美麗鄉(xiāng)村建設研究
——以日照市為例

王 艷

（中共日照市委黨校經濟學教研室，山東 日照 276800）

“美麗鄉(xiāng)村”最早源于習近平總書記2003年在浙江實施的“千村萬村整治”行動，2013年由農業(yè)部率先推向全國。十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，美麗鄉(xiāng)村建設進入到一個新階段，內涵更豐富、拓展力度更大，重要性也得到新的提升。如果說鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是戰(zhàn)略層面的部署，美麗鄉(xiāng)村建設就是措施層面的抓手。［1］從世界歷史發(fā)展的規(guī)律來看，一個正常國家的發(fā)展和進步一定是城市和鄉(xiāng)村協(xié)調發(fā)揮作用，城市主要是集聚人口、集聚財富、集聚技術，帶動一個地區(qū)乃至國家經濟發(fā)展，而鄉(xiāng)村主要是提供基本的農產品、提供生態(tài)屏障、傳承一個國家和民族的歷史文化，二者相得益彰、相輔相成，只能互補不能替代。［2］中國，作為一個國土和人口大國，即使到了2050年城鎮(zhèn)化率達到了80%，仍然會有兩三億人口生活在農村，所以，鄉(xiāng)村不僅不能衰敗，還必須是一個安居樂業(yè)的美麗家園。因此，建設美麗鄉(xiāng)村作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個重要抓手，作為建設美麗中國的重要組成部分，勢在必行。

一、日照市美麗鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)狀

目前，我國對美麗鄉(xiāng)村建設的研究還處于起步階段，學界對美麗鄉(xiāng)村的內涵基本是從自然、社會、人文三個層面進行分析的，認為美麗鄉(xiāng)村應該是自然環(huán)境整潔、社會環(huán)境良好、人文環(huán)境優(yōu)越的統(tǒng)一體。姚瑞平認為美麗鄉(xiāng)村的內涵是環(huán)境友好、資源節(jié)約，核心是綠色、循環(huán)、低碳、可持續(xù)，關鍵是低能耗、低排放、無污染，其治理理念應該是鄉(xiāng)村治理的生態(tài)系統(tǒng)觀、生態(tài)自然觀、科學發(fā)展觀和生態(tài)循環(huán)觀的統(tǒng)一。［3］關銳捷認為美麗鄉(xiāng)村建設有五大基本要素，分別是環(huán)境、生活、文化、布局和機制。［4］山東省2015年發(fā)布了實施《美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)范》地方標準，2016年又印發(fā)了《關于推進美麗鄉(xiāng)村標準化建設的意見》，要求按照“基礎設施完善、村容村貌美觀、公共服務健全、產業(yè)發(fā)展高效、鄉(xiāng)村管理民主”的標準，把農村地區(qū)打造成“生產美、生態(tài)美、生活美”的美麗鄉(xiāng)村。（1）日照市整合各方資源，堅持推進美麗鄉(xiāng)村標準化建設，目前已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化全覆蓋，并在12個村開展了垃圾分類收集處理的試點工作，尤其是東港區(qū)試點的3個有機垃圾及生活污水一體化處理項目，是目前省內外最為先進的農村污染物處理模式。在村莊“五化”“七改”、標準化檔案建設、環(huán)境綜合整治等方面積累了初步經驗，截止2017年底，創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村1464個，覆蓋率達到了57%，計劃到2020年，美麗鄉(xiāng)村覆蓋率達到75%以上，到2035年，美麗鄉(xiāng)村實現(xiàn)全覆蓋。（2）但是，我們也要清醒地看到，目前日照市在美麗鄉(xiāng)村建設過程中還存在很多問題。

（一）缺乏產業(yè)支撐，發(fā)展后勁相對不足

建設美麗鄉(xiāng)村需要大量的人力物力財力，單靠政府的資金和政策扶持不是長久之計，如果沒有產業(yè)支撐，美麗鄉(xiāng)村建設就是無源之水。目前，日照市農業(yè)結構調整取得突破，茶葉、林果、中藥材、煙葉、桑蠶、蜂產品等特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展迅速，但是，總體來看，規(guī)模比較小，除綠茶之外，其余種植面積都不超過10萬畝。產業(yè)層次比較低，農業(yè)龍頭企業(yè)普遍規(guī)模偏小，大多從事農產品初加工，產品加工增值率只有55%，比如，800多家茶葉加工企業(yè)主要是炒制干茶，沒有企業(yè)從事附加值比較高的茶多酚的提取工作。據(jù)調查，全市果品加工能力僅占總產量的5.7%，儲藏能力僅占15.4%，除櫻桃加工有山東綠豐農業(yè)有限公司外，其他板栗、蘋果、核桃等果品的倉儲、加工基本處于空白狀態(tài)。多數(shù)農業(yè)園區(qū)規(guī)劃層次不高，發(fā)展模式雷同，功能單一，80%的以采摘為主，與娛樂、文化等方面結合的非常少，還有很多村莊的三產融合發(fā)展還無從談起，對人才、資金等要素資源的吸引力非常有限，而且各村之間產業(yè)發(fā)展也不均衡。

