對(duì)實(shí)行新一輪鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政體制改革的調(diào)查與思考
——以湖北省南漳縣為例

●陳金琳

南漳縣位于湖北省西北部，漢水以南，荊山山脈東麓，是鄂西山區(qū)向漢水中游平原的過(guò)渡地帶，全縣國(guó)土面積3859平方公里，轄11個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)），總?cè)丝诮?0萬(wàn)人。南漳縣自1984年建立鄉(xiāng)財(cái)政以來(lái)，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大致經(jīng)歷了分灶吃飯、收入遞增包干、上解遞增包干、定額上解、總額分成加增長(zhǎng)分成、定額補(bǔ)助等多種形式的財(cái)政管理體制。伴隨著 “營(yíng)改增”“放管服”和“機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”等一系列改革的全面實(shí)施，南漳縣鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政收支范圍和收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大變化。為確保鎮(zhèn)（區(qū)）既有財(cái)力保障，助力建立全縣統(tǒng)一的政策兌現(xiàn)機(jī)制，進(jìn)一步明確縣、鎮(zhèn)（區(qū)）兩級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，近年來(lái)，南漳縣圍繞如何深化財(cái)政體制改革進(jìn)行了深入的探索和實(shí)踐，走出了一條符合縣情并具有山區(qū)縣特色的鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政管理體制之路。

一、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的快速發(fā)展，迫切需要調(diào)整和完善鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政體制

湖北省南漳縣上一輪縣對(duì)鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政管理體制實(shí)行的是“劃分收支范圍，核定收支基數(shù)，收大于支定額上交、支大于收定額補(bǔ)貼、超收全留，欠收自補(bǔ)，自求平衡”，并從2007年1月1日起開(kāi)始實(shí)行。這一體制經(jīng)過(guò)十多年的運(yùn)行，在完善“分稅制”，確保農(nóng)村稅費(fèi)改革，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，規(guī)范縣鎮(zhèn)收支分配關(guān)系，消化歷史財(cái)政赤字等方面發(fā)揮了積極作用。但是隨著改革的推進(jìn)和深化，這一體制也暴露出不少問(wèn)題，突出表現(xiàn)為：保障能力弱與支出基數(shù)低的矛盾，挫傷了事業(yè)發(fā)展激情；財(cái)力下移與組織生產(chǎn)成本過(guò)高的矛盾，抵消了體制效應(yīng)；鎖定債務(wù)與欠債要還的矛盾，肢解了政府財(cái)政預(yù)算；跨區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不便的矛盾，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱情；增支因素多與縣級(jí)財(cái)政保障能力弱的矛盾，擴(kuò)大了預(yù)算赤字豁口；引進(jìn)項(xiàng)目多與配套資金缺口大的矛盾，增加了預(yù)算調(diào)整難度，等等。針對(duì)上述原有財(cái)政體制存在的問(wèn)題，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和稅收征管體制改革發(fā)展的巨大變化，調(diào)整和完善鎮(zhèn) （區(qū)）財(cái)政管理體制使其達(dá)到“上級(jí)有要求，縣級(jí)有愿望，鎮(zhèn)（區(qū)）有呼聲”，可謂迫在眉睫，勢(shì)在必行。

（一）不斷深化改革的需要

黨的十九大作出了 “建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的戰(zhàn)略部署，《預(yù)算法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》以及省、市、縣對(duì)全面深化財(cái)稅體制改革提出了一系列要求，特別是隨著“鄉(xiāng)財(cái)縣管”“營(yíng)改增”“放管服”、全面實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等各項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)行財(cái)政體制很多方面已不適應(yīng)改革的要求，有必要進(jìn)行調(diào)整和完善，努力實(shí)現(xiàn)縣、鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)權(quán)與事權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）不斷促進(jìn)發(fā)展的需要

隨著招商引資企業(yè)大量入駐經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步開(kāi)始一體化，對(duì)各鎮(zhèn)（區(qū)）本級(jí)地方公共財(cái)政收入帶來(lái)較大影響，占全縣財(cái)政收入的比重越來(lái)越小，已由2007年的22.54%下降到2016年的7.65%。為確保各鎮(zhèn)（區(qū)）既有財(cái)力保障，以利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立統(tǒng)一的招商引資優(yōu)惠政策兌現(xiàn)機(jī)制，增加稅收超收分成獎(jiǎng)勵(lì)和企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等政策，充分調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)（區(qū)）生財(cái)、聚財(cái)、用財(cái)?shù)姆e極性，有必要對(duì)原體制進(jìn)行適度調(diào)整。

