生產(chǎn)率，以維持中國經(jīng)濟(jì)的中高速增長。因此，對收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)問題而言，一方面需要化解產(chǎn)業(yè)供需失衡，另一方面又需要對接經(jīng)濟(jì)增長問題。

通過分析發(fā)現(xiàn)，收費(fèi)公路運(yùn)營效率問題正是產(chǎn)業(yè)供給側(cè)問題的集中體現(xiàn)。一個(gè)產(chǎn)業(yè)的供需失衡主要有3種形式：有供給無需求、有需求無供給以及低效供給抑制有效需求[23]。對于收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)而言，3種情況都將導(dǎo)致運(yùn)營效率的下降：第一，有供給無需求。例如中國當(dāng)前可能存在的內(nèi)生于宏觀需求管理的交通基礎(chǔ)設(shè)施過度建設(shè)趨勢，使收費(fèi)公路的供給遠(yuǎn)超其有效需求，直接表現(xiàn)為收費(fèi)公路的交通量稀少，并最終導(dǎo)致通行費(fèi)收入難以彌補(bǔ)運(yùn)營成本，嚴(yán)重?fù)p害運(yùn)營效率。第二，有需求無供給。該情況又可以細(xì)分為兩種情形。一是供需錯(cuò)位，類似于有供給無需求，如當(dāng)前政策不允許二級以下公路收費(fèi)，在財(cái)政資金短缺的約束下，民眾對低等級公路尤其是農(nóng)村公路的需求難以得到滿足。低等級公路如果無法滿足地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，那么能突破財(cái)政資金約束的以收費(fèi)為主的高速公路自然成為投資的熱點(diǎn)領(lǐng)域，因而存在過度建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，容易形成供大于需的局面，最終造成收費(fèi)公路運(yùn)營效率下降；二是供給老化，即現(xiàn)有供給無法適應(yīng)需求，如民眾對“智慧交通、綠色交通、平安交通”的需求越來越強(qiáng)烈，而諸如ETC不停車收費(fèi)系統(tǒng)等的使用規(guī)模還十分有限，截至2017年4月底，主線ETC車道覆蓋率雖然超過98%，然而ETC用戶僅有5 000萬，僅占全國30%多的高速公路通行量[注]來源于交通運(yùn)輸部2017年第五次例行新聞發(fā)布會(huì)。，這又直接關(guān)系到運(yùn)營環(huán)節(jié)的降本增效。第三，低效供給抑制有效需求。收費(fèi)公路有別于非收費(fèi)公路的根本特點(diǎn)在于“用者付費(fèi)制度”，而通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又直接與運(yùn)營成本掛鉤，內(nèi)生于產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程的具有行政壟斷特征的管理體制形成了收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)的低效供給局面，高企的非生產(chǎn)性投入在降低產(chǎn)業(yè)運(yùn)營效率的同時(shí)也通過價(jià)格體系抑制了有效需求。

與此同時(shí)，收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營效率又直接關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)增長。收費(fèi)公路運(yùn)營效率的提高無非表現(xiàn)為運(yùn)營成本的下降或者通行費(fèi)收入的增加，由于通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)受到嚴(yán)格的政府管制，運(yùn)營企業(yè)很難以提高績效為目的上調(diào)通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因此運(yùn)營效率的提高最終無外乎運(yùn)營成本的下降或者交通量的增加。其中，運(yùn)營成本下降一方面可以降低通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面可以使公路收費(fèi)提早結(jié)束，在減少道路使用者負(fù)擔(dān)的同時(shí)也增加了公路的利用效率，顯著提升單位里程公路基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。而交通量的增加在說明公路供給結(jié)構(gòu)更為適應(yīng)交通需求結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也意味著公路利用效率的提升，與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系不言而喻。

綜上所述，運(yùn)營效率問題一方面由供需結(jié)構(gòu)失衡所致，另一方面又直接對接經(jīng)濟(jì)增長問題，因而成為收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)供給側(cè)問題的集中體現(xiàn)。

四、收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性原因及改革對策

針對收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)供給側(cè)的運(yùn)營效率問題，本文從企業(yè)、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域3個(gè)層面入手，對運(yùn)營效率問題的主要結(jié)構(gòu)性原因進(jìn)行分析，并分析相應(yīng)的改革對策。