（二）農村人居環(huán)境依然需要改善

農業(yè)生產中，日照市農藥化肥的利用率還不到40%，直接導致了對土壤、大氣的污染，而且農用化學品尤其是農藥包裝物往往丟棄于田間地頭，又對環(huán)境造成了二次污染；多數(shù)農村地區(qū)，取暖方式還比較落后，畜禽糞便的處理方式還比較原始，建有標準化排水溝渠設施的不足10%，大量生活污水直接排放在地表，生活垃圾隨意排放的現(xiàn)象時有發(fā)生，達到山東省美麗鄉(xiāng)村綠化標準的村莊僅30%左右，村莊汪塘溝渠得到整治的僅有5%左右；除了13個省級美麗鄉(xiāng)村示范村和正在建設的8個市級重點示范片區(qū)，其余大部分村莊尤其是莒北、蓮西貧困區(qū)域，村莊破落、房屋零亂現(xiàn)象依然突出。

（三）公共基礎設施和公共服務體系建設仍待加強

隨著城鄉(xiāng)收入差距的不斷縮小，農民的需求水平不斷地向城鎮(zhèn)靠近。近幾年，日照市農村的基礎設施供給雖然有了很大改善，但是即使那些被評選為美麗鄉(xiāng)村的村莊，在道路、燃氣管道、污水處理系統(tǒng)、休閑娛樂設施等方面與城鎮(zhèn)相比仍然相對落后。目前，全市7987公里農村公路，達到三級公路標準的僅占16.2%，還有400多公里破損嚴重，需要大修。尤其是莒北、蓮西、港西、嵐西北的交通瓶頸還沒有完全打通，美麗鄉(xiāng)村建設缺乏最基礎的支撐。全市村莊實現(xiàn)整體道路硬化的僅有8%左右，村內主街道和公共場所路燈安裝率僅60%左右，有文體廣場和街頭公園等景觀設施的僅有25%左右。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務投入不足，發(fā)展滯后。目前，全市農村中小學71%是大班額，34%的校舍是平房，達不到抗震要求；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設滯后，全市54處公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務中心，有9處達不到標準化建設要求，16處需要提檔升級。總之，城鄉(xiāng)公共基礎設施和公共服務均等化還有很長的路要走。

（四）鄉(xiāng)村文化特色尚未得到深層次挖掘利用

日照市農村文化資源非常豐富，嵐山號子、農民畫、黑陶、剪紙等在全國都很有名氣，但是卻沒有產生相應的經濟價值。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，一些經濟基礎比較好的或者整村搬遷的村莊建設得越來越像城市，農村里的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化正面臨巨大的傳承危機，許多古村落、古建筑及優(yōu)秀的民俗文化，如五蓮縣政府的舊址，沒有得到有效保護，同質化比較嚴重，很多村莊整潔干凈了，但是記憶中的鄉(xiāng)愁卻沒有了。

二、日照市美麗鄉(xiāng)村建設存在問題的原因

（一）農民的思想認識不統(tǒng)一，其主體作用未能充分發(fā)揮

農民是美麗鄉(xiāng)村建設的主體和最終受益者，農民對美麗鄉(xiāng)村建設的重視程度和是否全過程參與建設，直接決定著美麗鄉(xiāng)村建設的成效。美麗鄉(xiāng)村建設不僅僅是鄉(xiāng)村外部環(huán)境的改善，而是一個農村整體發(fā)展的系統(tǒng)工程，農民對其了解、認識、接受需要一個過程。而且農民由于自身的思想局限，無論是環(huán)保意識還是傳統(tǒng)文化保護意識都比較淡薄，往往過分追求現(xiàn)實的經濟效益而忽視了文化效益和生態(tài)效益。貧困落后的農村，留守的多為老年人，對美麗鄉(xiāng)村建設的動力不足，產業(yè)發(fā)展比較好的農村，很多人都在城里買了房子，參與美麗鄉(xiāng)村建設的熱情不夠，責任感不強。再加上有些村莊在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，沒有尊重農民意愿，沒有把建設的主動權交到農民手中，在村容村貌上做表面文章，搞形象工程，引起村民的不滿甚至是抵觸，讓農民失去了建設美麗鄉(xiāng)村的積極性。