（三）不斷解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要

在原有體制運(yùn)行的十年中，稅收征管模式發(fā)生了一系列重大變化，由原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)入庫(kù)、縣直稅收在縣直入庫(kù)，改變?yōu)楝F(xiàn)在的跨行政區(qū)域征收、集中入庫(kù)，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)收入混庫(kù)現(xiàn)象嚴(yán)重，收入真實(shí)性概念模糊不清，收入級(jí)次劃分不清；鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，保障能力差距拉大。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有固定收入，加上結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源萎縮；隨著財(cái)力下移，一方面按老體制進(jìn)行了結(jié)算，另一方面，在體制外又出現(xiàn)了一些新增因素。因此，迫切需要調(diào)整完善現(xiàn)行鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政管理體制。

二、新一輪鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政體制的核心內(nèi)容及運(yùn)行評(píng)價(jià)

湖北省南漳縣按照“簡(jiǎn)單明了，便于操作”的原則，簡(jiǎn)化縣鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，突破在財(cái)政體制設(shè)計(jì)上“越復(fù)雜越好、越復(fù)雜越合理、越復(fù)雜越科學(xué)”的舊觀念，根據(jù)當(dāng)前鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政收支變化情況，縣對(duì)鎮(zhèn)（區(qū)）實(shí)行“收入統(tǒng)一管理，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，核定支出基數(shù)，明確收支責(zé)任，超收比例分成，欠收等額扣減，自求收支平衡”的財(cái)政管理體制，并從2018年1月1日起實(shí)施。新體制的主要內(nèi)容包括：

(一)收入縣級(jí)統(tǒng)一管理，鎮(zhèn)（區(qū)）配合協(xié)助征管

各鎮(zhèn)（區(qū)）區(qū)域內(nèi)的稅收，由縣稅務(wù)局依法組織征收、入庫(kù)、統(tǒng)計(jì)上報(bào)，納入縣級(jí)統(tǒng)一管理。年度財(cái)政稅收任務(wù)由縣政府直接考核征管部門，同時(shí)按稅務(wù)部門分解的任務(wù)考核鎮(zhèn) （區(qū)），各鎮(zhèn)（區(qū)）收入以2016年實(shí)際完成數(shù)扣除營(yíng)業(yè)稅后為基數(shù)。各鎮(zhèn)（區(qū)）建立協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，政府及財(cái)政部門積極配合稅務(wù)部門做好稅源調(diào)查、稅收征管等工作，確保完成全年財(cái)政收入任務(wù)。

各鎮(zhèn)（區(qū)）區(qū)域內(nèi)的本級(jí)行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、資產(chǎn)處置收入、城市配套費(fèi)等非稅收入，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，由鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政所負(fù)責(zé)征收管理，并及時(shí)繳入縣國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶。

(二)明確鎮(zhèn)（區(qū)）收入來(lái)源，核定財(cái)政支出范圍

1、鎮(zhèn)（區(qū)）收入來(lái)源。主要包括縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金，省、市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金，縣政府激勵(lì)政策安排的獎(jiǎng)勵(lì)資金，鎮(zhèn)（區(qū)）本級(jí)組織的非稅收入、其他收入，如捐贈(zèng)收入、利息收入等。

2、鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政支出范圍。主要包括維持鎮(zhèn)（區(qū)）機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本運(yùn)轉(zhuǎn)的支出，所屬社區(qū)、村委會(huì)基本運(yùn)轉(zhuǎn)支出，“以錢養(yǎng)事”專項(xiàng)支出，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出，其他支出等。

(三)核定鎮(zhèn)（區(qū)）支出基數(shù)，建立基本保障機(jī)制

1、基本支出。一是人員經(jīng)費(fèi)。鎮(zhèn)（區(qū)）機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在職人員經(jīng)費(fèi)以編制部門編制數(shù)及組織、人社部門的工資批復(fù)為依據(jù)，工資、規(guī)范性津貼補(bǔ)貼、改革性補(bǔ)貼、山區(qū)生活補(bǔ)助實(shí)行縣財(cái)政全額保障；一個(gè)月獎(jiǎng)勵(lì)工資按基本工資保障；在職人員醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)分別按全年12個(gè)月工資總額的8%、12%和20%測(cè)算安排。離休人員離休費(fèi)按人社部門工資批復(fù)和實(shí)際離休人數(shù)安排；退休人員養(yǎng)老金一律納入社保發(fā)放，社保收支缺口由縣財(cái)政兜底，鎮(zhèn)（區(qū)）公共財(cái)政預(yù)算不再安排；各鎮(zhèn)（區(qū)）按編制和財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，依據(jù)部門預(yù)算文件規(guī)定如實(shí)編報(bào)，由縣財(cái)政核定工資福利支出基數(shù)。

