基層政府在平安鄉(xiāng)村建設(shè)中的治理策略研究

劉林松 羅以恒 王苓

摘 要：黨的十八大指出，要“把平安中國建設(shè)置于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展全局中來謀劃”。作為我國社會治理基本單位的縣、鄉(xiāng)自然是“平安中國”建設(shè)的重點和根本——建設(shè)“平安中國”首先要建設(shè)“平安鄉(xiāng)村”。從政策解讀與背景分析入手，根據(jù)“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)的突出實例歸納一般意義的建設(shè)經(jīng)驗和政策主張?zhí)攸c，汲取成功經(jīng)驗，克服現(xiàn)存弊病，提出適宜新解，切實提升“平安鄉(xiāng)村”、“平安中國”建設(shè)的實效與質(zhì)量，是該主題理論與實踐研究的當務(wù)之要。

關(guān)鍵詞：基層政府;平安鄉(xiāng)村;治理策略

基金項目：本文為四川農(nóng)業(yè)大學本科生科研興趣計劃項目“鄉(xiāng)村振興背景下平安鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀與思路研究”（項目編號：2019637）最終成果之一。

1 前言

2018年中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出，“要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，建設(shè)平安鄉(xiāng)村”，點明了“平安鄉(xiāng)村”與“鄉(xiāng)村振興”之間的密切聯(lián)系。建設(shè)“平安鄉(xiāng)村”既是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步推進的前提條件，也是村民鄉(xiāng)村戰(zhàn)略眾多目標任務(wù)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

從鄉(xiāng)村治理的角度來看，“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)為基層政府治理和鄉(xiāng)村自治帶來新的挑戰(zhàn)，這一過程有利于推動鄉(xiāng)村治理水平的提高，對我國政治和政府治理有著積極的促進作用，回應了“推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”在基層治理尤其是鄉(xiāng)村治理上的要求。

2 基層政府在平安鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的政策主張

基層政府是推進平安鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)頭羊，在此過程中，各地政府因地制宜，在推動本地“平安鄉(xiāng)村”落實過程中創(chuàng)造性地制定一系列政策措施。

2.1 強化正式制度規(guī)范的作用

法制與法治兩者缺一不可，法制是法治的前提與基礎(chǔ);法治是運用法制進行治理的手段。鄉(xiāng)村地區(qū)是熟人社會，民眾化解矛盾的主要方式是依靠基于血緣基礎(chǔ)上的人際關(guān)系、共同的習俗以及熟人之間的社會輿論等“自發(fā)秩序”。這種方式在強調(diào)道德規(guī)范作用的同時，容易削弱法律法規(guī)等正式制度規(guī)范在農(nóng)村的作用空間，進而在很大程度上淡化村民的法治觀念。針對以上可能出現(xiàn)的問題，加強法制宣傳，加強普法的力度，提高運用法治思維解決問題的必要性顯得更加重要。加強法制宣傳，強化法治思維是建設(shè)平安鄉(xiāng)村必不可少的重要環(huán)節(jié)。

基于法制與法治對平安鄉(xiāng)村建設(shè)的必要性與重要性，很多基層政府都重視鄉(xiāng)村的法制建設(shè)。例如，重慶市秀山土家族苗族自治縣人民政府通過開展“法治宣傳村村行”行動，依托“互聯(lián)網(wǎng)”提高普法教育的精確度，健全了基層法律服務(wù)體系，收效良好;在新時代“楓橋經(jīng)驗”的引領(lǐng)下，紹興鄉(xiāng)村根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的指導，開展以黨建為引領(lǐng)、法治為基礎(chǔ)的多元主體共同治理之路，充分發(fā)揮相關(guān)正式法律制度規(guī)范作用。

積極開展各類法制建設(shè)活動，貫徹“七五”普法規(guī)劃，大力進行普法宣傳，以多樣化的活動吸引民眾了解法律，尊重法律，學習法律，運用法律維護自身合法權(quán)益并更好地保障他人的權(quán)益不受侵犯，是鄉(xiāng)村治理過程中，推動法治社會建設(shè)、強化正式制度規(guī)范作用，助力平安鄉(xiāng)村建設(shè)的一般邏輯。

2.2 緊抓基層執(zhí)法隊伍建設(shè)

