鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的農(nóng)民參與研究

張?zhí)旖?孫守相

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 山東 泰安 271000）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大報告正式提出的一項國家發(fā)展戰(zhàn)略，是未來一個時期“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)和基本遵循。作為一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，保障農(nóng)民的參與權(quán)利，制定科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村振興全局。易言之，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)堅持規(guī)劃先行，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，必須保障農(nóng)民的參與權(quán)。

一、問題的提出

農(nóng)民參與，本質(zhì)上就是一種公民參與（citizen participation），只是進(jìn)一步將公民參與的主體限定為農(nóng)民。由于中國農(nóng)業(yè)大國的獨(dú)特國情，農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域的參與都具有重要的意義。

長期以來，許多學(xué)者關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中的農(nóng)民參與問題，從參與的內(nèi)容、動力、制約因素、渠道、機(jī)制等方面開展研究，徐勇（1999）早在1999年就開始關(guān)注農(nóng)民參與行為背后的動力，指出農(nóng)民參與行為的主要目的就是為了獲取相關(guān)的利益，這種利益除了個人私利外還包括集體利益和小團(tuán)體利益等。[1]胡榮（2002）的案例研究強(qiáng)調(diào)農(nóng)民參加民主選舉的經(jīng)濟(jì)理性選擇，他認(rèn)為農(nóng)民參與選舉的主要動機(jī)是看重回報和對經(jīng)濟(jì)利益的計算。[2]

近年來，學(xué)者圍繞農(nóng)民參與問題研究的觸角不斷延展，涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的各個層面，針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地征收、土地整治、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村文明等領(lǐng)域的農(nóng)民參與問題，提出了許多具有重大指導(dǎo)意義的農(nóng)民參與理論。

黨的十九大后，許多政府官員以及長期研究農(nóng)村發(fā)展、國家戰(zhàn)略的專家學(xué)者結(jié)合自己的研究領(lǐng)域，從不同的視角對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了解讀，①但尚未進(jìn)行深入的學(xué)術(shù)研究，更不可能有成熟的研究成果，尤其是對于農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位及參與問題較少關(guān)注。實踐中，在率先完成的市（縣）域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中，也基本上看不到農(nóng)民參與的痕跡。因此，需要正確認(rèn)識農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的角色定位和地位作用，研究分析鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民參與中存在的突出問題，提出有利于保障農(nóng)民有序參與的對策，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，才能破除不利于鄉(xiāng)村振興的思維障礙，為鄉(xiāng)村振興奠定基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)實依據(jù)和理論支撐：農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的必要性分析

強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的參與權(quán)利，從根本上講是農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主力軍和最大利益相關(guān)者地位的內(nèi)在要求，是尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神、發(fā)揮農(nóng)民積極性和主動性的需要，同時也是政府堅持民主協(xié)商、推行依法行政的題中應(yīng)有之義。

（一）現(xiàn)實依據(jù)

1.農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中居于主體地位

馬克思主義的群眾史觀認(rèn)為：人民群眾是社會歷史過程的主體，在社會發(fā)展中，人民群眾起著主要決定作用，是創(chuàng)造歷史的基礎(chǔ)。列寧曾指出，作為自覺的歷史活動家的人民群眾正是“歷史創(chuàng)造者”。[3](P128)毛澤東則一針見血地寫道：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”。[4](P1031)

中國改革四十年的實踐充分證明，人民是改革的主力軍，是歷史和財富的創(chuàng)造者。四十年前，中國改革的大幕徐徐展開，是決策者對中國農(nóng)民首創(chuàng)精神的尊重，是對農(nóng)民利益訴求做出的積極回應(yīng)。從那時起，億萬中國農(nóng)民也理所當(dāng)然地成為中國農(nóng)村偉大變革的主力軍。

當(dāng)前，中國農(nóng)村改革正處于關(guān)鍵時期，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中央在新的歷史背景下推進(jìn)農(nóng)村改革作出的重大部署。決定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否順利實施的重要因素仍然是農(nóng)民，因此，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主力軍地位，只有讓農(nóng)民真正深刻認(rèn)識到鄉(xiāng)村振興是自己的事情，并且積極參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中去，充分發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興的主體作用，才可以使鄉(xiāng)村擁有不間斷的力量之源。無論是農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高，還是農(nóng)民收入的增加，無論是鄉(xiāng)風(fēng)文明、生態(tài)建設(shè)還是鄉(xiāng)村的有效治理，農(nóng)民的積極參與才是核心所在。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制和實施的過程中，若脫離了農(nóng)民的參與，則鄉(xiāng)村振興不可能真正實現(xiàn)。[5]