社區(qū)干部工資根據(jù)縣人民政府專題會(huì)議紀(jì)要落實(shí)，要求按“全縣10個(gè)城市社區(qū)和21個(gè)農(nóng)村社區(qū)書記的待遇比照農(nóng)村支部書記的標(biāo)準(zhǔn)予以落實(shí)，副職待遇比照農(nóng)村副職的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，10個(gè)城市社區(qū)副職工資待遇不得低于城市網(wǎng)格員”的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)?！梆B(yǎng)老、醫(yī)保、工傷、失業(yè)、生育、大病”社保經(jīng)費(fèi)按社保部門規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)予以安排。

城市社區(qū)網(wǎng)格員人員經(jīng)費(fèi)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)安排?！梆B(yǎng)老、醫(yī)保、工傷、失業(yè)、生育、大病”社保經(jīng)費(fèi)按社保部門規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)予以安排。

村干部工資根據(jù)《縣委辦公室、縣政府辦公室關(guān)于印發(fā) 〈南漳縣村干部工作報(bào)酬管理辦法（試行）〉的通知》落實(shí)，以縣委組織部、縣民政局核定的人數(shù)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，村主職干部工資全額納入預(yù)算安排，村副職干部工資從農(nóng)村稅改轉(zhuǎn)移支付中安排80%的資金用于工資發(fā)放，缺口部分納入縣財(cái)政統(tǒng)籌安排，通過(guò)測(cè)算確定補(bǔ)助資金額度分配到鎮(zhèn)（區(qū)）。村委會(huì)具體補(bǔ)助數(shù)額，由鎮(zhèn)（區(qū)）根據(jù)各村干部人數(shù)進(jìn)行分配，報(bào)縣財(cái)政局備案。

二是公用經(jīng)費(fèi)。鎮(zhèn)（區(qū)）機(jī)關(guān)和事業(yè)單位日常公用經(jīng)費(fèi)按“三定”方案編制人數(shù)年人均1萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)核定；各鎮(zhèn)（區(qū)）基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)按50萬(wàn)元核定，主要用于會(huì)議費(fèi)、接待費(fèi)、車修燃料費(fèi)等基本運(yùn)轉(zhuǎn)支出；農(nóng)村稅改轉(zhuǎn)移支付20%主要用于村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)支出，村平辦公經(jīng)費(fèi)1萬(wàn)元，達(dá)不到1萬(wàn)元的由縣財(cái)政補(bǔ)齊到1萬(wàn)元。

三是以錢養(yǎng)事。鎮(zhèn)（區(qū)）八大中心“以錢養(yǎng)事”支出按照歷年核定基數(shù)，視當(dāng)年醫(yī)保金、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的增長(zhǎng)情況予以安排。

四是村級(jí)黨建經(jīng)費(fèi)。按照省、市基層組織建設(shè)黨建工作考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，村級(jí)黨建工作經(jīng)費(fèi)按每村每年2萬(wàn)元安排；社區(qū)黨建工作經(jīng)費(fèi)社區(qū)居民2000戶以下按6萬(wàn)元/年標(biāo)準(zhǔn)安排，2000-3000戶的社區(qū)按7萬(wàn)元/年標(biāo)準(zhǔn)安排，3000戶以上的社區(qū)按8萬(wàn)元/年標(biāo)準(zhǔn)安排。

2、專項(xiàng)支出。一是綜合工作經(jīng)費(fèi)和服務(wù)費(fèi)用。視公共財(cái)政收入增長(zhǎng)情況每年按不低于1000萬(wàn)元安排。按各鎮(zhèn)（區(qū)）鄉(xiāng)村人口、編制人數(shù)、地域面積、與縣城距離綜合分配，各鎮(zhèn)（區(qū)）根據(jù)上級(jí)工作考核要求和工作任務(wù)安排情況，按縣財(cái)政安排數(shù)額具體分配。主要包括：人大工作經(jīng)費(fèi)、政協(xié)聯(lián)絡(luò)組工作經(jīng)費(fèi)、黨建工作經(jīng)費(fèi)、紀(jì)檢工作經(jīng)費(fèi)、信訪工作經(jīng)費(fèi)、森林防火經(jīng)費(fèi)、綜治維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)、安全生產(chǎn)工作經(jīng)費(fèi)、征兵工作經(jīng)費(fèi)、防汛工作經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)、文化活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、政府購(gòu)買服務(wù)等。

