論少數(shù)民族地區(qū)政府公共服務(wù)體系建設(shè)的特殊性

孫文鵬，孫彬益，孫彬桐

（1.甘肅省社會科學(xué)院 白銀分院，甘肅 白銀 730900；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 信息科學(xué)技術(shù)學(xué)院，甘肅 蘭州 730070；3.中國聯(lián)通甘肅分公司 研究院，甘肅 蘭州 730000）

一、引言

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的相關(guān)文件，目前，我國達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的縣級行政區(qū)總共有592個，民族自治區(qū)貧困縣共有341個。對于少數(shù)民族地區(qū)政府公共服務(wù)體系的建設(shè)，一定要直接針對民族地區(qū)的實(shí)際情況。在民族地區(qū)，由于特殊的自然條件、地理位置、民族宗教、社會文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，決定了民族地區(qū)基本公共服務(wù)的特殊內(nèi)涵。它既有與全國相似的一面，如公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務(wù)等一般性項(xiàng)目，也有民族地區(qū)自身特殊的一面，如維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與社會穩(wěn)定、保護(hù)和傳承民族優(yōu)秀文化等，特別是民族地區(qū)貧困縣。

因此，需要中央政府和民族自治地區(qū)各級地方政府提供一些特殊的基本公共服務(wù)。民族地區(qū)貧困縣市場經(jīng)濟(jì)起步晚，有些特殊區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)還沒有真正進(jìn)入，致使一些在非民族地區(qū)可以由政府和市場共同提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在民族地區(qū)貧困縣特別是一些西部牧區(qū)卻成為完全由政府供給的純公共產(chǎn)品。如基礎(chǔ)教育，在非民族地區(qū)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可以由政府供給也可以由市場參與，但在民族地區(qū)卻成了純公共產(chǎn)品，完全由政府提供，市場供給空缺；再比如住宅，在非民族地區(qū)屬于私人產(chǎn)品，在民族地區(qū)特別是農(nóng)牧區(qū)卻成了準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府全力扶持并保障有效供給。

我國有55個少數(shù)民族，這些少數(shù)民族主要分布在西部、北部等邊疆地區(qū)，大雜居、小聚居、交錯雜居構(gòu)成民族地區(qū)共同特點(diǎn)，集中體現(xiàn)在共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)特征、共同心理素質(zhì)等幾個方面。少數(shù)民族大都是與漢族雜居或者與其他少數(shù)民族交錯聚居。如新疆維吾爾自治區(qū)，除維吾爾族和漢族外，還有10幾個少數(shù)民族雜居其中。云南省更是多民族交錯雜居，全省共有20多個民族。西藏自治區(qū)民族成份較少，但仍有漢、回、門巴、珞巴等族與藏族雜居。同樣，在漢族集中地區(qū)也雜居著許多少數(shù)民族人口，例如上海市雖以漢族為主，但是也有37個少數(shù)民族的居民。

就全國而言，我國幾乎沒有一個市或縣的居民是單一民族的。我國民族的大雜居、小聚居、交錯雜居分布有利于各民族相互交往，團(tuán)結(jié)合作。因此，在少數(shù)民族地區(qū)構(gòu)建現(xiàn)代化機(jī)的政府公共服務(wù)體系，就具有了非常復(fù)雜的基礎(chǔ)條件和差異性，而具體到民族貧困縣，情況就更加的復(fù)雜。又因?yàn)槲覈纳贁?shù)民族大多數(shù)居住在西部地區(qū)，所以，討論西部民族地區(qū)就自然成為重點(diǎn)。

二、公共服務(wù)需求的特殊性

1.基礎(chǔ)設(shè)施需求的特殊性。我國少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與我國其他地區(qū)相比，不管是“質(zhì)”還是“量”都存在著比較大的差距，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)中最大的短板是基礎(chǔ)設(shè)施落后。這主要表現(xiàn)在：在交通方面，民族地區(qū)的省級路、縣級路建設(shè)層次不高，鄉(xiāng)級、村級、組級公路通達(dá)率低，“斷頭路”“卡口橋”狀況突出；在水利方面，自來水供給與廢水排放、城鄉(xiāng)同網(wǎng)同質(zhì)供水、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水嚴(yán)重不足，水源工程少，農(nóng)村供水保障水平低；在能源方面，電力資源結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村電網(wǎng)“有網(wǎng)無電或有電無力”現(xiàn)象嚴(yán)重；在信息化方面，民族地區(qū)農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，信息化應(yīng)用水平普遍不高。