基層的執(zhí)法人員是維護社會治安的重要主體，執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)影響社會治安、社會矛盾的解決。就實際情況來看，基層執(zhí)法人員在人數(shù)上處于人員配備緊張，配不應需的狀態(tài)。以其中的重要組成部分警察為例，我國警察配備為每萬人十三人，縣級單位平均值為每萬人十人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位平均值為每萬人1-2人左右。以輔警為代表的基層執(zhí)法人員雖然數(shù)量較為可觀，但由于其缺乏獨立執(zhí)法權(quán)、素質(zhì)能力相對欠缺，因而其執(zhí)法能力也難以發(fā)揮。在重要性、數(shù)量及質(zhì)量三種矛盾的窘境下，提升執(zhí)法人員總素質(zhì)，走“以質(zhì)取勝”之路是營造和平穩(wěn)定的社會治安氛圍的重要基礎(chǔ)和必然之舉。

對此，各地政府結(jié)合當?shù)貙嵡榻o出了各自方案，大致有如下舉措：一是重視農(nóng)村警務(wù)隊伍建設(shè)，通過“一村一輔警”政策，打通農(nóng)村治安治理的“最后一公里”。二是堅持準確定位執(zhí)法人員的治安角色;執(zhí)法人員應該是甘做宣講法律的“播音員”，勇敢打擊違法犯罪的“別動隊”，善做化解矛盾與糾紛的“和事佬”，樂做聯(lián)系、服務(wù)農(nóng)村群眾的“貼心人”[1]。

2.3 構(gòu)建治安安全網(wǎng)絡(luò)體系

在2018年的中央政法工作會議上，“深化智能化建設(shè)”第一次被寫進政法工作的“四大建設(shè)”內(nèi)容之中。緊緊圍繞平安建設(shè)這一主題，運用大數(shù)據(jù)等科學技術(shù)來不斷提高基層政府在平安建設(shè)、平安管理方面的水平，創(chuàng)立創(chuàng)新，突破原有陳舊的社會治理模式是新時代、新形勢下的必然趨勢。

利用大數(shù)據(jù)分析，建立健全以網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控為重點治安防控體系，是鄉(xiāng)村基層政府的普遍做法：如涪陵區(qū)運用大數(shù)據(jù)，形成了全區(qū)社會立體化治安防控管理新格局[2]，石龍區(qū)通過社會監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，基本實現(xiàn)了社會治安技防視頻化[3]。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控體系以其具有的“全方位”、“多層次”、“可視化”以及“便捷化”的特點而受到青睞，基層政府可以通過其而快速獲得當?shù)氐闹伟舱w狀況，因地制宜配置人力物力，進而很大程度上預防或降低社會治安問題的發(fā)生，達到提高區(qū)域治安水平的效果?？偠灾W(wǎng)絡(luò)監(jiān)控為重點的治安防控體系已經(jīng)成為很多基層政府在落實平安建設(shè)戰(zhàn)略時的必要一環(huán)。

2.4 積極開展專項整治活動

在黨和國家的支持下，鄉(xiāng)村社會中民眾生活的各方面已經(jīng)得到了改善。但在鄉(xiāng)村取得部分成績的同時，一些潛在的問題也開始浮現(xiàn)。以道路問題為中心的交通安全問題、環(huán)境安全問題以及食品安全問題等困擾群眾的其他問題成為“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)過程中不可回避的障礙。其中，道路交通安全問題是當下需要重點突破的問題。近年來，農(nóng)村道路建設(shè)因國家政策的推動和地方政府的支持而取得了很好的成績，但由于農(nóng)村的地域結(jié)構(gòu)、人口分布結(jié)構(gòu)以及交通道路管理模式不同于城市，具有自身不可忽視的特點，容易在套用城市方案之下造成交通事故多發(fā)、事故責任不清等一些問題。

為保障民眾的人身、財產(chǎn)安全，多地政府積極開展專項問題整治活動，提高民眾生活的安全感，助力平安鄉(xiāng)村建設(shè)，不乏具有推廣意義的良策。如恩施州按照“政府主導、公安主抓、部門協(xié)同、社會聯(lián)動、綜合治理”的思路，積極探索交通安全社會化管理機制[4]，有力地改善了當?shù)亟煌ò踩卮髥栴};荊門市采取單獨設(shè)置農(nóng)村大隊，加強農(nóng)村交警中隊的建設(shè)，充實警力，增加警務(wù)輔助人員，夯實交通管理基礎(chǔ)[4]，為當?shù)鼐用癜踩鲂斜ｑ{護航。

3 基層政府在平安鄉(xiāng)村建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)

各地基層政府在采取措施推動平安鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，由于地域差異、社會文化和風俗習慣等各地異質(zhì)稟賦的存在，難免存在諸多新的挑戰(zhàn)，總結(jié)起來主要有以下幾個問題：