二是建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基金。視公共財(cái)政收入增長(zhǎng)情況每年按不低于1000萬(wàn)元安排。其中：60%部分根據(jù)年初預(yù)算時(shí)人口分布、地域面積、行政村（居）委會(huì)數(shù)量和距離遠(yuǎn)近情況，綜合計(jì)算各鎮(zhèn)（區(qū)）的有關(guān)數(shù)據(jù)，此項(xiàng)資金主要用于產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展、鎮(zhèn)（區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展、政府購(gòu)買服務(wù)、鎮(zhèn)（區(qū)）及村級(jí)債務(wù)化解等方面。其余40%由縣政府根據(jù)鎮(zhèn)（區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展情況，采取“一事一議”的方式，每年重點(diǎn)解決幾個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)）產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金問(wèn)題。

三是建立地質(zhì)災(zāi)害及應(yīng)急救助基金。每年安排專項(xiàng)基金不低于300萬(wàn)元，主要用于鎮(zhèn)（區(qū)）地質(zhì)災(zāi)害治理、應(yīng)急救助及重大突發(fā)性事件。

四是建立煙葉生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)基金。為確保傳統(tǒng)煙葉產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，安排煙葉生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)基金500萬(wàn)元支持煙葉發(fā)展。對(duì)肖堰、巡檢、板橋、薛坪、長(zhǎng)坪、李廟6個(gè)產(chǎn)煙鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照上級(jí)下達(dá)的種植面積來(lái)分配下達(dá)煙葉生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)基金。

五是建立新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金。每年安排新農(nóng)村建設(shè)資金500萬(wàn)元，按農(nóng)村人口和戶數(shù)綜合測(cè)算分配，專項(xiàng)用于全縣新農(nóng)村建設(shè)方面的支出。

(四)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)比照鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政管理體制執(zhí)行

經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)比照鎮(zhèn)（區(qū)）標(biāo)準(zhǔn)安排。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)園區(qū)建設(shè)資金由縣里負(fù)責(zé)籌集安排落實(shí)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)全縣招商引資工作過(guò)程中的協(xié)調(diào)、溝通與服務(wù)，充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)作為全縣招商引資建設(shè)大平臺(tái)的重要作用。縣財(cái)政每年對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資工作經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助。城建城管資金單獨(dú)測(cè)算下達(dá)包干使用，項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)安排100萬(wàn)元。

(五)激勵(lì)政策

1、實(shí)行土地出讓凈收益獎(jiǎng)勵(lì)政策。各鎮(zhèn)（區(qū)）取得的土地出讓收入凈收益，在提取政策性資金后，全額安排給鎮(zhèn)（區(qū)）。此項(xiàng)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公共服務(wù)。上述土地出讓凈收益只包括經(jīng)招拍掛程序出讓的“零星”國(guó)有土地出讓收入 （城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)和大宗土地出讓除外）。

2、實(shí)行企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)政策。堅(jiān)持誰(shuí)投資誰(shuí)收益的原則，各鎮(zhèn)（區(qū)）招商引資新引進(jìn)到本地的工業(yè)企業(yè)（項(xiàng)目）所實(shí)現(xiàn)的新增本級(jí)稅收收入的100%直接返還給鎮(zhèn)（區(qū)），招商引資優(yōu)惠政策由鎮(zhèn)（區(qū)）負(fù)責(zé)兌現(xiàn)；開(kāi)發(fā)區(qū)單獨(dú)招商引資到園區(qū)的工業(yè)企業(yè) （項(xiàng)目）所實(shí)現(xiàn)的新增本級(jí)稅收收入與鎮(zhèn)（區(qū)）一樣，100%直接返還給開(kāi)發(fā)區(qū)，招商引資優(yōu)惠政策由開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)兌現(xiàn)；各鎮(zhèn)（區(qū)）飛地經(jīng)濟(jì)按縣政府《關(guān)于鼓勵(lì)鎮(zhèn)（區(qū)）“飛地招商”的獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》執(zhí)行；新增本級(jí)稅收具體數(shù)額由縣財(cái)政局、縣國(guó)稅局共同核定。上述招商引資工業(yè)企業(yè)必須是本縣域以外新增投資企業(yè)，本縣原有企業(yè)新增投資不享受上述稅收獎(jiǎng)勵(lì)政策。對(duì)縣級(jí)招商引資的商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、三產(chǎn)融合項(xiàng)目落戶在鎮(zhèn)（區(qū)）的，新增稅費(fèi)分成實(shí)行“一事一議”，鼓勵(lì)鎮(zhèn)（區(qū)）搞好項(xiàng)目建設(shè)管理服務(wù)。