2.生產(chǎn)技術(shù)需求的特殊性。我國少數(shù)民族地區(qū)、特別是國扶貧困縣地區(qū)的農(nóng)牧民，大多沒有條件掌握前沿生產(chǎn)技術(shù)，生產(chǎn)和生活過程中的方式比較傳統(tǒng)落后。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在民族貧困縣區(qū)中，一些地方雖然在當(dāng)?shù)啬軌蚺e辦一些相關(guān)生產(chǎn)技術(shù)方面的講座，但是技術(shù)人員包括縣上的農(nóng)機(jī)人員對群眾的技術(shù)指導(dǎo)存在很大的問題。比如在指導(dǎo)次數(shù)上頻率太低，群眾普遍反映對技術(shù)人員的技術(shù)指導(dǎo)一知半解，多靠自己摸索。再比如，技術(shù)推廣人員在推廣技術(shù)內(nèi)容上存在走過場的情況，一些新推廣的技術(shù)在不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自然稟賦、民情特點(diǎn)的不同，群眾的接受程度存在差異，進(jìn)而造成很大的資源浪費(fèi)。

3.社會安定需求的特殊性。民族社會安定是指民族社會運(yùn)行處于有序、協(xié)調(diào)、均衡或者平衡的狀態(tài)。民族地區(qū)社會安定需求指民族地區(qū)人們對社會運(yùn)行的有序、協(xié)調(diào)、均衡或者平衡的需求，主要包括社會治安、公共安全、法律援助、自然災(zāi)害與突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理等方面。在民族貧困地區(qū)，受民族特性、接受教育程度以及道德與利益博弈認(rèn)知等條件的影響，極端貧困狀態(tài)下的少數(shù)民族群眾更容易受到外部環(huán)境的影響，為了經(jīng)濟(jì)利益容易鋌而走險，甚至做一些非法的生意和經(jīng)濟(jì)活動。尤其是在少數(shù)民族與漢族雜居地區(qū)，由于歷史上存在沖突較多等原因，少數(shù)民族群眾和漢族群眾之間在生產(chǎn)生活中矛盾時有發(fā)生，加上一些民族宗教極端勢力的影響，往往群眾之間的小矛盾容易引發(fā)民族對立和沖突。另外，民族地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，危害公共安全事件容易發(fā)生，農(nóng)牧民的生存面臨諸多威脅，自然災(zāi)害防范與突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理成為民族地區(qū)農(nóng)民重要的公共需求。

4.民族習(xí)慣和宗教信仰的特殊性。民族習(xí)慣和宗教信仰需求是指少數(shù)民族群眾在傳統(tǒng)節(jié)日、飲食、喪葬、宗教活動等方面要求得到尊重和保障的需求。由于各種原因，少數(shù)民族地區(qū)與我國其他地區(qū)比較，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域關(guān)系、民族關(guān)系等方面還存在較大差距，生產(chǎn)力水平低下，商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，市場發(fā)育不足，很多地方保持著原始的生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占很大比重。民族地區(qū)居民政治參與水平不高，很多人缺乏公民的主體意識，表現(xiàn)出冷漠、麻木和盲從，有部分少數(shù)民族的宗教意識比較濃厚，很難融入現(xiàn)代文明中來，從而制約了民族地區(qū)的文明發(fā)展。

5.國民教育需求的特殊性。由于民族地區(qū)教育起步晚、基礎(chǔ)差、成本高、歷史欠賬較大，教育投入不足。中小學(xué)校舍建設(shè)普遍標(biāo)準(zhǔn)偏低、功能配套不全，大部分寄宿制學(xué)校條件簡陋，宿舍樓內(nèi)沒有衛(wèi)生間和取暖設(shè)施，地方財政困難嚴(yán)重制約民族地區(qū)教育的發(fā)展。根據(jù)2010年全國第六次人口普查的數(shù)據(jù)，我國少數(shù)民族中的勞動年齡人口平均接受教育年限普遍比較其他地區(qū)要低得多，一般要低2～3個年限。更為嚴(yán)重的是，在我國不同地區(qū)之間，未上過學(xué)的比率在少數(shù)民族要高達(dá)13.53%?？梢?，少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育和高等教育普及程度都低于我國其他地區(qū)。學(xué)前教育覆蓋率、辦園條件、普及程度等都與非民族地區(qū)有明顯差別，幼兒教師嚴(yán)重缺編。

