新型城鎮(zhèn)化推進中城市拆遷安置社區(qū)治理體系重構研究

宋 輝

(西南大學 文化與社會發(fā)展學院，重慶 400715)

一、引言

新型城鎮(zhèn)化的快速推進，無疑將改變城市的空間結構。隨著城市不斷向郊區(qū)擴展蔓延，土地被大規(guī)模地征用，各種高新技術經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園、大學城或新城區(qū)大量涌現(xiàn)，農(nóng)民賴以生存的基礎環(huán)境崩塌，被政府通過統(tǒng)一規(guī)劃、集中修建的方式，規(guī)?；⒌统杀炯械讲疬w安置社區(qū)。受城市集聚效應和擴散效應的雙重影響，城市拆遷安置社區(qū)在空間解構過程中出現(xiàn)了生存環(huán)境復雜、生產(chǎn)系統(tǒng)解體、社會關系斷裂、文化適應失調(diào)等問題，直接攸關我國社會的公平正義和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破。作為維系社區(qū)居民和基層政府橋梁重要中介的社區(qū)治理主體，不僅是城市拆遷安置社區(qū)建設的重要載體，也是社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎保障。因此，城市拆遷安置社區(qū)治理需要政府與學術界予以更多的關注與研究。

目前，學者們主要圍繞社區(qū)治理模式、治理主體、治理困境等多個維度對城市拆遷安置社區(qū)治理體系進行了相關探討。社區(qū)治理模式研究主要體現(xiàn)在：引入包容性治理模式[1]、專家參與模式[2]、一主兩輔治理模式[3]；將新社區(qū)空間單元化與原村莊基層治理網(wǎng)絡相結合，提倡社區(qū)網(wǎng)絡化管理模式的運行[4]。對于社區(qū)治理主體層面的研究，趙國渡等人[5]認為在城中村社區(qū)轉(zhuǎn)型的過渡階段，街道辦事處、社區(qū)居民委員會和集體經(jīng)濟組織等機構扮演了重要的角色。周建瑜[6]提出失地農(nóng)民社區(qū)管理是由社區(qū)黨組織和居民委員會主導的，各種內(nèi)生型和嵌入型組織與廣大居民共同參與管理社區(qū)事務的過程。馬乙玉[7]發(fā)現(xiàn)原有村落拆遷重建為城市邊緣社區(qū)后，出現(xiàn)了一些新型組織比如業(yè)主委員會、志愿者組織等，社區(qū)黨支部面臨著與此類新型組織一個重新磨合的過程。具體到城市拆遷安置社區(qū)治理困境問題時，學者的研究主要集中在管理體制不對接[8]、原有村莊組織難以履行安置社區(qū)空間治理職能[9]、城市治理與鄉(xiāng)村自治的混合“邊界模糊化治理”風險[10]、公共組織效能發(fā)揮不足[11]等方面。此外，還有學者就拆遷安置社區(qū)公共安全治理[12]、基層組織結構轉(zhuǎn)型[13]、公共服務與管理[14]等領域進行了論述。

綜述而論，學者們偏重于城市拆遷安置社區(qū)治理體系的框架建構，缺少對社區(qū)治理主體關系的梳理與協(xié)同治理的相關探討。作為基層社區(qū)生活管理的決策中心，居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司分別與國家基層政權、房地產(chǎn)所有者、受雇于業(yè)主委員會相對應的群眾自治組織、群眾自理組織和利益實體。城市社區(qū)日常社會生活的管理，通常是由這三駕馬車來承擔的[15]。在城市拆遷安置社區(qū)，這幾類治理主體經(jīng)常會糅合在一起交互進行作用，從而影響著社區(qū)治理的實際行動走向。

重慶地處“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶聯(lián)結點的特殊區(qū)位，是集大都市、大農(nóng)村、大山區(qū)與大庫區(qū)為一體的特大城市。作為中國城市化進程和現(xiàn)代化發(fā)展的樣板，對重慶城市拆遷安置社區(qū)的探討具有較強的現(xiàn)實性和代表性。伴隨著三峽移民和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，重慶城鎮(zhèn)化率以年均1.57個百分點的速度增長，由直轄初期的31%上升到2017年的64%，城鎮(zhèn)人口達1838.41萬人，2020年將接近65%。在這一趨勢下，都市功能區(qū)域發(fā)展嚴重受限，地域空間不斷向郊縣延伸已成為城市發(fā)展的新常態(tài)。當前重慶正在從內(nèi)環(huán)向二環(huán)擴張，都市功能拓展區(qū)被確定為新增城市人口的重要集聚區(qū)(將建成21個大型人口集聚區(qū))。本文根據(jù)區(qū)位分布、安置時間和社區(qū)生成等特質(zhì)，將重慶都市功能拓展區(qū)內(nèi)的北碚區(qū)北溫泉街道的XTHY社區(qū)(1998年)——渝合高速公路的修建，蔡家鎮(zhèn)的SXK社區(qū)(2009年)、水土鎮(zhèn)的HXJY社區(qū)(2010年)——工業(yè)園區(qū)用地的需要；沙坪壩區(qū)曾家鎮(zhèn)的LY社區(qū)(2005年)、WL社區(qū)(2013年)、陳家橋鎮(zhèn)的QD社區(qū)(2006年)——重慶大學城的建設；渝北區(qū)禮嘉街道的JX社區(qū)(2007年)——國際商務中心的打造等7個各具特點的城市拆遷安置社區(qū)作為調(diào)查樣本，并通過隨機抽樣的方式，對524位居民進行了問卷調(diào)查?；趯嵶C與討論的基礎上，核定城市拆遷安置社區(qū)治理主體關系的基調(diào)，明確各治理主體之間的邊界，實現(xiàn)城市遷安置社區(qū)治理主體關系的重構，為縮短城市拆遷安置社區(qū)發(fā)展的無序期，促使社區(qū)更快融入現(xiàn)代城市治理體系，構建起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的社區(qū)“善治”體系提供理論支持和實踐支點。