3、實(shí)行稅收超收比例分成政策。對(duì)各鎮(zhèn)（區(qū)）地方稅收實(shí)行“核定基數(shù)，超收分成，欠收扣減”的政策，即對(duì)各鎮(zhèn)（區(qū)）以2016年實(shí)際完成稅收剔除營(yíng)業(yè)稅后為基數(shù)，分解下達(dá)2018年收入任務(wù)，超收部分實(shí)行比例分成，欠收等額扣減?？h里和鎮(zhèn)（區(qū)）超收分成比例為：城關(guān)鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)按8∶2分成，武安鎮(zhèn)、九集鎮(zhèn)、清河區(qū)按 7∶3分成，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)按 6∶4分成。

三、新一輪鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政體制的進(jìn)步意義

湖北省南漳縣新一輪財(cái)政管理體制自2018年1月1日起運(yùn)行以來(lái)，較原來(lái)的體制收支劃分更加科學(xué)，收支基數(shù)更加實(shí)在，聯(lián)系鎮(zhèn)情更加緊密，促進(jìn)各鎮(zhèn)（區(qū)）謀發(fā)展的積極性更加強(qiáng)勁，是一個(gè)保穩(wěn)定、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保發(fā)展的體制，表現(xiàn)了五個(gè)方面的進(jìn)步。

（一）體現(xiàn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的理念

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政收入規(guī)模大幅下降，鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政支出范圍明顯縮小，出現(xiàn)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重、管理水平低下等問(wèn)題。為推動(dòng)建立縣、鎮(zhèn)（區(qū)）公共財(cái)政體制框架，規(guī)范鎮(zhèn)（區(qū)）收支行為，防范和化解鎮(zhèn)（區(qū)）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定，迫切需要改革鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政管理方式，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管。縣級(jí)財(cái)政部門在預(yù)算編制、賬戶設(shè)置、集中收付、政府采購(gòu)和票據(jù)管理等方面，對(duì)鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政進(jìn)行管理和監(jiān)督。鎮(zhèn)（區(qū)）政府在縣級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)下，編制本級(jí)預(yù)算、決算草案和本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行。如過(guò)去鎮(zhèn)（區(qū)）既得財(cái)力除發(fā)放人員工資由縣里統(tǒng)一實(shí)施外，體制超收部分均由鎮(zhèn)（區(qū)）自行安排，鎮(zhèn)（區(qū)）支出沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一方向。新體制細(xì)化了支出安排，在全額安排鎮(zhèn)（區(qū)）人員經(jīng)費(fèi)、日常工作和基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、綜合工作經(jīng)費(fèi)和服務(wù)費(fèi)用、村級(jí)（社區(qū)）干部待遇和運(yùn)轉(zhuǎn)支出的基礎(chǔ)上，又設(shè)立了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基金、地質(zhì)災(zāi)害及應(yīng)急救助基金、新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金和煙葉生產(chǎn)發(fā)展基金等專項(xiàng)支出用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展，進(jìn)一步明確了鎮(zhèn)（區(qū)）支出范圍和支出方向。

（二）維護(hù)了鎮(zhèn)（區(qū)）的既有利益

“財(cái)力下移，缺口上移”，樹(shù)立“鎮(zhèn)活則縣活”的觀念。按照各鎮(zhèn)的綜合財(cái)力多寡采?。貉a(bǔ)償性（因體制變動(dòng)減少的收入補(bǔ)助）、平穩(wěn)性（給予困難鎮(zhèn)的特殊補(bǔ)助）、調(diào)控性 （給予社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一次性補(bǔ)助）補(bǔ)助等手段，從體制上對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政給予支持。新體制共安排資金19595.09萬(wàn)元，其中：機(jī)關(guān)和事業(yè)單位支出9913.18萬(wàn)元，占50.59%；村級(jí)經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)及黨建支出3307.08萬(wàn)元，占16.88%；社區(qū)支出874.84萬(wàn)元，占4.46%；專項(xiàng)支出安排3400萬(wàn)元，占17.35%；“以錢養(yǎng)事”支出安排2099.99萬(wàn)元，占10.72%。比2017年鎮(zhèn)（區(qū)）實(shí)有可用財(cái)力17824.71萬(wàn)元，增加了1770.38萬(wàn)元，增長(zhǎng)了9.93%。剔除縣里下劃轉(zhuǎn)列鎮(zhèn)（區(qū)）支出3152.05萬(wàn)元和鎮(zhèn)（區(qū)）上劃轉(zhuǎn)列縣里支出1668.41萬(wàn)元后，凈增支出286.74萬(wàn)元。若再加上稅收超收分成獎(jiǎng)勵(lì)、企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等獎(jiǎng)勵(lì)性收入，鎮(zhèn)（區(qū)）新體制既得財(cái)力高于老體制財(cái)力基數(shù)，鎮(zhèn)（區(qū)）之間的既得財(cái)力有一定幅度調(diào)整。