（二）建設思路有待拓寬，缺少全面可行的發(fā)展規(guī)劃

目前，日照市美麗鄉(xiāng)村建設正處于探索階段，基本模式就是改造美化房屋，修建文化室、健身廣場，整治河流溝渠等，沒有創(chuàng)意和新意。有些村莊還沒有明確的發(fā)展規(guī)劃，只是一味追求現(xiàn)在利益的最大化；有些村莊發(fā)展規(guī)劃雷同，發(fā)展模式生搬硬套，沒有與當?shù)氐纳鷳B(tài)、文化、產業(yè)等相結合，沒有突出特色鮮明的村莊文化；有些村莊發(fā)展規(guī)劃缺乏整體性和長遠性，邊建邊規(guī)劃，邊規(guī)劃邊改進，造成了不必要的重復和浪費。

（三）美麗鄉(xiāng)村建設要素供給有限，發(fā)展后勁不足

由于各類要素在城鄉(xiāng)之間的流動不通暢，多數(shù)是農村向城市的單向流動，幾乎所有的村莊都面臨建設資金短缺、人才匱乏的問題。目前，政府的財政還非常有限，只能起到引導作用，還沒有能力對所有的村莊都進行幫扶；很多村集體經濟非常薄弱，目前，全市集體收入3萬元以下村791個，占全市村莊總數(shù)的26.6%，空殼村168個，占比5.6%，其正常運轉都要依賴于上級財政的轉移支付，也無法為美麗鄉(xiāng)村建設提供資金支持；社會資本具有趨利性，除了少數(shù)旅游資源豐富、產業(yè)基礎比較好的村莊，大部分村莊對社會資本吸引力有限。由于發(fā)展的落后，導致農村的大學生基本都留在了城市，沒有上過大學的，稍微有點能力的也都到城市安家就業(yè)了，更談不上吸引人才到農村去創(chuàng)業(yè)干事，從而形成了人才、資本與產業(yè)落后的惡性循環(huán)。

（四）長效建設管理機制尚不健全，后期管理缺位

開展美麗鄉(xiāng)村建設之后，村莊變美了，基礎設施變好了，環(huán)境變優(yōu)了，但是，由于這項工作剛開始，現(xiàn)階段還沒有建立長效建設管理機制，重建設、輕管理?；A設施交付使用后的管理、設施損壞后的維修、維護人員的工資、各項設施的運轉都沒有一個統(tǒng)一的管理機構，很多基礎設施沒有管理人員維護，或者沒有落實管理責任，鄉(xiāng)村基礎設施毀壞現(xiàn)象頻發(fā)，比如，設在農村的垃圾箱、健身器材，用不了兩三年就破破爛爛，投入上百萬的秸稈氣化裝置，兩三年就癱瘓，這些基礎設施出現(xiàn)故障之后，往往沒有機構或者人員負責維修。

三、加快美麗鄉(xiāng)村建設的對策建議

（一）提高農民參與美麗鄉(xiāng)村建設的意識，發(fā)揮其主體地位

1.創(chuàng)新宣傳方式，提高群眾知曉率。宣傳引導是美麗鄉(xiāng)村建設的工作基礎，要充分發(fā)揮報刊、電視、廣播、網絡等主流媒體作用，開展形式多樣、內容豐富的宣傳、教育、培訓活動，讓農民群眾了解美麗鄉(xiāng)村建設的相關政策、內容、具體措施、目的和意義，做到家喻戶曉?？偨Y學習先進典型，用美麗鄉(xiāng)村建設的成功案例激發(fā)村民的參與熱情，讓農民群眾直接感受到美麗鄉(xiāng)村建設對其自身發(fā)展帶來的益處，讓其明白美麗鄉(xiāng)村建設不只是政府的工作，也不只是停留在想象憧憬之中，從而把美麗鄉(xiāng)村建設轉化為自覺行動，實現(xiàn)“動自己的手、出自己的汗、用自己的錢，建設自己的家鄉(xiāng)”的工作局面，形成“政府干”到“群眾干”的良好建設氛圍。

2.發(fā)揮基層組織作用，提高群眾支持率。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，定期公示美麗鄉(xiāng)村建設過程中的重大項目進展情況、資金使用情況，接受全體村民的監(jiān)督。對建設過程中遇到的難題，基層干部要多和農民群眾溝通，耐心與群眾講解，要站在群眾的角度想問題，爭取群眾的支持，讓群眾真正擁有知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權。