二、城市拆遷安置社區(qū)治理主體的角色構建

從傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)過渡到城市拆遷安置社區(qū)，社區(qū)治理主體形態(tài)、動員能力及行為模式均發(fā)生了較大變化，呈多元化、復雜化、異質(zhì)化發(fā)展趨勢。城市拆遷安置社區(qū)從傳統(tǒng)村支兩委二元治理格局向多元主體共同參與的城市社區(qū)治理體系轉(zhuǎn)變，既包括自上而下嵌入的黨組織和物業(yè)管理公司，也有自下而上內(nèi)生的居民委員會、業(yè)主委員會和居民自發(fā)組織，還有代表社會和市場力量的駐區(qū)單位及社會組織。居民委員會、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會作為城市拆遷安置社區(qū)治理體系的核心主體，在新的社區(qū)治理體系中面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要進一步明確職能范疇。

(一)作為政府“代理人”的社區(qū)居民委員會

居民委員會是城市拆遷安置社區(qū)治理體系的重要構成部分，作為社區(qū)日常事務的執(zhí)行機構，在社區(qū)管理和建設中占據(jù)主導地位。不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理以發(fā)展經(jīng)濟、提高農(nóng)民生活水平為主，城市拆遷安置社區(qū)治理更多體現(xiàn)在提供公共服務和維護居民權益方面?，F(xiàn)實中，大多數(shù)城市拆遷安置社區(qū)居民委員會職能尚處于鄉(xiāng)村治理向現(xiàn)代城市社區(qū)治理過渡的中間環(huán)節(jié)。一方面要對原有村莊遺留下的利益分配、拆遷補償問題、民政優(yōu)撫等社會事務進行管理。成立于2009年的SXK社區(qū)由原SXK社區(qū)和QL村合并組建，社區(qū)書記、主任都來自原QL村。該村從2004年征地一直持續(xù)到2011年，拆遷時間長，跨度大，經(jīng)歷了拆遷政策的新舊交替。因安置時間前后不一，導致人均住房安置面積相差10平方米，補償金額相差5萬元以上，居民抵觸情緒很大，上訪現(xiàn)象層出不窮。對于新成立的居民委員會，工作重心不是促進社區(qū)公共服務的發(fā)展，而是征地補償安置糾紛的調(diào)解，在一定程度上滯緩了社區(qū)融入城市的步伐。另一方面，居民委員會還要在就業(yè)、宣傳教育、公共事務、治安、衛(wèi)生、社會保障等多方面為居民提供便利和服務。通過對居民的問卷測量結果也印證了居民委員會的核心地位。在與居民利益密切相關的8項社區(qū)事務中，除了物業(yè)管理公司在社區(qū)環(huán)境維護事務擁有主導話語權(54.2%)，其他7項事務中居民委員會所占比例都是最高的，其中志愿活動、公益活動、民主選舉的比重分別為53.4%、61.3%和66.8%，而權益維護(75.6%)、社區(qū)矯正(74.8%)、糾紛調(diào)解(78.6%)、勞動就業(yè)(81.5%)甚至超過了70%。這一數(shù)據(jù)也反映出城市拆遷安置社區(qū)治理體系中，居民委員會在人員配置和制度建設上相對成熟，發(fā)揮了較大的作用，此外，作為政府和安置居民之間聯(lián)系的節(jié)點，政府在城市拆遷安置社區(qū)的資源分配需要借助社區(qū)居民委員會來落實，一些職能部門和街道辦事處也紛紛將權限范圍內(nèi)的行政事務轉(zhuǎn)移或委托居民委員會去辦理。居民委員會無論是在制度建設上、還是在財政資源保障上，都扮演了政府在城市拆遷安置社區(qū)治理的“代理人”角色。

(二)作為政府“合伙人”的物業(yè)管理公司

城市拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理公司多數(shù)是受政府委托或聘請的方式進駐社區(qū)開展物業(yè)服務。此次調(diào)查的城市拆遷安置社區(qū)共設有11家物業(yè)管理公司(見表1)。XTHY社區(qū)和SXK社區(qū)的JY物業(yè)、CY物業(yè)，HXJY社區(qū)的LJ物業(yè)、WL社區(qū)的JL物業(yè)均具有國有企業(yè)的背景。QD社區(qū)的ZT物業(yè)、XTHY社區(qū)的HK物業(yè)、SXK社區(qū)的PH物業(yè)和JX社區(qū)的BM物業(yè)雖然是私營企業(yè)，按市場運營的方式提供物業(yè)服務，但仍與政府保持著半命令、半合作的關系。僅有QD社區(qū)的GQ物業(yè)和WL社區(qū)的XA物業(yè)是開發(fā)商以招標的形式入駐。LY社區(qū)自2005年成立以后一直沒有物業(yè)管理公司入駐，2015年1月由業(yè)主委員會聘請了MY物業(yè)管理公司，但物業(yè)并未履行實際職能，1年合同期滿后就解聘了。這些物業(yè)管理公司按照政府的要求進駐社區(qū)承接業(yè)主入住的辦理、前期房屋質(zhì)量的驗收、社區(qū)環(huán)境的維護和后期物業(yè)的接盤。物業(yè)管理公司的工作人員主要是從社區(qū)居民中招聘而來，從事保安、清潔、綠化、養(yǎng)護等物業(yè)工作。JX社區(qū)物業(yè)人員共17人，其中保潔員8人，保安6人，物管員2人，工程員1人，都是街道轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。

