論新時代政府統(tǒng)計的服務職能

鄧慧娟

（濟南市機械化清掃大隊，濟南，250023）

2009年修訂的《統(tǒng)計法》第二條規(guī)定：統(tǒng)計的基本任務是對經濟社會發(fā)展情況進行統(tǒng)計調查、統(tǒng)計分析，提供統(tǒng)計資料和統(tǒng)計咨詢意見，實行統(tǒng)計監(jiān)督。無論是在理論界還是在實踐中，信息職能、咨詢職能、監(jiān)督職能被公認為統(tǒng)計的三大基本職能。此外，還有學者提出統(tǒng)計的研判、監(jiān)測、預警等職能，可以說是三大基本職能的延伸。［1］當前，在政府職能轉變和經濟新常態(tài)下，統(tǒng)計的服務職能越來越多的被提到，但對統(tǒng)計服務職能的研究仍然很少，也沒有形成系統(tǒng)的認識。本文認為，服務應成為與信息、咨詢、監(jiān)督并列的第四大統(tǒng)計基本職能。

一、統(tǒng)計服務職能依據

（一）理論依據

公共產品理論是統(tǒng)計服務職能的理論依據。公共產品理論是對政府和市場的關系、政府職能轉變以及公共服務市場化的一個主要理論。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的對公共產品的闡述，公共產品或勞務具有與私人產品或勞務顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。而凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有敵對性、排他性和可分性的產品就是私人產品。介于二者之間的產品稱為準公共產品。［2］

從公共產品的特點可以看出，統(tǒng)計是典型的政府部門為人民所提供的純粹的公共產品。根據公共產品理論，在轉變政府發(fā)展模式的改革大背景下，政府不僅要在市場經濟運行過程中充分發(fā)揮“看不見的手”的資源配置、市場調節(jié)作用，也需要提供越來越豐富的公共產品，滿足社會多元化需求。我國政府的統(tǒng)計數(shù)據信息是由財政撥款組織統(tǒng)計調查并由企業(yè)和群眾配合共同完成獲得的，統(tǒng)計數(shù)據信息和統(tǒng)計服務理應取之于民、用之于民。

（二）實踐依據

2012年末，在全國統(tǒng)計工作會議上，國家統(tǒng)計局提出服務型統(tǒng)計這一新概念，引起理論界和統(tǒng)計部門的廣泛關注。孫希有博士認為：“所謂服務型統(tǒng)計，是指政府統(tǒng)計機構以統(tǒng)計資料和再加工的統(tǒng)計產品為資源手段，以建議、咨詢、信息提供的形式對社會公眾、統(tǒng)計填報單位、政府公共部門、黨政決策層等提供的優(yōu)質高效的統(tǒng)計活勞動。當這種優(yōu)質高效的統(tǒng)計活勞動成為政府統(tǒng)計機構的一種確定性、規(guī)范性的工作和思維模式時，這就是服務型統(tǒng)計。從服務的視角審視統(tǒng)計，服務型統(tǒng)計具有社會性、知識性、變化性、伸縮性的特征?！保?］本文是在這一定義框架下對統(tǒng)計的服務職能進行研究。

近年來，伴隨著社會經濟發(fā)展水平的提高和社會公眾素質的提升，統(tǒng)計工作越來越受到社會各界廣泛關注。從國家統(tǒng)計局到基層統(tǒng)計機構，都提出了建設服務型統(tǒng)計、發(fā)揮統(tǒng)計服務職能、提升統(tǒng)計服務水平等口號，并付諸實際行動。GDP、CPI、平均工資、人均收入等統(tǒng)計指標越來越為社會大眾所熟知，物價、房價、就業(yè)、教育、利率等統(tǒng)計數(shù)據的變化也越來越為社會大眾所關心。這些都對統(tǒng)計職能轉變、統(tǒng)計服務職能發(fā)揮提出新的挑戰(zhàn)和考驗。

二、統(tǒng)計服務職能內容

隨著經濟全球化、網絡信息化的大發(fā)展，尤其“大數(shù)據時代”的到來，統(tǒng)計作為經濟社會發(fā)展的重要的綜合性基礎性工作，也進入“大服務時代”。