3.發(fā)揚民主決策，提高群眾參與率。民主決策是村民自治的關鍵，是群眾積極參與美麗鄉(xiāng)村建設的有力保障。組織農民學習政策文件、法律法規(guī)，提高農民素質，讓其感受到民主決策的重要性和必要性，提升其參與民主決策的能力。對美麗鄉(xiāng)村建設過程中涉及到的基礎設施建設、環(huán)境整治、產業(yè)發(fā)展等重大項目，必須召開村民代表大會，廣泛征集民意，充分發(fā)揮農民的積極性和創(chuàng)造性，讓農民參與到建設規(guī)劃的制定和具體實施過程。美麗鄉(xiāng)村建設，政府要幫助規(guī)劃，要引導和支持，但不能代替農民決策，更不能違背農民意愿搞強迫命令。

（二）拓寬美麗鄉(xiāng)村建設的新思路，充分發(fā)揮美麗鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃引領作用

1.深挖內涵，拓寬美麗鄉(xiāng)村建設新思路。美麗鄉(xiāng)村不是高樓大廈，不是柏油馬路，而是小橋流水，要展現(xiàn)出悠久的農耕文化、秀麗的鄉(xiāng)村風光。要用“因地制宜、顯示特色”的理念，建設更多具有傳統(tǒng)特色、地方特色的鄉(xiāng)村居民區(qū)，讓農民住進新居時仍有舊居的感覺，要保留他們的傳統(tǒng)情節(jié)，這樣廣大農民會更加主動地配合美麗鄉(xiāng)村建設。要用建設與經營并重的理念，以美麗鄉(xiāng)村建設為契機，挖掘傳統(tǒng)農耕文化，發(fā)展特色產業(yè)，提升生態(tài)旅游業(yè)。

2.因地制宜，做好美麗鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃。美麗鄉(xiāng)村建設一定不能急，要規(guī)劃好，謀劃好。首先，從全市范圍看，要在整體上有一個預判，綜合考慮資源、生態(tài)、文化、人口等因素進行全地域規(guī)劃，對每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)、村莊的基礎條件怎么樣、優(yōu)勢在哪里、鄉(xiāng)村振興的路該怎么走，美麗鄉(xiāng)村該怎么建設，都要做到心中有數(shù)，作出系統(tǒng)的規(guī)劃。其次，要運用先進的規(guī)劃理念，學習美麗鄉(xiāng)村建設示范村的經驗，結合村莊的自然環(huán)境、村居田園、傳統(tǒng)民俗、人文歷史，以改善農村房屋布局、村莊整體風格打造、特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展等為核心，對村莊進行現(xiàn)代化的規(guī)劃。規(guī)劃要尊重農民意愿，綜合考慮各方面的利益沖突，處理好村民近期和長遠的發(fā)展需求，讓廣大村民接受規(guī)劃并能自覺維護。為了把規(guī)劃藍圖變成美好現(xiàn)實，還必須注重規(guī)劃的可操作性，把規(guī)劃分解成定性定量的具體內容，轉化成年度行動計劃，細化為具體的實施項目。

3.探索美麗鄉(xiāng)村建設模式。綜合各地美麗鄉(xiāng)村建設的實踐，美麗鄉(xiāng)村建設的模式主要有產業(yè)發(fā)展型、生態(tài)保護型、城郊集約型、文化傳承型、社會綜治型、漁業(yè)開發(fā)、草原牧場型、環(huán)境整治型、休閑旅游型、高效農業(yè)型。［5］美麗鄉(xiāng)村建設不是給外人觀賞的，不能僅僅以休閑旅游養(yǎng)生為目的，而是要提升生活在本地的農民的幸福指數(shù)，所以無論采取哪一種建設模式，一定要結合當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，激發(fā)內在的發(fā)展活力。

（三）加大財政投入和政策支持力度，多方籌措美麗鄉(xiāng)村建設資金

1.發(fā)揮財政投入引導作用，積極吸引企業(yè)和社會資金共建美麗鄉(xiāng)村。公共財政要向“三農”傾斜，各級政府要以擴大農村公共財政覆蓋的范圍為目標，確保美麗鄉(xiāng)村建設財政投入逐年增加，改善農村基礎設施薄弱和公共服務發(fā)展落后的現(xiàn)狀，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用；創(chuàng)新引入社會資本建設美麗鄉(xiāng)村的方式，以財政貼息、以獎代補、先建后補、民辦公助、經營參股等多種方式發(fā)揮社會資金的作用；健全符合農業(yè)農村特點的農村金融服務體系，支持現(xiàn)有大型金融機構增加縣域網店，優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行設立模式，提高縣市覆蓋面，創(chuàng)新“三農”融資方式，探索開展農村宅基地、土地經營權、林權、集體資產股份、農機具、蔬菜大棚、農副產品抵押等方式，為鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設提供多元化、多樣化的金融服務；建立幫扶結對支援機制，給予被幫扶村莊資金、物質、人力及技術方面的協(xié)助。