（三）突顯了支出責(zé)任與事權(quán)的統(tǒng)一

過(guò)去鎮(zhèn)（區(qū)）支出是一個(gè)不全面、不完整的支出，如鎮(zhèn)（區(qū)）管理的村主職工資、副職干部工資縣級(jí)配套、村級(jí)黨建資金和新農(nóng)村建設(shè)資金以及社區(qū)經(jīng)費(fèi)均由縣財(cái)政直接列支后，再撥付到鎮(zhèn) （區(qū)）發(fā)放，鎮(zhèn)（區(qū)）沒(méi)有完整的收支預(yù)算。新體制將鎮(zhèn)（區(qū)）事權(quán)范圍內(nèi)的支出，全部下移由鎮(zhèn)（區(qū)）負(fù)責(zé)預(yù)算落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了支出責(zé)任與事權(quán)管理的統(tǒng)一。

（四）核定了鎮(zhèn)（區(qū)）支出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

除人員經(jīng)費(fèi)按組織、人社部門批復(fù)的工資標(biāo)準(zhǔn)安排，醫(yī)保金、住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金按相關(guān)規(guī)定安排外，日常工作經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一按人均1萬(wàn)元安排，年人均增加5000元；基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)按每鎮(zhèn)（區(qū)）50萬(wàn)元安排；綜合工作經(jīng)費(fèi)和服務(wù)費(fèi)用安排1000萬(wàn)元，按所轄區(qū)內(nèi)人口占40%、與縣城距離占30%、工作人員占30%等因素加權(quán)平均分配到鎮(zhèn)（區(qū)）；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基金安排1000萬(wàn)元，其中600萬(wàn)元按人口占20%、版圖面積占40%、村個(gè)數(shù)占40%等因素加權(quán)平均分配到鎮(zhèn)（區(qū)），400萬(wàn)元縣里集中安排；新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金安排500萬(wàn)元按人口占50%、戶數(shù)占50%加權(quán)平均分配到鎮(zhèn)（區(qū)）。

（五）建立了激勵(lì)和懲戒機(jī)制

在實(shí)行土地出讓凈收益獎(jiǎng)勵(lì)政策的同時(shí)，又增加稅收超收分成獎(jiǎng)勵(lì)和企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等政策，有力調(diào)動(dòng)了鎮(zhèn)（區(qū)）發(fā)展生產(chǎn)、開(kāi)辟財(cái)源以及生財(cái)、聚財(cái)、用財(cái)?shù)姆e極性。特別是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)了與鎮(zhèn)（區(qū)）相同的財(cái)政管理體制，大大提高了招商引資的原動(dòng)力。同時(shí)，對(duì)鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政收入實(shí)行目標(biāo)考核機(jī)制，對(duì)沒(méi)有完成年度財(cái)政收入任務(wù)的鎮(zhèn)（區(qū)），要扣減相應(yīng)的縣財(cái)政補(bǔ)助基數(shù)。