表1 城市拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理公司概況

在城市拆遷安置社區(qū)，政府對物業(yè)產(chǎn)業(yè)和物業(yè)服務維護的支持力度較大。從表1可以看出，城市拆遷安置社區(qū)居民承擔的物業(yè)費用，遠遠低于商品房，政府承擔了主要的物業(yè)費用。QD社區(qū)、WL社區(qū)的物業(yè)費分別由居民承擔0.5元/平米，政府承擔0.5元/平米；XTHY社區(qū)由政府承擔0.4元/平米的物業(yè)費，居民每人每年象征性的繳納1元；LY社區(qū)、JX社區(qū)物業(yè)費用則全部由政府承擔，4萬/年；HXJY社區(qū)居民承擔0.5元/平米，電梯房加30元/月/戶，其余由政府買單，其它社區(qū)物業(yè)基本上也由政府承擔主要費用。物業(yè)管理公司在城市拆遷安置社區(qū)經(jīng)營通常較為吃力甚至“虧損”，卻并沒有從社區(qū)中撤出。一方面是地方政府出于維穩(wěn)的目的，需要物業(yè)管理公司“留守”，而物業(yè)管理公司為了和政府保持良好的合作關系，以便為在其他領域獲取更大的經(jīng)濟利益打下鋪墊；另一方面地方政府也會通過發(fā)放補貼的方式維護物業(yè)管理公司在城市拆遷安置社區(qū)的基本運營。正是城市拆遷安置社區(qū)中政府與物業(yè)管理公司的特殊關系，使得物業(yè)管理公司成為政府在社區(qū)治理的“合伙人”。

(三)作為業(yè)主利益“代言人”的業(yè)主委員會

城市拆遷安置社區(qū)的業(yè)主委員會是實現(xiàn)社區(qū)居民從農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)變的重要社會場域。業(yè)主委員會是對轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理公司實行監(jiān)督的自治組織，在實現(xiàn)業(yè)主自治、反映業(yè)主需求、解決業(yè)主矛盾、維護社區(qū)設施等方面發(fā)揮應有的作用。然而作為后生性社會組織，并非每一個城市拆遷安置社區(qū)都組建了業(yè)主委員會。調(diào)查顯示，不少失地農(nóng)民對業(yè)主委員會這種維權組織并不熟悉，甚至不知曉所在社區(qū)是否設置了此類組織。40.8%的城市拆遷安置社區(qū)居民認為社區(qū)建立了業(yè)主委員會，遠低于物業(yè)管理公司、興趣類組織等社會組織在社區(qū)中的比重。業(yè)主委員會作為全體業(yè)主的“代言人”，首要任務就是向物業(yè)管理公司或居民委員會反映居民的正當訴求，維護居民們的合法權益。再就是廣泛收集居民意見，維護社區(qū)公共設施和積極組織開展各類豐富多彩的活動。通過對“現(xiàn)階段居民對業(yè)主委員會開展工作”的測量與“居民期望業(yè)主委員會開展活動”的比較分析，發(fā)現(xiàn)城市拆遷安置社區(qū)居民對業(yè)主委員會提供服務的期望值均有不同程度的提升，其中選項最多的是“收集居民意見和建議”，提高了14.5個百分點，其次是“維護社區(qū)公共設施”增長了13.1%。數(shù)據(jù)顯示居民對業(yè)主委員會這種新型組織是非常關注的，多達79.8%的居民認為在城市拆遷安置社區(qū)組建業(yè)主委員會有非常必要的。期望這種植根于居民利益的內(nèi)在組織能夠更接地氣，滿足居民的實際需求，履行居民賦予的職責與給予的期望，切實維護居民的權益，成為城市拆遷安置社區(qū)治理體系中重要的組成部分。

當前，仍有一定數(shù)量的城市拆遷安置社區(qū)尚未建立業(yè)主委員會。主要基于以下幾個方面的影響：首先，物業(yè)管理公司出于經(jīng)濟利益考慮，千方百計阻撓業(yè)主成立代言人(業(yè)主委員會)，擔心業(yè)主委員會成為物業(yè)服務質(zhì)量和物業(yè)費用談判的組織力量，甚至可能通過競爭的方式聘請其他物業(yè)管理公司進駐社區(qū)。其次，居民對業(yè)主委員會的組建程序不熟悉，不少居民缺乏公共意識，對業(yè)主委員會的職責功能不了解，彼此之間又缺少聯(lián)系，集體行動難以開展，全體業(yè)主大會難以召開。此外，城市拆遷安置社區(qū)是被動城市化的產(chǎn)物，從區(qū)位的選址、基礎設施的配置、住房空間的布局到社區(qū)環(huán)境的維護均具有較強的官方色彩，失地農(nóng)民自治意識較弱，對政府的依賴性較強。