2.農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大利益攸關(guān)者

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主旨在于從深層次解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，只有鄉(xiāng)村實現(xiàn)振興，才能從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，解構(gòu)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展——是關(guān)乎億萬中國農(nóng)民命運(yùn)的浩大民心工程。因此可以說，農(nóng)民不僅僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體，而且也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大利益攸關(guān)者，是真正的受益者。

黨的十九大報告提出了“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，即“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的上述各項要求，無一不明確體現(xiàn)出農(nóng)民是這場改革的最大利益攸關(guān)者?！爱a(chǎn)業(yè)興旺”，著眼于農(nóng)民收入的提高和農(nóng)村的全面發(fā)展；“生態(tài)宜居”旨在為農(nóng)民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，在提高農(nóng)民的身體健康和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面有著至關(guān)作用；“鄉(xiāng)風(fēng)文明”是鄉(xiāng)村得以振興的軟實力所在，關(guān)乎農(nóng)民的情感交流、生活態(tài)度等等；“治理有效”在強(qiáng)調(diào)基層自治的同時，在各個方面保護(hù)農(nóng)民的切身利益。“生活富?！笔寝r(nóng)民的夢想，是農(nóng)民物質(zhì)條件的迫切需求。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是一個空想，也不是為了達(dá)到某種美化而刻意表現(xiàn)出來的政策，它是由內(nèi)到外、由上到下，涉及農(nóng)民各方面利益的戰(zhàn)略。[6]

（二）理論支撐

1.協(xié)商民主（Deliberative democracy）理論

作為一種“討論的政治”模式，協(xié)商民主的實質(zhì)是實現(xiàn)和推進(jìn)公民有序的政治參與，它是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與的主要手段與形式。

1980年，美國學(xué)者約瑟夫·M·畢塞特（Joseph M.Bessette）出版《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一書，第一次在學(xué)術(shù)意義上使用了“協(xié)商民主”概念。在這篇文章中，畢塞特極力反對精英主義民主觀念，同時積極地倡導(dǎo)公民參與的價值。[7](P102-116)其后，學(xué)術(shù)界對協(xié)商民主理論的研究及認(rèn)識逐步、逐層深入，盡管尚未形成能夠普遍接受的對協(xié)商民主概念的權(quán)威界定，但形成了一些共識性看法，這就是協(xié)商民主內(nèi)在的協(xié)商性、公民參與性和民主性。[8](P118)

黨的十八大報告首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”的命題，報告明確將社會主義協(xié)商民主作為我國人民民主的重要形式，并對健全社會主義協(xié)商民主制度作出戰(zhàn)略部署，要求每一項公共議題都要由所有協(xié)商主體進(jìn)行平等的討論協(xié)商、溝通交流、達(dá)成共識、參與決策。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實施中，農(nóng)民參與也要圍繞協(xié)商民主這種方式展開，協(xié)商民主是農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的重要手段與形式。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行政決策相關(guān)的信息都要向農(nóng)民公開，每個農(nóng)民都可以以同等身份參與其中并進(jìn)行充分的協(xié)商，從而在關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的行政決策中真正達(dá)成共識，減少政策執(zhí)行中的障礙。

2.利益相關(guān)者（Stakeholder）理論

1984年，美國學(xué)者弗里曼的經(jīng)典著作《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》一書正式出版，作者在該書中提出了企業(yè)戰(zhàn)略管理中的利益相關(guān)者方法，奠定了利益相關(guān)者管理理論的基石。該理論最初應(yīng)用于企業(yè)戰(zhàn)略管理領(lǐng)域，后來被廣泛應(yīng)用于項目管理、政府公共管理過程中。弗里曼認(rèn)為，利益相關(guān)者是與一個組織的目標(biāo)密切相關(guān)的所有個體和群體。一個目標(biāo)的實現(xiàn)要與利益相關(guān)者結(jié)合在一起，通過各種方式激勵，甚至約束利益相關(guān)者實現(xiàn)組織目標(biāo)。在此過程中，除了涉及經(jīng)濟(jì)利益，還有社會責(zé)任。[9]

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施涉及多方面利益，其中包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、社會利益等，在這些利益之下，又涉及到許多個人、群體，農(nóng)民就是這些群體中最重要的利益相關(guān)者。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實施中，應(yīng)始終將農(nóng)民的利益置于重要位置，通過各種方式保證農(nóng)民參與權(quán)利，激勵甚至約束農(nóng)民來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的組織目標(biāo)。

三、過與不及：地方政府鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實踐中農(nóng)民參與中的兩種錯誤傾向

農(nóng)民參與地方政府鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的理想狀態(tài)是依法有序參與，既要暢通參與渠道，充分保障農(nóng)民的參與權(quán)；又要提高農(nóng)民的參與水平，保證農(nóng)民的理性與合法化。目前，地方政府鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中存在排斥農(nóng)民參與以及農(nóng)民過度參與的兩個極端，必須引起足夠的重視。