四、建立發(fā)展、穩(wěn)健、平衡、激勵(lì)型財(cái)政體制的保障機(jī)制

(一)圍繞發(fā)展，謀劃財(cái)源建設(shè)思路

建設(shè)“產(chǎn)業(yè)南漳”，是未來(lái)南漳縣發(fā)展的根基所在、希望所在?！皟扇σ粠А眳^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，為加快實(shí)現(xiàn)“三縣戰(zhàn)略”和“爭(zhēng)創(chuàng)漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范縣”的戰(zhàn)略目標(biāo)，提供了重要的戰(zhàn)略機(jī)遇和政策支持。要按照“做強(qiáng)工業(yè)，做精農(nóng)業(yè)，做大服務(wù)業(yè)”的思路，堅(jiān)持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重，以技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以集聚發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)城協(xié)調(diào)互動(dòng)，不斷增創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，著力構(gòu)建特色鮮明、優(yōu)勢(shì)突出的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，全面提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。極力做好招商工作的同時(shí)，還必須為外商及本土企業(yè)做好相應(yīng)服務(wù)，盡力為縣域企業(yè)提供政策、信息、融資等方面的服務(wù)。認(rèn)真研究中央和省市投資政策，遴選一批符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略的項(xiàng)目，擠進(jìn)國(guó)家規(guī)劃的 “籠子”。牢固樹(shù)立“產(chǎn)業(yè)第一”的理念，培育壯大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)特色化、支柱產(chǎn)業(yè)多元化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化、新型產(chǎn)業(yè)規(guī)?；咛厣l(fā)展、差異發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展之路，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式贏得主動(dòng)、贏得優(yōu)勢(shì)、贏得未來(lái)。按照“大企業(yè)做強(qiáng)、骨干企業(yè)壯大、中小企業(yè)成長(zhǎng)”的思路，大力實(shí)施“企業(yè)成長(zhǎng)工程”，建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)成長(zhǎng)性好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行∑髽I(yè)，做到生產(chǎn)要素優(yōu)先供應(yīng)、困難問(wèn)題優(yōu)先解決、財(cái)政資金優(yōu)先到位，支持其壯規(guī)模、上水平。突出發(fā)展旅游業(yè)，帶動(dòng)商貿(mào)流通業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)、中介服務(wù)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)、特色餐飲業(yè)快速發(fā)展，努力提升整體水平，擴(kuò)大整體規(guī)模，不斷壯大鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政實(shí)力。

（二）圍繞征管，進(jìn)一步規(guī)范稅收入庫(kù)

按照“屬地征收、屬地管理”和“誰(shuí)投資、誰(shuí)收益”的原則，各鎮(zhèn)（區(qū)）稅收一律按財(cái)政部門劃定的稅源歸屬和稅收級(jí)次，由稅務(wù)征收部門分縣、鎮(zhèn)（區(qū)）收入級(jí)次分別統(tǒng)計(jì)入庫(kù)稅收，嚴(yán)禁跨區(qū)域、跨鎮(zhèn)（區(qū)）調(diào)節(jié)稅收?？h監(jiān)察局、審計(jì)局、人行、財(cái)政和稅務(wù)主管部門要加強(qiáng)稅收征收入庫(kù)監(jiān)督，嚴(yán)禁買賣、轉(zhuǎn)移屬地稅收，對(duì)縣鎮(zhèn)之間和鎮(zhèn)（區(qū)）之間買賣、轉(zhuǎn)移稅收、擾亂稅收征管秩序的行為要進(jìn)行查處，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，除等額扣減相關(guān)單位的預(yù)算經(jīng)費(fèi)外，還要對(duì)當(dāng)事人按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)問(wèn)責(zé)，嚴(yán)肅處理；建立月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)制度?？h財(cái)政、稅務(wù)部門要按照統(tǒng)一格式按月向縣政府報(bào)送縣直、鎮(zhèn)（區(qū)）收入進(jìn)度和分析說(shuō)明，由縣財(cái)政局負(fù)責(zé)匯總。各鎮(zhèn)（區(qū)）稅務(wù)征管分局要建立收入臺(tái)賬，每月向地方政府及財(cái)政部門報(bào)送收入進(jìn)度和稅源分析；各鎮(zhèn)（區(qū)）要積極配合稅務(wù)部門，加強(qiáng)稅收征管，大力組織收入。各種非稅收入要嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理，應(yīng)繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶的收入必須全額繳入；堅(jiān)持收入?yún)f(xié)調(diào)聯(lián)系會(huì)議制度，縣政府每月召開(kāi)一次收入?yún)f(xié)調(diào)督辦會(huì)議，安排分月收入計(jì)劃，及時(shí)解決收入征管中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題。每季度對(duì)全縣各鎮(zhèn)（區(qū)）收入完成情況進(jìn)行一次通報(bào)。

（三）圍繞預(yù)(決)算，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政改革

各鎮(zhèn)（區(qū)）應(yīng)按《預(yù)算法》的規(guī)定，編制年度財(cái)政預(yù)算和決算，并經(jīng)本級(jí)人大審批后報(bào)縣財(cái)政局備案。并按照財(cái)政決算信息公開(kāi)的相關(guān)要求在縣政府網(wǎng)進(jìn)行上網(wǎng)公開(kāi)，接受社會(huì)各界監(jiān)督；進(jìn)一步完善和深化鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，優(yōu)化辦事程序，提高工作效率。