三、城市拆遷安置社區(qū)治理主體實踐的邏輯關系

城市拆遷安置社區(qū)的治理格局，實質(zhì)就是社區(qū)內(nèi)組織運行機制的交互表現(xiàn)。不同的社區(qū)組織基于理性行為者的選擇，通常會在社區(qū)治理格局中最大限度的維護自身利益以實現(xiàn)行動指向。黨組織被賦予的主要職能在于開展社區(qū)黨建，追求的是政治事業(yè)；居民委員會主要負責的是社區(qū)公共事務，側(cè)重的是社會效益，作為政府事務在基層延伸的代理人，對于政績也給予了相當?shù)年P注；作為業(yè)主話語的代言人——業(yè)主委員會，以居民的私人產(chǎn)權利益保障為己任；物業(yè)管理公司則是圍繞社區(qū)基礎設施和居住環(huán)境開展服務，經(jīng)濟效益最優(yōu)化是其訴求的本源。社區(qū)內(nèi)不同治理主體出于利益彼此協(xié)調(diào)以達到權力的相互強化，從而維持社區(qū)內(nèi)權力結構的平衡狀態(tài)(見圖1)。

(一)居民委員會與業(yè)主委員會代理或干預的關系

居民委員會和業(yè)主委員會作為城市社區(qū)治理體系中重要的組成部分，都是群眾自治組織，不同的是兩者職責和權利有所差異，分別是居民和業(yè)主的話語代言人。社區(qū)居民委員會是以提供社區(qū)公共物品為主的自治組織，側(cè)重于政治穩(wěn)定和社會保障。業(yè)主委員會作為自治組織追求的則是社區(qū)物業(yè)自治與居民權利維護，是社區(qū)內(nèi)的全體業(yè)主或業(yè)主代表通過選舉產(chǎn)生，享有監(jiān)督物業(yè)管理公司的權力，側(cè)重于業(yè)主的私人產(chǎn)權的合法權益。兩者在民事關系上是一種平等的關系，在社區(qū)治理體系中體現(xiàn)的則是指導或協(xié)調(diào)關系。

在城市拆遷安置社區(qū)，居民委員會和業(yè)主委員會相互表現(xiàn)的更多是代理或干預關系。第一種是代理關系。城市拆遷安置社區(qū)作為一種轉(zhuǎn)型社區(qū)，社區(qū)組織力量相對薄弱，業(yè)主委員會作為內(nèi)生性自治組織在城市拆遷安置社區(qū)尚屬于新鮮事物。城市拆遷安置社區(qū)住房屬于政府集中統(tǒng)一修建，居民作為業(yè)主對房屋的樓層、戶型面積、通風朝向等沒有主動選擇的權力，不像城市居民對商品房房產(chǎn)及居住整體環(huán)境關注度那么高，相應地參與社區(qū)物業(yè)管理的主動性也不高。種種因素使然導致仍有相當數(shù)量的城市拆遷安置社區(qū)尚未建立業(yè)主委員會。在調(diào)查的7個拆遷安置社區(qū)中，僅有LY社區(qū)、WL社區(qū)的KT小區(qū)和XTHY社區(qū)組建了業(yè)主委員會，其它社區(qū)均由居民委員會代理業(yè)主委員會的職能。

第二種是干預關系。在已建立業(yè)主委員會的城市拆遷安置社區(qū)中，居民委員會與業(yè)主委員會之間關系往往呈現(xiàn)干預和主導的關系。居民委員會將業(yè)主委員會作為附屬的分支機構，通過委派工作人員在業(yè)主委員會作兼職的便利，不僅能隨時掌握業(yè)主委員會的工作動態(tài)，還能在社區(qū)重大事務的決策中贏得主動，按照居民委員會的意志進行管理。而業(yè)主則希望能選出代言人成為業(yè)主委員會負責人，雙方圍繞社區(qū)物業(yè)自治控制的主導權而發(fā)生博弈，突出表現(xiàn)在業(yè)主委員會的設立和選舉環(huán)節(jié)，往往因雙方的利益難以達成一致，最終導致業(yè)主委員會無法順利組建或者延遲選舉。JX社區(qū)自2006年7月成立以來，一直沒有成立業(yè)主委員會，社區(qū)物業(yè)自治的工作由居民委員會代理執(zhí)行。2013年，JX社區(qū)被街道推薦參加2014年度“全國和諧社區(qū)建設示范單位”的評選。根據(jù)相關文件的規(guī)定，業(yè)主委員會的組建和運營是考核標準的必備條件之一。2013年12月，在JX社區(qū)居民委員會的統(tǒng)籌下，成立了由居民委員會副主任、3名居民小組長和1名居民代表組成的業(yè)主委員會。2014年10月，社區(qū)通過示范單位驗收后，業(yè)主委員會隨之解散。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，JX社區(qū)業(yè)主委員會組建后并沒有發(fā)揮功能性的作用：一是設立目的不明確。設立的初衷并不是以維護居民物業(yè)自治為目的。二是人員構成非代表化。業(yè)主委員并非通過全體業(yè)主選舉產(chǎn)生，居民代表所占比重較低，難以真正體現(xiàn)社區(qū)居民的意愿；三是權責認知不清晰。居民普遍對業(yè)主委員會成員的構成持質(zhì)疑態(tài)度，對業(yè)主委員會的權責造成了誤解，認為僅是居民委員會的一個附屬部門，最終只能在不作為中趨于解體。