6.醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求的特殊性。我國少數(shù)民族地區(qū)歷來都是我國公共衛(wèi)生的薄弱之處，這有許多客觀原因。根據(jù)2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，少數(shù)民族15歲～64歲婦女的存活子女?dāng)?shù)占活產(chǎn)子女?dāng)?shù)的百分比要比漢族低許多，漢族一般在99%，而少數(shù)民族一般為97%，其中，如獨(dú)龍族82.72%、佤族92.37%、拉祜族92.98%、布朗族94.30%，明顯低于漢族。從客觀性和實(shí)踐方式的角度來看，在許多少數(shù)民族的地區(qū)，不僅僅是醫(yī)院少，高水平醫(yī)生少，而且衛(wèi)生建設(shè)和醫(yī)療的成本也很高。

7.社會保障需求的特殊性。社會保障需求是指公民在暫時或者永久性失去勞動能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時對最基本的生活保障的需求。民族地區(qū)的社會保障水平是我國社會保障體系建設(shè)的一個重要組成部分。近年來，特別是黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院非常重視民族地區(qū)的社會保障體系建設(shè)，財政投入持續(xù)增加。但是，由于多種因素的影響，目前少數(shù)民族地區(qū)的整體社會保障水平仍然比較低，特別是在城鄉(xiāng)低保低補(bǔ)方面的標(biāo)準(zhǔn)比較低，與全國平均水平之間還有一定的差距。

8.文化服務(wù)需求的特殊性。文化需求，指的是消費(fèi)者在消費(fèi)物品與勞務(wù)的過程中對精神滿足的一種渴求。民族地區(qū)群眾對公共文化服務(wù)的需求首先是滿足最基本的物質(zhì)層面的文化需求，其次是對高層次文化的需求，但民族地區(qū)公共文化投入一直不足，依據(jù)文化部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年來，我國民族地區(qū)的公共文化經(jīng)費(fèi)支出占地方財政總支出的比重一直在0.5%以下。但是，從需要的角度看，少數(shù)民族對傳統(tǒng)文化的需求，往往并不排斥對現(xiàn)代文化的需求，少數(shù)民族對于現(xiàn)代文化的需求越來越多，民族地區(qū)的文化需要卻越來越旺盛。但是實(shí)際的供給條件和能力還是有限的。

三、公共服務(wù)供給的特殊性

1.供給基礎(chǔ)的特殊性。民族地區(qū)特殊的地理位置和自然環(huán)境直接制約公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)程度和質(zhì)量。在特殊的自然地理環(huán)境影響下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較慢，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力低，政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量差、效率低和成本高。特別是民族地區(qū)貧困縣的“老、少、邊、窮”的特征突出，導(dǎo)致與非民族地方相比，公共服務(wù)的投入和成效產(chǎn)出比差距極大。大多民族地區(qū)處在生態(tài)脆弱區(qū)，自然環(huán)境惡劣，地理結(jié)構(gòu)和氣候環(huán)境復(fù)雜，各種公共服務(wù)開支和成本較大，提高了同等數(shù)量和質(zhì)量公共服務(wù)的成本，民族地區(qū)政府的公共服務(wù)承擔(dān)成本支出沉重。民族地區(qū)社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜、民眾主體意識薄弱，也會直接影響公共服務(wù)的均等化。

2.供給不足的特殊性。我國少數(shù)民族人口中的70%以上布局在西部地區(qū)，這里地域遼闊，自然資源豐富，但是，區(qū)位優(yōu)勢明顯欠缺，通行不暢、交通不便、信息閉塞等問題存在。而且更為現(xiàn)實(shí)的是，在少數(shù)民族地區(qū)搞基本項(xiàng)目建設(shè)最大的問題的成本很高，這又直接影響在供給方面擴(kuò)大招商引資的可行性。我們把內(nèi)蒙古、西藏、寧夏、廣西、新疆五大民族自治區(qū)公共服務(wù)水平與全國平均水平做個比較，發(fā)現(xiàn)差距較大。根據(jù)國家有關(guān)部門的調(diào)查和分析，目前，在我國的教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、交通通信、環(huán)境保護(hù)、社會保障等10類公共服務(wù)項(xiàng)目中，五大民族自治區(qū)有7類低于全國平均水平。

3.供給投入的特殊性。在我國少數(shù)民族地區(qū)，特別是國扶民族貧困縣中，供給投入往往是以單一的政府為主體，市場的作用很小。在民族貧困縣中，經(jīng)濟(jì)落后，財政困難，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付，自身財力有限，財政自給率很低，基本公共服務(wù)投入更低，貧困縣財政捉襟見肘。一些公共服務(wù)項(xiàng)目規(guī)模和投資較大，國家和省上雖然給予一定投入，但還需要地方財政拿出很大一部分配套資金，由于民族地區(qū)貧困縣財政相對困難，資金籌措能力不足，建設(shè)資金配套任務(wù)往往落在建設(shè)單位頭上，很多單位在以前的發(fā)展中已經(jīng)負(fù)債，無力背負(fù)新的債務(wù)，加上近年來國家拉動內(nèi)需和災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目增多，建材和人工成本持續(xù)上漲，項(xiàng)目規(guī)劃時確定的標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足工程建設(shè)，也造成了一定的資金缺口，給項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施帶來困難。