一是統(tǒng)計為黨和政府宏觀調控、精準施策、科學評價等提供服務?！坝脭?shù)據說話、用數(shù)據決策、用數(shù)據管理、用數(shù)據創(chuàng)新”正日益成為國家治理的主要方式。無論是全國人大、地方人代會的政府工作報告，還是各部門的工作總結，都越來越多地使用數(shù)據總結成績、指出不足、明確目標。經濟社會發(fā)展完成情況監(jiān)測、節(jié)能降耗監(jiān)測及各種文明城市測評、環(huán)保生態(tài)城市創(chuàng)建、黨風行風政風測評等也都有統(tǒng)計部門參與。［4］

二是統(tǒng)計為行業(yè)、企業(yè)進行生產投資、調整經營方向、制定發(fā)展戰(zhàn)略等提供服務。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，市場規(guī)模不斷擴大，市場競爭愈來愈激烈，統(tǒng)計在企業(yè)經營決策、市場信號顯示、宏觀經濟管理中發(fā)揮著關鍵作用。統(tǒng)計數(shù)據在說明當前轉方式調結構、經濟發(fā)展新常態(tài)取得階段性成績的同時，也引領了新能源、互聯(lián)網+、康養(yǎng)旅游、游樂娛樂等行業(yè)的快速發(fā)展。

三是統(tǒng)計為社會公眾掌握信息、分析研究、行為選擇等提供服務。統(tǒng)計數(shù)據是社會公眾了解經濟社會發(fā)展情況的渠道和窗口，是專家學者開展課題研究、進行實證分析的重要依據，是大眾在投資、理財、消費、就業(yè)等活動中進行理性選擇的重要依據，可以說統(tǒng)計數(shù)據信息正逐漸影響著人們生活的方方面面。尤其是與民生息息相關的數(shù)據信息，更是受到人們的普遍關注和熱議。

三、統(tǒng)計服務職能薄弱現(xiàn)狀

進入新時代，社會各界給予統(tǒng)計以前所未有的關注并寄予厚望，但統(tǒng)計服務質量和服務效率在滿足經濟社會發(fā)展需求上還存在諸多問題，公眾對統(tǒng)計數(shù)據的質疑頻頻出現(xiàn)。

一是數(shù)據造假、數(shù)據打架嚴重降低了統(tǒng)計服務的公信力。例如，2017年初，遼寧“首次公開確認存在經濟數(shù)據造假”。遼寧省所轄市、縣財政普遍存在數(shù)據造假行為，且呈現(xiàn)持續(xù)時間長、涉及面廣、手段多樣等特點，虛增金額和比例從2011年至2014年呈逐年上升趨勢。2017年6月23日，審計署披露了對20家央企的審計情況，其中18家采取虛構業(yè)務、人為增加交易環(huán)節(jié)、調節(jié)報表等方式，近年累計虛增收入2001.6億元、利潤202.95億元。2018年6月27日，國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據顯示，1—5月份，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額27298.3億元，同比增長16.5%。而去年此時，即2017年6月27日，國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據顯示，2017年1—5月份，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額為29047.6億元。兩則數(shù)據簡單對比，質疑顯而易見。雖然國家統(tǒng)計局隨后作出了解釋，但并沒有令人完全信服。

二是統(tǒng)計數(shù)據搜集方式落后，統(tǒng)計產品單一，影響了統(tǒng)計服務質量和效率。目前，統(tǒng)計部門已經實行的大中型企業(yè)一套表聯(lián)網直報制度取得了一定效果，但在其他調查領域還未建立起專門、獨立、完整的統(tǒng)計調查直報平臺，難以適應大數(shù)據時代的社會發(fā)展需要。同時，統(tǒng)計報表制度仍然占據主導地位，排斥了抽樣調查、行政記錄的作用，造成重復調查多、基層負擔重、數(shù)出多門等問題，嚴重降低了統(tǒng)計服務的效率。在數(shù)據信息提供渠道上，目前僅有傳統(tǒng)印刷方式和政府網站平臺，全國各地尤其是區(qū)縣一級尚未建立獨立完整的統(tǒng)計信息網絡平臺和大數(shù)據信息庫，供社會公開查詢，普遍存在統(tǒng)計數(shù)據查詢困難。