(二)業(yè)主委員會與物業(yè)管理公司聯(lián)結或平行關系

在城市社區(qū)，業(yè)主委員會與物業(yè)管理公司一般反映的是監(jiān)督和聘用的關系。業(yè)主委員會是委托人，享有社區(qū)中與物業(yè)服務相關的一切權利；物業(yè)管理公司是代理人，是業(yè)主聘任或雇傭的企業(yè)，負責社區(qū)的物業(yè)服務，雙方形成了一種監(jiān)督與被監(jiān)督、雇傭與被雇傭、服務與被服務的關系。物業(yè)管理公司根據(jù)業(yè)主的需求和支付的報酬提供有償管理和服務，業(yè)主委員會對物業(yè)管理公司進行監(jiān)督，對其侵權行為進行維權，維護社區(qū)業(yè)主的利益。

對于城市拆遷安置社區(qū)而言，業(yè)主委員會與物業(yè)管理公司用聯(lián)結或平行兩個詞匯來形容之間的關聯(lián)度。業(yè)主委員會在城市拆遷安置社區(qū)的主要職責是維護居民的合法權益，并妥善代表居民處理和物業(yè)的合作或博弈?，F(xiàn)實中，城市拆遷安置社區(qū)業(yè)主委員會擁有的資源比較匱乏，缺失足夠的財力和物力支撐，在工作運作中常處于無力的狀態(tài)。一些城市拆遷安置社區(qū)業(yè)主委員往往基于角色定位和利益的需求選擇與物業(yè)管理公司保持合作關系。XTHY社區(qū)采取的是黨支部與業(yè)主委員會重合的模式，社區(qū)黨支部7人中有3人在業(yè)主委員會兼職。2005年11月，JY物業(yè)管理公司對社區(qū)業(yè)主委員會即黨支部所在的活動場所進行了裝修，并將社區(qū)臨街的6個門面轉(zhuǎn)交業(yè)主委員會代管，每年可以獲取6萬元的租金收入。除了日常開支活動所需經(jīng)費之外，業(yè)主委員會將收取的門面租金主要用于社區(qū)居民生老死葬的慰問，過年時給社區(qū)內(nèi)每戶居民發(fā)放100元的慰問金。因此，XTHY社區(qū)業(yè)主委員會在居民中的威望很高，大家遇到事情后都是先尋求業(yè)主委員會的支持。業(yè)主委員會為了回饋JY物業(yè)管理公司，對公司在小區(qū)里開展的物業(yè)服務都給予了積極的支持，雙方在互惠合作的治理中達到共贏。

相比城市社區(qū)業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司的契約關系，城市拆遷安置社區(qū)中更多反映的是一種平行關系。城市拆遷安置社區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理公司多數(shù)沒有采取市場運作的方式，主要受政府的委托和監(jiān)督，由政府出資設立物業(yè)公益性服務崗位，社區(qū)物業(yè)的運營理念和管理水平與市場化經(jīng)營的物業(yè)標準存在較大的差距。在城市拆遷安置社區(qū)，由于社區(qū)汲取外來資源有限，加上居民對物業(yè)權益的漠視，業(yè)主委員會對物業(yè)管理公司的影響程度較低，導致兩者在社區(qū)治理體系中處于平行關系。2017年，LY社區(qū)建成已有12年，社區(qū)一些居民的房屋出現(xiàn)排水系統(tǒng)水管老化銹蝕、房屋外墻老化、地面開裂、空鼓等質(zhì)量問題，由于房屋保修期已過，按照規(guī)定和流程需要社區(qū)業(yè)主委員會申請大修基金進行修繕。2017年2月，LY社區(qū)561位業(yè)主代表聯(lián)名向曾家鎮(zhèn)政府提出申請，經(jīng)審批由業(yè)主代表投票選舉產(chǎn)生了業(yè)主委員會。LY社區(qū)業(yè)主委員會成員有7人，主要以樓棟長為主體，還有部分社區(qū)工作人員及退下來的原村兩委成員(見表2)。事實上，LY社區(qū)業(yè)主委員會成立后形同虛設，僅在成立初居民申請動用大修基金時開過會。由于大修基金申請周期長且流程繁瑣，業(yè)委會成員年齡普遍偏大，平均年齡58歲左右，雖然擁有一定的群眾基礎和基層工作經(jīng)驗，但對業(yè)主委員會職能并不了解，成立以來尚未成功辦理過一起大修基金事宜。在LY社區(qū)，仍然由居民委員會代行業(yè)主委員會的職能，居民委員會幫著進行房屋修繕或是聯(lián)系施工隊予以解決，業(yè)主委員會更多的時候只是起到幫襯的作用。對于業(yè)主委員會本身應肩負的責任，因缺乏維權的意識和主動性，本著多一事不如少一事的原則，與物業(yè)管理公司處于互不相干的狀態(tài)。