(一)推進(jìn)企業(yè)層面收費(fèi)公路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

內(nèi)生于管理體制的政府還貸公路與經(jīng)營性公路比例失衡是企業(yè)層面運(yùn)營效率低下的主要結(jié)構(gòu)性原因。2016年度，全國政府還貸公路里程占到收費(fèi)公路總里程的58.7%，從側(cè)面反映出中國收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)行政壟斷的強(qiáng)度之大。政府還貸公路中的行政壟斷主要從3個(gè)途徑影響產(chǎn)業(yè)運(yùn)營效率：第一，X-非效率。政府還貸公路運(yùn)營企業(yè)由于遠(yuǎn)離市場競爭壓力，管理層無法獲得有效的激勵(lì)，致使運(yùn)營企業(yè)缺乏節(jié)約成本以及推動(dòng)技術(shù)革新的動(dòng)力，最終導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)營成本的虛擬膨脹。第二，規(guī)模非效率。中國收費(fèi)公路實(shí)行屬地管理模式，相鄰省份之間本應(yīng)相連的收費(fèi)公路往往由分屬于各省的公司分別運(yùn)營，與此同時(shí)收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)內(nèi)還存在“一路一公司”與“一路一管理處”的問題。上述問題使產(chǎn)業(yè)運(yùn)營環(huán)節(jié)出現(xiàn)嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，致使具有自然壟斷特征的收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)本應(yīng)擁有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)消失殆盡。第三，尋租行為。由于缺乏合理的政府規(guī)制體系，政府還貸公路運(yùn)營企業(yè)與政府主管部門之間在一定程度上易發(fā)生權(quán)力濫用、權(quán)錢交易與以權(quán)謀私等權(quán)力尋租問題。在權(quán)力尋租過程中，尋租者往往投入大量的經(jīng)濟(jì)資源，而尋租活動(dòng)本身又是非生產(chǎn)性的，其結(jié)果無非是生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生改變，在浪費(fèi)大量資源的同時(shí)也扭曲了產(chǎn)業(yè)資源配置[24]。

企業(yè)層面政府還貸公路與經(jīng)營公路結(jié)構(gòu)失衡問題本質(zhì)上屬于國有企業(yè)改革范疇，應(yīng)從存量與增量兩個(gè)方面入手解決。對于政府還貸公路存量，應(yīng)在完善特許經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式使其逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性公路。對于收費(fèi)公路增量，則應(yīng)借助當(dāng)前政府著力推行的PPP模式，通過政府與社會(huì)資本多樣化的合作模式，使市場機(jī)制在其中發(fā)揮決定性作用。

(二)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)層面收費(fèi)公路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

僵化的公路收費(fèi)制度是產(chǎn)業(yè)層面運(yùn)營效率低下的重要原因。在“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策的推動(dòng)下，中國公路基礎(chǔ)設(shè)施在高速發(fā)展的同時(shí)也形成了凡是高速公路就收費(fèi)的政策慣性。地方政府官員出于政績考慮，往往會(huì)借助公路收費(fèi)制度形成的預(yù)算軟約束過度建設(shè)高速公路，導(dǎo)致高速公路無效供給增加，在造成嚴(yán)重資源配置扭曲的同時(shí)也阻礙了產(chǎn)業(yè)整體運(yùn)營效率的提升。與此同時(shí)，超出有效需求部分的高速公路供給往往交通量較少，負(fù)責(zé)運(yùn)營該部分高速公路的企業(yè)勢必處于收不抵支的虧損狀態(tài)之下，只能依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼或者統(tǒng)借統(tǒng)還政策下其他收益較好收費(fèi)公路的轉(zhuǎn)移支付維持正常運(yùn)營，從而成為僵尸企業(yè)。這些僵尸企業(yè)不僅無法通過市場機(jī)制與公司治理機(jī)制等途徑退出運(yùn)營環(huán)節(jié)，反而進(jìn)一步吸收資金與勞動(dòng)力，進(jìn)而擠出高效收費(fèi)公路運(yùn)營企業(yè)乃至其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素，為地區(qū)全要素生產(chǎn)率帶來了極大的負(fù)面影響。因此，如何創(chuàng)新公路收費(fèi)制度、如何妥善處理收費(fèi)公路僵尸企業(yè)是產(chǎn)業(yè)層面供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心問題。

對于凡是高速公路就收費(fèi)這一內(nèi)生于公路收費(fèi)制度的產(chǎn)業(yè)頑疾，首先應(yīng)轉(zhuǎn)變高速公路即收費(fèi)公路的固化觀念，進(jìn)而在項(xiàng)目工程可行性研究評價(jià)階段針對高速公路是否收費(fèi)展開經(jīng)濟(jì)評價(jià)，具體可以將高速公路項(xiàng)目按通行費(fèi)收入與收費(fèi)成本的相對關(guān)系進(jìn)行分類，對于收入大于成本的項(xiàng)目可以收費(fèi)運(yùn)營，反之則按照普通非收費(fèi)公路進(jìn)行管理，不再對其進(jìn)行收費(fèi)[25]。上述調(diào)整可以有效防止收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)內(nèi)形成新的僵尸企業(yè)，而對于已經(jīng)存在的僵尸企業(yè)，由于其未來產(chǎn)生的虧損部分最終仍將由政府負(fù)擔(dān)，因此現(xiàn)階段可以直接采用政府兜底債務(wù)的形式使其退出市場，以達(dá)到及時(shí)為政府“止血”的功效。

(三)推進(jìn)區(qū)域?qū)用媸召M(fèi)公路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