2.以新六產為增長點，激發(fā)現(xiàn)代農業(yè)新活力。產業(yè)是美麗鄉(xiāng)村建設的命脈，建設美麗鄉(xiāng)村必須有產業(yè)支撐。要繼續(xù)實施承包地“三權分置”制度，引導土地有序流轉，發(fā)展適度規(guī)模經營，截止到2017年底，日照市土地流轉面積占家庭承包耕地面積的33.7%，（3）而從全國范圍來看，2016年，這一占比就超過了35%；每個村或者周邊幾個村至少有一個生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作社，實行標準化生產，統(tǒng)一銷售，為農民提供資金幫助；引入龍頭企業(yè)，建立集農業(yè)生產、休閑娛樂和生態(tài)保護于一體的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園；培育新型農業(yè)經營主體，充分利用新技術新業(yè)態(tài)新模式；加大營銷力度，培育高端化的農業(yè)品牌，增加知名度和美譽度?？傊{整和優(yōu)化農業(yè)結構，推動質量興農、綠色發(fā)展，同時，還要拓展農業(yè)的功能，深層次挖掘鄉(xiāng)村文化特色，既要保護好古鎮(zhèn)古村、古樹名木、傳統(tǒng)建筑、文物古跡，讓鄉(xiāng)村留住記憶、承載鄉(xiāng)愁，又要與旅游、民俗、民宿等業(yè)態(tài)結合起來，促進農業(yè)的一二三產業(yè)融合發(fā)展。

3.大力發(fā)展集體經濟，增強美麗鄉(xiāng)村建設后勁。美麗鄉(xiāng)村建設具有長期性，即使地方財力雄厚，短期內可以建成美麗鄉(xiāng)村，后期的維護管理費用數(shù)額也非常高。一個村要達到“五化”要求，平均得投資300萬元，要打造出特色，各種公共服務設施、文化禮堂、便民設施齊全，平均得投資1000萬，僅靠財政支撐往往難以為繼。就日照市的財政實力，打造幾個美麗鄉(xiāng)村示范點還可以，如果所有的農村地區(qū)都依靠財政來投入，基本是不可能的，因此，美麗鄉(xiāng)村建設最終還是要依靠集體經濟，為之提供后續(xù)支撐。干部配備上要優(yōu)先考慮農村的需要，充分發(fā)揮基層黨組織和村支部書記的帶頭引領作用；深化集體產權制度改革，利用股份合作制模式，整合農村的資源，分別建立土地、資金和勞動力股份合作社；整合自身資源優(yōu)勢，探索集體經濟與社會化服務、現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)、電商、旅游、康養(yǎng)等融合發(fā)展的新型業(yè)態(tài)；通過發(fā)展物業(yè)型經濟和置業(yè)型經濟，拓展集體資產增值的新路徑。

（四）建立美麗鄉(xiāng)村治理長效機制

美麗鄉(xiāng)村不能只美麗一時，鄉(xiāng)村振興更不能只求短平快。在美麗鄉(xiāng)村建設中，必須建立起長期維護和監(jiān)管機制，不能重一時整治而忽略長期有效的管理，要依靠改革創(chuàng)新，讓初期投入可以持續(xù)產生效益。對美麗鄉(xiāng)村建設項目要完善考核監(jiān)督機制，既要定期檢查工作進展情況，又不能急功近利，盲目開發(fā)建設，要給予每個村莊按照自己的規(guī)劃一步步發(fā)展的空間。對基礎設施、村莊綠化和衛(wèi)生保潔要建立長效管護機制，制定具體的管護標準，加強管護資金的監(jiān)管，創(chuàng)新管護方式，明確落實管護責任，同時還要充分發(fā)揮村干部和黨員帶頭示范作用，培養(yǎng)村民自我管護意識，營造村民自覺管護的氛圍。

注釋：

（1）山東省委辦公廳省政府辦公廳《關于推進美麗鄉(xiāng)村標準化建設的意見》［R］.2016-9-5.

（2）齊家濱.深入學習貫徹習近平總書記視察山東重要講話精神奮力開創(chuàng)高質量發(fā)展新局面［R］.2018-6-28.

（3）日照市2017年統(tǒng)計公報.