（一）排斥農(nóng)民參與

在黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，由國家發(fā)展改革委牽頭，會同有關(guān)部門開始編制統(tǒng)領(lǐng)全國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工程的綱領(lǐng)性文件——《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，該《規(guī)劃》于2018年9月由中共中央、國務(wù)院統(tǒng)一印發(fā)。而在此之前，個別地方政府追求文件出臺的率先，紛紛編制域內(nèi)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃或規(guī)劃綱要，走出一條先地方后中央的編制路徑。②但在這些規(guī)劃的編制過程中，往往存在政府轟轟烈烈、農(nóng)民反應(yīng)消極的尷尬狀態(tài)，因缺少農(nóng)民的參與，使規(guī)劃的編制活動某種程度上淪為政績效應(yīng)目標(biāo)下政府功利性的表演秀。其基本表現(xiàn)是過分依賴專家和強(qiáng)調(diào)精英作用，同時對農(nóng)民的參與充滿偏見。

1.精英主義的傲慢

誠然，制定地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工程，涉及人文地理、統(tǒng)計、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會治理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等專業(yè)領(lǐng)域，需要一大批行業(yè)精英共同完成，但由于規(guī)劃的編制和實施事關(guān)農(nóng)民切實利益，因此，規(guī)劃不能拋開農(nóng)民而閉門造車，必須深入而廣泛地征求農(nóng)民的意見，尊重農(nóng)民的意愿和訴求。

實踐中，部分專家認(rèn)為農(nóng)民的素質(zhì)較低，沒有能力參與到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃制定的過程中來，認(rèn)為規(guī)劃的編制理所應(yīng)當(dāng)是專家的事情，與農(nóng)民沒有關(guān)系。專家這種鄙視農(nóng)民的傲慢使得農(nóng)民無法積極參與其中，發(fā)揮其能動性，而專家也往往不能理解農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的真正關(guān)切和需求，某種程度上使規(guī)劃的編制變成專家的“獨(dú)舞”。這樣的規(guī)劃成果使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)民脫離關(guān)系，專家和學(xué)者提出的意見也不會與農(nóng)村農(nóng)民的具體實際相關(guān)聯(lián)，更無從體現(xiàn)農(nóng)民鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中主體的地位。

2.政府的偏見

政府尤其是地方政府及其官員對于農(nóng)民參與的態(tài)度，直接影響到農(nóng)民參與的意愿、深度和參與質(zhì)量。一些政府官員以不正確的態(tài)度看待農(nóng)民參與，或認(rèn)為農(nóng)民沒有參與公共事務(wù)管理的能力，或認(rèn)為農(nóng)民參與會打亂行政管理常規(guī)的工作秩序?；谝陨险J(rèn)識，政府官員往往會以一種冷漠或排斥的心態(tài)對待農(nóng)民的參與行動，如此一來，就會直接導(dǎo)致官員與農(nóng)民之間互動的隔膜，影響了彼此間互信的建立。[8](P244)

當(dāng)前，一方面，個別地方政府對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃制定及實施中農(nóng)民參與的重要性缺乏認(rèn)識，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃制定屬于政府的決策，并不需要農(nóng)民參與并通過參與對決策產(chǎn)生影響，而是應(yīng)該以政府公職人員和資深規(guī)劃專家為主體。另一方面，政府對于農(nóng)民參與行政決策的目的存在觀念偏差，認(rèn)為農(nóng)民參與行政決策的動機(jī)僅僅是為了私利，只是為了獲得一部分錢去享受、揮霍，而對于規(guī)劃、決策的理解也局限于“能夠給我們多少錢”。[10]

事實上，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中農(nóng)民參與絕不是簡單的金錢利益，同時也是農(nóng)民的基本政治權(quán)利，如若政府及其公務(wù)人員對于農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的目的存在質(zhì)疑，甚至是誤解，那么勢必會更加排斥農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的參與權(quán)利，而鄉(xiāng)村真正的振興也就無從實現(xiàn)。

（二）農(nóng)民參與的過度和無效

我們強(qiáng)調(diào)和追求農(nóng)民的參與，一個重要的前提是需要保證農(nóng)民是理性的，并且掌握參與決策所需的資訊。然而，由于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下形成的封閉保守、急功近利的自私本性以及信息的不對稱，導(dǎo)致農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中會表現(xiàn)中一定的情緒化，出現(xiàn)非理性的、無序的甚至是過度的參與。同時，由于缺乏專業(yè)的訓(xùn)練和利益的分散，農(nóng)民參與的質(zhì)量與效果也存在一定的問題。