(三)居民委員會與物業(yè)管理公司交換或沖突關系

社區(qū)居民委員會和物業(yè)管理公司有著共同的目標：為居民提供滿意的服務、營造良好的居住空間、維護和諧的社區(qū)秩序。居民委員會與物業(yè)管理公司是社區(qū)民主自治和專業(yè)服務的有機結合。物業(yè)管理公司提供的包括清潔、保安、維修、綠化等相關的專業(yè)服務，與居民委員會的自治職能有交叉之處，在一定程度上緩解了居民委員會的工作壓力。因此，城市社區(qū)居民委員會大多和轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理公司保持較好的合作關系。

布勞指出“在任何情況下，行動者之間的聯(lián)系都意味著交換?！盵16]在城市拆遷安置社區(qū)，居民委員會和物業(yè)管理公司往往基于利益而選擇理性的行動交換。一方面，城市拆遷安置社區(qū)居民受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土習俗影響，行為較為自由習慣，公共秩序約束少，對社區(qū)物業(yè)的有償服務不理解，經(jīng)常會在物業(yè)費用的繳納、基礎設施的維護等方面與物業(yè)管理公司發(fā)生爭執(zhí)。物業(yè)管理公司在處理與業(yè)主之間的糾紛時，往往顯得力不從心，經(jīng)常借助居民委員會的力量來緩解沖突。社區(qū)居民委員會處理此類事則比物業(yè)管理公司更有經(jīng)驗，通過樓棟長、居民小組長這種“熟人”網(wǎng)絡進行調(diào)解。另一方面，城市拆遷安置社區(qū)居民委員會在評選創(chuàng)優(yōu)、公共設施的維修、辦公場地的擴建、大型活動的開展等方面都需要物業(yè)管理公司在財力、物質(zhì)上的積極支持。利益的契合使居民委員會與物業(yè)管理公司實現(xiàn)行動上的一致，在互惠互利的基礎上實現(xiàn)理性交換、協(xié)同合作?！吧鐓^(qū)經(jīng)常搞些這門那門活動，一會兒文明社區(qū)、一會兒星級社區(qū)，一會兒示范社區(qū)，經(jīng)常拉著我們搞點贊助。這段時間，區(qū)里創(chuàng)建國家衛(wèi)生區(qū)，還搞了個“百日攻堅”行動。街道創(chuàng)衛(wèi)辦工作小組經(jīng)常到社區(qū)暗查，并月月排行公示。居民委員會根本搞不贏，希望我們物業(yè)幫襯著多做點清潔、進行安全巡查，這也造成了經(jīng)營成本的增加。不過話說轉(zhuǎn)來，平日遇到物業(yè)與居民發(fā)生糾紛時，居民委員會也積極幫著協(xié)調(diào)，相處還是多愉快的?，F(xiàn)在他們遇到任務了，大家相互支持下，互惠互利撒！”(QD社區(qū)物業(yè)管理公司負責人LYS)。

表2 LY社區(qū)業(yè)主委員會成員構成

在城市拆遷安置社區(qū)，居民委員會和物業(yè)管理公司有著不同的目標訴求，為了最大化地維護利益，在互動過程中會借助資源優(yōu)勢理性地開展行動選擇。在實際工作中，一些城市拆遷安置社區(qū)因業(yè)主委員會設置的缺失，導致居民與物業(yè)管理公司的沖突演化為作為“家長”的居民委員會與物業(yè)管理公司之間的博弈。2016年7月，重慶進入高溫天氣。WL社區(qū)JL物業(yè)公司中央花園物管處將A區(qū)2棟電梯機房的空調(diào)拆卸后安裝至社區(qū)保安值班室。2棟業(yè)主發(fā)現(xiàn)空調(diào)被移機后，非常不滿，就找到物管處，要求給出說法。物管處表示電梯機房空調(diào)的拆卸屬于物管權責范圍，并不影響電梯的正常使用。居民認為物管未經(jīng)樓棟業(yè)主同意，擅自移機是不合規(guī)的，并擔心電梯機房溫度過高造成控制柜中電子板損害出現(xiàn)故障，給居民的出行帶來不便。物管處則認為社區(qū)近半數(shù)居民沒有繳納物業(yè)服務費，導致物業(yè)沒有足夠經(jīng)費添購空調(diào)，不愿妥協(xié)。中央花園小區(qū)尚未成立業(yè)主委員會，2棟業(yè)主發(fā)現(xiàn)通過交涉不能達到目的，前往社區(qū)居民委員會尋求幫助，希望社區(qū)會能出面維護居民的合法權益。然而，居民委員會負責人與物業(yè)協(xié)商后，物管處認為社區(qū)沒有權力干涉公司事務，仍置之不理。在雙方不能達成共識的前提下，WL社區(qū)居民委員會通過訴求的方式，由主管政府部門(曾家鎮(zhèn)政府)與中央花園物管處的上級主管公司(JL物業(yè)管理公司)進行協(xié)商，此事最終才得以解決。正是拆遷安置社區(qū)這種特殊的社區(qū)形態(tài)，導致社區(qū)治理主體開展公共事務時比一般城市社區(qū)更加復雜。

四、城市拆遷安置社區(qū)治理體系重構的路徑依賴

城市拆遷安置社區(qū)具有政策驅(qū)使下生成的被動性，不宜完全照搬成型的城市社區(qū)治理模式，應尋求一種有利于農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)平穩(wěn)過渡的治理體系。因此，應明確城市拆遷安置社區(qū)治理主體的角色與功能，以協(xié)調(diào)與合作為原則，通過治理結構的優(yōu)化和制度創(chuàng)新滿足社區(qū)居民多元化、個性化的需求，促進城市拆遷安置社區(qū)的良性運行。