（四）圍繞防范，進(jìn)一步加強(qiáng)債務(wù)管理

把化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為“三大戰(zhàn)役”一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，抓在手上、扛在肩上，落實(shí)在財(cái)政工作中。按照《預(yù)算法》、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù) 〔2017〕50 號(hào))、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))等有關(guān)法律法規(guī)和文件要求，制定下發(fā)了 《南漳縣防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施方案》（南政辦函〔2018〕42號(hào)），確定時(shí)間表，制定路線圖，實(shí)行掛圖作戰(zhàn)。開(kāi)展債務(wù)清理核實(shí)。按照省財(cái)政廳《關(guān)于開(kāi)展債務(wù)清理核實(shí)工作的通知》（鄂財(cái)預(yù)發(fā)〔2018〕17號(hào)）的要求，對(duì)存量政府債務(wù)和隱性債務(wù)情況進(jìn)行自查申報(bào)和摸底核實(shí)。對(duì)涉?zhèn)鶆?wù)單位多、金額較大的存量或有債務(wù)進(jìn)行了再清理、再核實(shí)，對(duì)于少數(shù)債務(wù)實(shí)際已償?shù)形慈鐚?shí)上報(bào)的，還將進(jìn)一步核實(shí)，該核減核銷的債務(wù)應(yīng)據(jù)實(shí)核減核銷，確保存量債務(wù)三年期過(guò)渡置換完畢目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。各鎮(zhèn)（區(qū)）要加強(qiáng)鎮(zhèn)（區(qū)）、村（社區(qū)）債務(wù)管理，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，將鎮(zhèn)（區(qū)）、村（社區(qū)）債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政府專項(xiàng)考核。建全債權(quán)債務(wù)臺(tái)賬，鎖定老債務(wù)，嚴(yán)控新增債務(wù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和分析。有效防止新增債務(wù)，樹(shù)立還債也是政績(jī)的觀念，把化解債務(wù)作為考核鎮(zhèn)（區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)、提拔任用的重要依據(jù)。為確保鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政資金運(yùn)行安全，縣直有關(guān)部門委托鎮(zhèn)（區(qū)）承辦的事務(wù)應(yīng)足額安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不留經(jīng)費(fèi)缺口。

（五）圍繞規(guī)范，進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律

各鎮(zhèn)（區(qū)）必須嚴(yán)格遵守公務(wù)接待、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、津貼補(bǔ)貼發(fā)放等方面的制度規(guī)定及其他有關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)規(guī)定，切實(shí)規(guī)范財(cái)政收支和內(nèi)部財(cái)務(wù)行為，確保財(cái)政收支平衡。財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門密切配合，對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處。

（六）圍繞管理，進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”

鎮(zhèn)（區(qū)）政府管理財(cái)政的法律主體地位不變，財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變，鎮(zhèn)（區(qū)）政府享有的債權(quán)和承擔(dān)的債務(wù)不變。屬于鎮(zhèn)（區(qū)）事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鎮(zhèn)（區(qū)）按規(guī)定程序?qū)徟?。縣級(jí)財(cái)政部門在預(yù)算編制、賬戶設(shè)置、集中收付、政府采購(gòu)和票據(jù)管理等方面，對(duì)鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政進(jìn)行管理和監(jiān)督。鎮(zhèn)（區(qū)）政府在縣級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)下，編制本級(jí)預(yù)算、決算草案和本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行。通過(guò)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，縣級(jí)財(cái)政直接管理和監(jiān)督鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政收支，促進(jìn)依法組織財(cái)政收入，科學(xué)安排財(cái)政支出，合理使用財(cái)政資金，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康、和諧發(fā)展。

（七）圍繞機(jī)制，建立鎮(zhèn)（區(qū)）財(cái)政體制績(jī)效評(píng)價(jià)體系

針對(duì)過(guò)去財(cái)政體制運(yùn)行中存在的問(wèn)題，建議將財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)引入財(cái)政體制績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制之中，使政府從關(guān)注各種活動(dòng)的過(guò)程轉(zhuǎn)變到更多關(guān)注活動(dòng)的目標(biāo)和結(jié)果上來(lái)，進(jìn)一步提高財(cái)政體制的運(yùn)行質(zhì)量，提高政府公共管理的效率。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)抓好兩個(gè)方面工作：一是加快財(cái)政體制績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政體制績(jī)效評(píng)價(jià)有機(jī)統(tǒng)一。二是加快財(cái)政體制績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)。出臺(tái)“財(cái)政體制績(jī)效考評(píng)管理辦法”“財(cái)政體制績(jī)效考評(píng)工作規(guī)范”“財(cái)政體制績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系（經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、生態(tài)環(huán)境績(jī)效、政治績(jī)效等）”“財(cái)政體制績(jī)效考評(píng)報(bào)告文本”等，從而建立科學(xué)、規(guī)范、有章可循的財(cái)政體制績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程，為落實(shí)“三縣戰(zhàn)略”“八大任務(wù)”“三個(gè)目標(biāo)”提供財(cái)政體制支撐?！?/p>