4.供給方式的特殊性。由于成本和其他因素的影響，民族地區(qū)政府公共服務(wù)供給方式比較單一，形成特殊的“靠”的機(jī)制：一是靠政府主導(dǎo)。政府成為少數(shù)民族地區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍；二是靠財政投入。成本太高，社會資本往往不愿意進(jìn)入這個行列，只能靠財政投入來解決；三是靠政策。投入政策、扶貧政策、民政政策、民族政策等。市場和非政府組織發(fā)育不健全，市場化的公共服務(wù)運(yùn)作模式、運(yùn)作理念不成熟、不完善，難以形成以國家財政為主體、社會各方參與的多元投資機(jī)制。

5.供給模式的特殊性。按照市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行規(guī)律，公共服務(wù)體系雖然在本質(zhì)上屬于政府職能系列，但是，在投入、建設(shè)和運(yùn)行管理機(jī)制上完全可以不是政府一家，政府可以利用多種方式引入私人資本和其他投資，比如BOT、BBT等。也就是說，以需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)產(chǎn)品供給模式應(yīng)該是多元化的，在政府主導(dǎo)的前提下，社會可以廣泛參與。公共服務(wù)體系的建設(shè)應(yīng)該是全社會的事，各行各業(yè)都應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。政府、社會、民眾三方均是供給服務(wù)產(chǎn)品的主體力量，三者都應(yīng)該成為公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、供應(yīng)者。但是，目前在少數(shù)民族地區(qū)中這三個方面的力量非常不均衡，協(xié)調(diào)起來難度比較大。

6.供給制度的特殊性。當(dāng)前，我國民族地區(qū)公共服務(wù)的供給主體主要有三個：中央政府、對口援建省份政府、民族地區(qū)的地方政府，分別以中央政府的縱向供給、援建省份對口支援橫向供給、民族轄區(qū)政府自我供給為基本供給機(jī)制。但是，影響因素也比較多：一是國家的財政專項(xiàng)不僅僅要保證公共服務(wù)體系，還要保證其他許多更加重要的工作，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展與公共服務(wù)之間存在一定的矛盾；二是對口援建的省市為了降低成本，往往喜歡“短平快”的項(xiàng)目，而不傾向與長遠(yuǎn)項(xiàng)目和戰(zhàn)略投資，影響公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施整體水平的提高；三是少數(shù)民族地區(qū)、尤其是西部的大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)，地方財政收入能力很低，長期以來也存在許多地方政府不重視地方財源建設(shè)的自身不足。所以，導(dǎo)致地方政府對公共服務(wù)體系建設(shè)發(fā)投入能力。

四、結(jié)論和建議

通過以上研究說明，目前我國少數(shù)民族地區(qū)的政府公共服務(wù)體系建設(shè)還處在比較低的層次，在供給與需求兩方面都存在一些不足，需要有關(guān)政府部門進(jìn)行專題研究和解決。協(xié)調(diào)推進(jìn)民族地區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)工作，一方面，要有明確的思路和原則，比如，一定要堅(jiān)持量力而行、突出重點(diǎn)、尊重民俗、效率與公平兼顧、民生為先的原則。另一方面，提升政府公共服務(wù)能力，完善服務(wù)體系，一定要創(chuàng)新建設(shè)思路和模式。一是要以教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、培訓(xùn)等基礎(chǔ)性服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，集中解決突出問題、關(guān)鍵問題。二是要拓展社會多元供給渠道。培育多元化供給主體，除政府和各職能部門，還應(yīng)吸納市場與社會資本的參與，包括非政府組織、企業(yè)和社會名人等，要允許和吸引更多資金來源，利用多元主體與投入來增加公共服務(wù)供給，建立“政府、市場、社會”互聯(lián)互通的公共服務(wù)投入機(jī)制和供給機(jī)制。三是要把握好公共服務(wù)發(fā)展的難得機(jī)遇。抓住西部大開發(fā)、一帶一路、雙向開放等重大發(fā)展機(jī)遇，靈活運(yùn)用少數(shù)民族地方的自治權(quán)和國家的疊加政策，吸收和借鑒一些國家和地區(qū)在公共服務(wù)中的先進(jìn)理念和做法，結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際，探索有效提供公共服務(wù)的途徑和措施。