(一)社區(qū)治理主體職能的重塑：明確各自的角色與功能

首先，完善居民委員會的自治職能，弱化行政代理人身份。城市拆遷安置社區(qū)居民委員會的“身份”既不是政府的附屬機構，也非專業(yè)性的服務機構，更不是營利性企業(yè),而是致力于社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的自治組織。因此，應轉(zhuǎn)變政府的工作理念，還權于民，通過政府購買、項目管理、公益創(chuàng)投等形式將居民委員會所承接的行政性事務轉(zhuǎn)交專業(yè)化的社會組織辦理。為了實現(xiàn)居民委員會“身份”的轉(zhuǎn)變，還有必要創(chuàng)新適合城市拆遷安置社區(qū)的網(wǎng)格化治理體系。加強黨組織在社區(qū)中的嵌入式領導，擴大社區(qū)黨建工作覆蓋領域，探索 “網(wǎng)格長(社區(qū)書記/主任)+網(wǎng)格管理員(聘用人員)+網(wǎng)格監(jiān)督員(街道辦干部)+網(wǎng)格警員(駐社區(qū)民警)+網(wǎng)格信息員(樓棟長)”的城市拆遷安置社區(qū)網(wǎng)格治理模式，其中網(wǎng)格管理員可以由基層政府委托人力資源公司組織招聘并簽訂勞動合同，統(tǒng)一分配到城市拆遷安置社區(qū)。居民委員會對網(wǎng)格管理員工作業(yè)績進行監(jiān)督與考核，考核不合格，通過人力資源公司予以解聘。網(wǎng)格管理員對居民委員會負責，完成社區(qū)交辦的各項工作，具體職責包括收集民情民意、采集基礎數(shù)據(jù)、政策宣傳與動員，協(xié)助居民委員會做好安全防范、環(huán)境衛(wèi)生、糾紛調(diào)解及綜合治理工作；參與社區(qū)的志愿者服務；幫助居民與物業(yè)管理公司溝通等。通過市場運作的方式將居民委員會的一些職責分離出去，使居民委員會有更多的精力投入到履行依法自治的職能上來。此外，需要進一步加強城市拆遷安置社區(qū)治理人才隊伍建設，提升居民委員會工作效率，以居民的共同需求為導向，致力于社區(qū)的發(fā)展和服務。

其次，推動和保障業(yè)主委員會的成立，明確法人主體資格。一方面，改變因應付政府檢查或動用大修基金的需求臨時組建業(yè)主委員會的現(xiàn)象。根據(jù)城市拆遷安置社區(qū)發(fā)展的實際需求，組建業(yè)主委員會或類似組織。作為業(yè)務主管部門——房產(chǎn)管理局應切實履行對拆遷安置社區(qū)業(yè)主委員會組建及日常事務的指導，并將培育程度與發(fā)展態(tài)勢作為部門業(yè)務考核的重要指標，從而更好地協(xié)調(diào)物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會之間的關系。另一方面，完善拆遷安置社區(qū)業(yè)主委員會制度，建立有效的議事規(guī)則和監(jiān)督機制，真正履行維護業(yè)主權益的職能。提升社區(qū)業(yè)主委員會成員的服務意識和專業(yè)能力，培養(yǎng)對業(yè)主委員會的歸屬感和責任感，提升工作的積極性。此外，還要積極培育社區(qū)居民的物業(yè)意識，為業(yè)主委員會制度的實施奠定文化土壤和群眾基礎。

最后，消除物業(yè)管理公司的行政化色彩，建立標準化市場運營規(guī)則。一是健全城市拆遷安置社區(qū)物業(yè)服務的監(jiān)督機制。政府應退出對物業(yè)管理公司的直接干預，通過對業(yè)主委員會或業(yè)主的支持來強化對物業(yè)管理公司的監(jiān)督。二是規(guī)范城市拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理市場，引入市場競爭體制，吸引民營物業(yè)管理公司的進駐，激發(fā)物業(yè)服務的活力，提高社區(qū)物業(yè)服務的質(zhì)量。三是針對城市拆遷安置社區(qū)物業(yè)服務對象的特殊性，提倡物業(yè)管理公司不局限于提供單一的物業(yè)服務，可以聯(lián)合居民委員會、業(yè)主委員會等組織開展一些旨在提高居民文明素養(yǎng)和公共意識的主題活動。通過形式多樣的親民活動轉(zhuǎn)變居民傳統(tǒng)觀念，增進對物業(yè)管理公司的認同度和接納度，意識到物業(yè)費用繳納是城市生活不可缺少的組成部分，逐漸減少不良的生活慣習和行為方式，共同營造和諧安定的生活空間。

(二)社區(qū)治理結構形態(tài)的優(yōu)化：構建“小聯(lián)合，大網(wǎng)絡”的協(xié)作機制

“結構功能理論”認為當人們的共同活動演繹出新的功能訴求時,就需要社會設置結構性的創(chuàng)新，以重組或整合的方式來實現(xiàn)這一功能。因此，城市拆遷安置社區(qū)治理體系的優(yōu)化在于厘清組織職能邊界，建立橫向式組織結構和溝通協(xié)調(diào)的組織網(wǎng)絡。