三是統(tǒng)計指標老化、粗放，統(tǒng)計服務不能滿足社會公眾需要。目前統(tǒng)計調查體系調查項目設置不合理、調查項目交叉重復、調查內容追求大而全，指標體系繁雜老化，有限的統(tǒng)計資源浪費嚴重。具體來說統(tǒng)計指標存在五多五少：反映經濟增長數(shù)量的指標多，反映經濟增長質量、方式和可持續(xù)發(fā)展的指標少；反映價值量的指標多，反映物量的指標少；反映供給的指標多，反映需求的指標少；反映經濟發(fā)展的多，反映社會發(fā)展、科技發(fā)展、政治文明和環(huán)境生態(tài)的少；計劃經濟遺留指標多，滿足市場經濟需要的指標少。

四是統(tǒng)計工作不透明，統(tǒng)計數(shù)據與公眾的真實感受不符，弱化了統(tǒng)計服務職能。隨著網絡信息的發(fā)達，與民生息息相關的數(shù)據信息越來越為社會公眾所關心。但這些民生數(shù)據一公布往往引起熱議，原因就是這些數(shù)據與公眾日常生活的真實感受不相符，紛紛吐槽“被平均”、“被增長”。國家統(tǒng)計局數(shù)據顯示，2010年至2017年CPI漲幅分別為3.3%、5.4%、2.6%、2.6%、2.0%、1.4%、2.0%、1.6%。但老百姓卻絲毫感覺不到物價在下降，反而感覺每個月的生活費都在上漲。統(tǒng)計數(shù)據與現(xiàn)實的差距既有統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計方法、統(tǒng)計對象等因素的影響，同時調查數(shù)據發(fā)布內容不全面、統(tǒng)計指標欠缺解釋以及統(tǒng)計本身的滯后性也影響了數(shù)據質量和公信度。

四、提升統(tǒng)計服務職能對策建議

建設現(xiàn)代化服務型統(tǒng)計，提升統(tǒng)計工作的時效性、科學性、權威性和普惠性，統(tǒng)計服務職能應著重在以下四個方面加以完善提升。

第一，在服務體系上，健全統(tǒng)計調查機制，提升統(tǒng)計權威性。一是完善統(tǒng)計調查體系，以抽樣框的建立更新維護為紐帶，建立周期性普查與經常性抽樣調查之間的良性互動關系，逐步縮減全面統(tǒng)計，擴大抽樣調查，充分利用行政記錄，提升統(tǒng)計調查質量和效率。二是加強統(tǒng)計綜合部門的協(xié)調管理，建立嚴格的統(tǒng)計調查項目審批管理制度，構建統(tǒng)計信息共享機制和共享數(shù)據庫，增強部門統(tǒng)計整體合力，避免重復調查和數(shù)出多門。

第二，在服務效率上，創(chuàng)新統(tǒng)計調查方式，提升統(tǒng)計現(xiàn)代化。一是加快建立全國統(tǒng)一的統(tǒng)計信息網絡平臺、統(tǒng)計數(shù)據采集軟件平臺和統(tǒng)計數(shù)據庫體系，完善統(tǒng)計信息門戶網站建設，努力形成基于電子政務、電子商務記錄和大數(shù)據廣泛應用的“網聯(lián)網+”統(tǒng)計生產方式。二是積極利用先進空間信息技術，提高基礎數(shù)據的可靠性和及時性。以遙感、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)為代表的空間信息技術，在農產量調查、普查區(qū)劃、重大國情國力普查等方面都可以發(fā)揮重大作用，從而減低調查成本，提高統(tǒng)計效率。

第三，在服務內容上，健全完善統(tǒng)計指標體系，提升統(tǒng)計科學性。一是適應政府職能轉變的要求，不斷健全反映結構、質量、效益、效率和可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)計指標體系，不斷健全反映創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享新發(fā)展理念的統(tǒng)計指標體系，不斷健全反映高質量發(fā)展的統(tǒng)計指標體系。二是緊緊圍繞國家“五位一體”和“四個全面”戰(zhàn)略布局，開展綠色發(fā)展評價工作，建立健全全面建成小康社會監(jiān)測體系，探索編制自然資源資產負債表，健全“三新”統(tǒng)計調查體系，認真組織實施生態(tài)文明建設年度評價工作，使統(tǒng)計真正在反映、服務新發(fā)展理念和推動新舊動能轉換方面發(fā)揮重要作用。［5］