3.1 法治精神相對不足

依靠當?shù)孛癖婇g相互建立起來的“約定”，固然可以在一定程度上化解民怨，但過度依賴各類民約則有可能削弱法制在社會中應有的權(quán)威與功能，一些鄉(xiāng)村基層領(lǐng)導干部在對這件事的認識上缺乏深刻性與徹底性，在解決問題的過程中往往默認這些“約定”，這就嚴重影響了普法宣傳和法治建設(shè)的實際效果，并與建設(shè)社會主義法治國家的要求相悖。

3.2 政策宣傳存在偏差

基層政府在宣傳平安鄉(xiāng)村建設(shè)的方式上存在理想化問題，未考慮到居民因文化程度不高、社會化程度不夠而難以理解相關(guān)政策語言，疏于用“大白話”使基層群眾對此政策深入理解，入腦入心，進而導致村民及部分政府工作人員對平安鄉(xiāng)村建設(shè)的認識過于淺顯。不僅如此，在平安鄉(xiāng)村建設(shè)的實際過程中，還存在因政府工作人員傳達、協(xié)商不到位，引發(fā)村民間或村民與政府之間利益分配等問題的矛盾，進一步導致建設(shè)平安鄉(xiāng)村的各主體間難以形成合力，影響舉措的實際效果。

3.3 農(nóng)村交通設(shè)施較為薄弱

道路不僅是致富通道，更是建設(shè)平安鄉(xiāng)村的設(shè)施依托。由于資金和地理條件的限制，很多農(nóng)村公共交通不發(fā)達，人民群眾長久面臨著“出行難”的問題，導致廣大農(nóng)村“三無車輛”違法上路[5]，極大地擾亂了鄉(xiāng)村的交通秩序、增加了交通管制的難度、滋生了相關(guān)地區(qū)的安全隱患，不利于平安鄉(xiāng)村建設(shè)。

4 基層政府在平安鄉(xiāng)村建設(shè)中的建議思考

“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)的過程不是一蹴而就的，解決面臨的問題和挑戰(zhàn)，繪一幅循序漸進、著眼大局的藍圖，注重實干實效才是應有之舉。通過對相關(guān)理論的研究和實證分析，有以下幾條建議：

4.1 將普法作為平安鄉(xiāng)村建設(shè)的重中之重

將“七五普法”規(guī)劃落到鄉(xiāng)村建設(shè)實處，通過普法來樹立鄉(xiāng)村民眾的法治觀，改變鄉(xiāng)村中的落后觀念，讓村民擯棄“德在法上”、“以情為先”的惡風陋俗，而從內(nèi)心形成尊重法律、規(guī)則的思想習慣。當村民可以做到一切以法律規(guī)章為準則時，鄉(xiāng)村社會自然會更加和諧和平安。

4.2 適度強化上級部門對基層政府相關(guān)工作的指導

考慮到基層工作的復雜性以及基層工作者能力的有限性，為了中央的思想和指示能更好的落實，應當在不越權(quán)、不干預基層政府治理的情況下加強對基層政府相關(guān)工作的適度指導。通過上級政府向下派遣指導基層平安鄉(xiāng)村建設(shè)工作的專員，定期開展對基層工作者的培訓等方式，可以盡量減少上下級間在政策原旨、執(zhí)行力水平等認知偏差，使基層的平安鄉(xiāng)村建設(shè)更加高效務(wù)實。

4.3 繼續(xù)加強鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)，提升基礎(chǔ)設(shè)施水平

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足極大地限制了基層平安鄉(xiāng)村的建設(shè)，要切實推進此戰(zhàn)略不能忽視對基礎(chǔ)設(shè)施欠賬的彌補。上級政府部門可以通過制定相關(guān)優(yōu)惠政策、幫助購買外包服務(wù)、設(shè)立專項救助資金等方式，有針對性地助推相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，為平安鄉(xiāng)村建設(shè)提供設(shè)施依托。

總的來說，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導下的重點任務(wù)的“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)伴隨中國特色社會主義新時代的到來而展開，其困境和挑戰(zhàn)也必將在新時代的背景下予以解決?！捌桨侧l(xiāng)村”建設(shè)絕不僅是“平安”二字如此簡單，它是立體的要求，經(jīng)濟、社會、文化、政治等各方各面都是平安的依托所在。針對平安鄉(xiāng)村建設(shè)中的機遇與挑戰(zhàn)，問題與挫折，各界都應該以整體的視角來看待，政府、居民、社會組織等各鄉(xiāng)村治理主體應該廣泛參與，形成合力。只有著眼于基層治理全局，充分調(diào)動各方之力，發(fā)揮各類主體的長處優(yōu)勢，才能使基層的“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)不斷取得成就。

參考文獻

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