一方面合理劃定城市拆遷安置社區(qū)治理主體的權力邊界。通過約定的規(guī)則形成各方認同的交往模式，使社區(qū)治理主體關系由自發(fā)向自覺態(tài)勢發(fā)展，形成相對固定的正式關系。居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司，分別承擔城市拆遷安置社區(qū)的公共事務服務、業(yè)主權益服務和物業(yè)服務，三者在職能上既相互獨立，又有交叉，因此有必要明確各方的權責領域。居民委員會是負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其它組織建立關系與開展活動的基礎，對業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司的工作進行指導和監(jiān)督，發(fā)揮綜合治理與調(diào)控職能，促進社區(qū)組織的和諧共生。業(yè)主委員會主要承接居民委員會和物業(yè)管理公司之間的紐帶作用，既要聘用并監(jiān)督物業(yè)管理公司在社區(qū)物業(yè)服務的運營狀況，也應協(xié)助居民委員會做好物業(yè)范疇內(nèi)的治安、環(huán)境維護等事務，并接受居民委員會的指導，鼓勵業(yè)主委員會成員通過選舉兼任居民委員會成員。遵循市場化規(guī)則的物業(yè)管理公司主要提供專業(yè)性的物業(yè)服務，在對業(yè)主委員會負責的同時，接受居民委員會的間接指導與監(jiān)督，主動參與并承擔居民委員會部分公共事務。

另一方面，穩(wěn)定的協(xié)作關系對城市拆遷安置社區(qū)治理體系的建構至關重要。探索城市拆遷安置社區(qū)“小聯(lián)合，大網(wǎng)絡”的協(xié)作機制，即功能相關或趨同的兩個或多個組織形成聯(lián)合體，以服務供給為紐帶，合作開展社區(qū)服務。通過小聯(lián)合，引導“多中心”格局的形成，實現(xiàn)服務協(xié)作的大網(wǎng)絡。在微觀層面確立社區(qū)多元治理主體議事協(xié)調(diào)機制。建立城市拆遷安置社區(qū)黨組織、居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司合作平臺，在人員配置、信息收集等方面實行資源共享，定期召開聯(lián)席會議，就居民關心的社區(qū)建設、物業(yè)服務等相關事務進行商討，形成書面決議并遵照實施。以“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”作為居民參與治理的創(chuàng)新載體，通過社區(qū)論壇、微博、微信、APP等新媒體發(fā)布便民服務信息，居民足不出戶就可以獲取社區(qū)動態(tài)，了解相關事務辦理流程和規(guī)則；另一方面借助網(wǎng)絡平臺反饋居民對社區(qū)公共事務的民意表達和利益訴求，提升話語權利，促使居民從興趣類為主淺層次的活動參與向以自治為核心的深層次事務參與延伸。從中觀層面營造社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”機制。鼓勵外部具有專業(yè)資質(zhì)的社會機構以項目制方式向城市拆遷安置社區(qū)居民提供生活扶助、關系整合、社會融入、資本鏈接、生計拓展、社區(qū)矯正等專業(yè)化社會服務，承接部分社區(qū)事務，培育社區(qū)內(nèi)生社會組織和社工力量；社區(qū)為社會機構搭建社會工作室服務平臺，提供場地與服務支持，并對項目執(zhí)行予以監(jiān)督和評估；引導群團組織、駐區(qū)單位與社區(qū)內(nèi)生組織服務職能的關聯(lián)，提供資源支持。在城市拆遷安置社區(qū)推行“社會組織+社工+志愿者”聯(lián)合服務模式，營造協(xié)商共治氛圍。在宏觀層面構建政府與社區(qū)組織的雙向互動關系。政府作為“舵手”明確和規(guī)范城市拆遷安置社區(qū)內(nèi)各類組織的職能定位、權責范圍及相互關聯(lián)，運用各種政策措施支持關注公益慈善類、協(xié)調(diào)管理類、文化娛樂類等社區(qū)社會組織的培育，并通過直接資助、購買服務、公益創(chuàng)投等方式給予財政和資金支持。社區(qū)組織作為政府在社區(qū)治理的合作伙伴，應增強社區(qū)主體意識，拓寬支持體系，實現(xiàn)與政府的良性互動關系持續(xù)建構和不斷完善。

五、結語

隨著城市拆遷安置社區(qū)治理體系和治理能力建設的逐步健全和完善，政府、市場、社會和居民在城市拆遷安置社區(qū)的角色定位更為準確與清晰。作為城市拆遷安置社區(qū)治理網(wǎng)絡中的核心主體，居民委員會、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會在體制和功能上分別具有行政的、經(jīng)濟的和民間的社會特征，有著各自的關系系統(tǒng)和運行邏輯。在城市拆遷安置社區(qū)運行過程中，各治理主體基于理性行為，以利益最大化作為關系交互的根本，導致居民委員會自治職能的淡化、物業(yè)管理公司市場職能的缺位、業(yè)主委員會服務職能的模糊，對社區(qū)治理帶來諸多不安定的因素。實現(xiàn)城市拆遷安置社區(qū)治理體系的合理搭建，需要有效發(fā)揮基層政府的主導作用，強化社區(qū)黨組織的核心領導作用，構建社區(qū)居民委員會為基礎，物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會等多元主體通力協(xié)作，解決共同事件，積累社區(qū)資本，形成社區(qū)自組織能力，塑造共建共治共享的城市拆遷安置社區(qū)治理新格局。