區(qū)域?qū)用孢\(yùn)營效率低下的主要誘因是收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)內(nèi)突出的地區(qū)性行政壟斷。收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)的行政壟斷不僅體現(xiàn)為政府還貸公路與經(jīng)營性公路兩種運(yùn)營模式比例失衡的產(chǎn)業(yè)性行政壟斷，還兼具地區(qū)性行政壟斷的某些特征。收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)采取屬地管理模式，運(yùn)營企業(yè)的運(yùn)營管理嚴(yán)格按照行政區(qū)域劃分，各自壟斷經(jīng)營本行政區(qū)域內(nèi)的收費(fèi)公路。首先，由于區(qū)域異質(zhì)性的客觀存在，各地區(qū)具有資源稟賦的差異，地區(qū)性行政壟斷使得擁有更多財(cái)力的地區(qū)具有更大的能力提供公路基礎(chǔ)設(shè)施，這些地區(qū)公路基礎(chǔ)設(shè)施的總體供給規(guī)模與內(nèi)部供給結(jié)構(gòu)都更易適應(yīng)需求，其屬地內(nèi)收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營效率較地方政府財(cái)力較弱的地區(qū)也更為理想。其次，行政性市場壁壘的存在限制了產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素在省域之間的流動(dòng)。長久以來，中國地方政府都處于以GDP為導(dǎo)向的政績激勵(lì)框架內(nèi)，在成本允許的情況下，地方政府不僅具有促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)，還具有阻礙其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)[26]。在上述目的之下，地方政府對本地區(qū)收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)與封鎖，限制了資源在地區(qū)之間的合理配置，使各地區(qū)的技術(shù)水平與技術(shù)效率迥然不同。最后，地區(qū)性行政壟斷破壞了高速公路網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性的發(fā)揮，從而降低了收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效率。雖然這種屬地管理模式對前期收費(fèi)公路大規(guī)模建設(shè)發(fā)揮了巨大作用，但是從技術(shù)經(jīng)濟(jì)角度分析，收費(fèi)公路是具有不可分割性與完整性的交通流載體，任何對其截取的行為都會(huì)阻礙其網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)進(jìn)而規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)揮。然而，收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)內(nèi)的地區(qū)性行政壟斷卻人為分割了跨行政區(qū)域的收費(fèi)公路經(jīng)營管理活動(dòng)，成為產(chǎn)業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的又一結(jié)構(gòu)性原因。

對于區(qū)域?qū)用婀┙o側(cè)問題，我們應(yīng)分3步走予以解決。首先，通過財(cái)政體制改革與收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)投融資體制改革平衡地方政府財(cái)力并硬化地方政府的預(yù)算約束，提升公路基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給并限制其無效供給。值得一提的是，2017年7月12日財(cái)政部與交通運(yùn)輸部共同印發(fā)了《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)〔2017〕97號)，規(guī)定今后發(fā)行地方政府債券成為新建政府收費(fèi)公路的唯一融資渠道，且債券收支納入政府性基金預(yù)算管理并接受人大監(jiān)督。該舉措表明了決策層硬化收費(fèi)公路預(yù)算約束的決心，但政策實(shí)施效果如何還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。其次，以中央事權(quán)與支出責(zé)任改革為契機(jī)，對中央和地方的職能與責(zé)任進(jìn)行重新劃分，明確國家高速公路網(wǎng)的中央事權(quán)，在此基礎(chǔ)上對國家高速公路整體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理。例如，可由中央成立第三方機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌收費(fèi)公路經(jīng)營管理活動(dòng)，突破收費(fèi)公路經(jīng)營管理的省域界限，整合區(qū)域之間的收費(fèi)公路資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。最后，地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)資源稟賦與政策定位，順應(yīng)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的收費(fèi)公路管理體制要求，構(gòu)建能發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的收費(fèi)公路管理體制與運(yùn)營模式。

五、結(jié)語

“需求側(cè)管理”與“供給側(cè)管理”在不同國家、不同歷史時(shí)期都曾扮演過重要角色，二者應(yīng)是互相補(bǔ)充的關(guān)系。給定中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要矛盾在供給側(cè)這一改革背景，對具體領(lǐng)域的供給側(cè)改革研究則具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一方面應(yīng)該認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院關(guān)于供給側(cè)改革的宏觀經(jīng)濟(jì)部署，另一方面也應(yīng)該結(jié)合交通基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展背景出發(fā)，瞄準(zhǔn)特定的供給側(cè)問題，“量體裁衣”地尋求結(jié)構(gòu)性原因以及改革對策，不可簡單照搬其他領(lǐng)域的改革措施。本文以收費(fèi)公路產(chǎn)業(yè)為例，系統(tǒng)地分析了這一產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)問題、結(jié)構(gòu)性原因以及相應(yīng)的改革出路。同時(shí)，我們也希望起到拋磚引玉的作用，引起學(xué)界對該領(lǐng)域供給側(cè)改革的集中關(guān)注。