第四，在服務渠道上，提高統(tǒng)計信息發(fā)布速率，提升統(tǒng)計公信力。一是改革和完善統(tǒng)計資料和統(tǒng)計新聞發(fā)布制度。充分利用大眾媒體，尤其是互聯(lián)網、手機、APP等新媒體進行統(tǒng)計信息的發(fā)布，并結合圖片動畫和影像等形式對關鍵性指標加以說明，提升統(tǒng)計信息的傳播效率和公眾的接受性。二是建立統(tǒng)計調查數(shù)據的開發(fā)利用機制。充分開發(fā)利用統(tǒng)計調查獲取的各種時間序列數(shù)據和面板數(shù)據，主動分析形勢、科學研判走勢、努力把握大勢，建立健全數(shù)據公布預告知制度，大力推進部門統(tǒng)計工作的公開透明，更好地服務于黨和政府以及社會各界。

五、提升統(tǒng)計服務職能保障措施

（一）推進統(tǒng)計管理體制改革，建立統(tǒng)計垂直管理體制。為強化中央政府對地方政府統(tǒng)計工作的領導，提升統(tǒng)計工作的獨立性和權威性，建議將地方統(tǒng)計部門的機構、編制、人員上劃，統(tǒng)計經費由中央財政直接劃撥，形成由國家統(tǒng)計局統(tǒng)一管理、地方統(tǒng)計業(yè)務部門與相應地方政府相對脫離的垂直管理體制。這樣一方面可以解決地方統(tǒng)計隊伍不穩(wěn)定，統(tǒng)計經費不足的問題，另一方面也能提升國家進行直接調查的具體能力，更好地推動抽樣調查大范圍推廣。同時，統(tǒng)計垂直管理體制也能大大減弱地方政府部門對統(tǒng)計工作的人為干擾，確保統(tǒng)計機構的中立性，增強統(tǒng)計服務職能的權威性。

（二）加強統(tǒng)計法治建設，把依法統(tǒng)計、依法治統(tǒng)貫穿于統(tǒng)計工作始終。一是完善統(tǒng)計法律制度，在當前《統(tǒng)計法》、《統(tǒng)計法實施條例》的基礎上，進一步制定統(tǒng)計信用、統(tǒng)計執(zhí)法、統(tǒng)計問責等方面的法律制度，建立起完善的統(tǒng)計法制體系。二是加大對統(tǒng)計違紀違法行為的查處力度。建立健全防范和懲治統(tǒng)計造假弄虛作假責任制和問責制，建立健全統(tǒng)計弄虛作假舉報制度和統(tǒng)計信用制度，提高統(tǒng)計失信成本。三是加大統(tǒng)計法治宣傳力度。在宣傳對象上要從統(tǒng)計從業(yè)者擴大到社會各層面，增強全民法治意識。在宣傳內容和宣傳形式上要多種多樣，淺顯易懂，易識易記。同時，建立統(tǒng)計法治宣傳制度化，長期定期的進行統(tǒng)計宣傳，為統(tǒng)計服務職能發(fā)揮營造良好的法治環(huán)境。

（三）改革政府績效考核制度，杜絕行政干預統(tǒng)計。黨的十九大指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。政府績效考核制度也應作出相應改變。一是考核內容要多元化，弱化經濟指標的評價，強化社會指標、環(huán)境指標、人文指標，建立起多種因素綜合考量的科學的政府績效考核制度。二是考核方法多元化，從上級單位單一主體考核，擴展至人大政協(xié)、社會公眾、第三方專業(yè)測評機構等范圍。［6］通過以上措施，實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據的去行政化，為統(tǒng)計服務職能提供政治環(huán)境保障。

（四）開展統(tǒng)計宣傳普及，提升公眾對統(tǒng)計的認知度。一是利用網絡、電視、手機等多種現(xiàn)代媒介加大對統(tǒng)計知識的宣傳普及，提升社會公眾統(tǒng)計素養(yǎng)。二是通過新聞發(fā)布會、政務面對面、統(tǒng)計新聞專欄等形式與媒體加強溝通合作，廣泛開辟渠道解答社會公眾對統(tǒng)計數(shù)據和統(tǒng)計指標的困惑和疑慮，提高社會對統(tǒng)計工作的認同感。三是及時對統(tǒng)計違法違紀行為進行曝光，讓社會公眾認識到統(tǒng)計違法違規(guī)違紀行為的嚴重后果和對社會的危害，提升統(tǒng)計工作的群眾基礎，從而使統(tǒng)計服務職能得到更充分的發(fā)揮。［7］