1.民粹主義的陷阱

從世界各國的情況看，民粹主義最容易誕生于各國歷史的轉(zhuǎn)型期或改革的歷史進(jìn)程之中，因為歷史轉(zhuǎn)型和改革總是要涉及到利益的重新調(diào)整分配，打破舊有的制度和利益格局，在此過程中，往往會暴露社會存在的突出問題、誘發(fā)社會底層群體的憤懣情緒、對既得利益群體和集團(tuán)發(fā)動攻擊。[11]當(dāng)前，我國正處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的歷史關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)、政治、文化等體制的改革也已進(jìn)入深水區(qū)、攻堅階段，整個社會面臨前所未有的劇烈變動，社會矛盾異常復(fù)雜。如果在此過程中不能進(jìn)行有效的溝通、協(xié)調(diào)和妥協(xié)，不能夠化解矛盾和分歧，如果再出現(xiàn)一些損害民眾權(quán)益的事情，就必然會喚醒底層民眾中的戾氣，這就為民粹主義大行其道提供了社會基礎(chǔ)。[12]

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一項國家戰(zhàn)略，范圍廣闊、任務(wù)艱巨、工程浩繁、利益多元、牽扯面廣，會對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村制度、現(xiàn)有的鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)和利益格局造成極大的沖擊，而利益的重新分配也勢必會引起多方博弈，在此過程中會為民粹主義的滋生提供豐沃的土壤。農(nóng)民的土地權(quán)利問題、農(nóng)民對鄉(xiāng)土生活的依賴問題、鄉(xiāng)村固有的治理結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)倫理與現(xiàn)代鄉(xiāng)村文明因素的碰撞問題等一旦得不到妥善解決，會引發(fā)社會不穩(wěn)定性因素并造成社會恐慌。如果問題持續(xù)發(fā)酵，就有可能誘發(fā)農(nóng)民參與陷入民粹主義的陷阱，農(nóng)民會通過走向街頭、沖擊政府機(jī)關(guān)等激烈方式，或借助公眾平臺，尤其是網(wǎng)絡(luò)平臺激烈地抒發(fā)自己的不滿情緒，表達(dá)自己想要參與政府制定關(guān)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的強(qiáng)烈意愿。在這個過程中，那些“打著‘農(nóng)民代表’的農(nóng)民領(lǐng)袖已經(jīng)非常具有組織力和號召力，可以很有組織地將農(nóng)民組織起來，其與政府的對抗已經(jīng)逐漸有升高趨勢，甚至出現(xiàn)暴力傾向”。[13]

2.參與效能的低下

農(nóng)民參與主體的自身局限性導(dǎo)致農(nóng)民在鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃與實施中的效能非常低下。在農(nóng)村，教育資源的稀缺和教育質(zhì)量的低劣在很大程度上造成農(nóng)民的文化水平低下，這不僅體現(xiàn)在學(xué)歷上，而且體現(xiàn)在參與能力中。農(nóng)民對政府制定的規(guī)劃即便有參與的愿望，但想要表達(dá)出自己的真實想法，卻存在理解偏差，又不肯綜合考慮，長此以往一定程度上造成了農(nóng)民參與的無序和過度。

此外，農(nóng)民參與的組織化水平局限也是農(nóng)民參與效能低下的重要原因。組織可以將分散的資源、群眾集合起來，具有規(guī)范化、程序化、理性的特征，從而可以向政府通過正當(dāng)合理的方式表達(dá)真實想法。但是在中國，由于農(nóng)村地理位置分散的特殊性，因此農(nóng)民也習(xí)慣了分散式的生活。久而久之，農(nóng)民的集體意識不強(qiáng)、合作意識較差，農(nóng)民從意識上并不認(rèn)可組織的作用，導(dǎo)致農(nóng)民并不擅于運(yùn)用規(guī)范化、程序化的方式來維護(hù)自己的利益，而農(nóng)民單個的、分散的表達(dá)面對龐大的政府體制永遠(yuǎn)是渺小的。[14]因此政府在編制鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃時，如果會損害農(nóng)民的利益，農(nóng)民沒有一個可以將其利益聚合起來進(jìn)行統(tǒng)一表達(dá)的組織。分散的、個體的表達(dá)又往往非常微弱而無法到達(dá)決策者，可以說農(nóng)民已經(jīng)被排除在政府制定關(guān)于農(nóng)村農(nóng)民的戰(zhàn)略規(guī)劃方案過程之外。

四、角色定位：保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中農(nóng)民有序參與的政府與農(nóng)民

切實保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃過程中的有序參與，應(yīng)當(dāng)從政府和農(nóng)民自身兩個層面設(shè)計現(xiàn)實的農(nóng)民參與路徑。政府應(yīng)當(dāng)扮演好農(nóng)民參與權(quán)利的維護(hù)者、農(nóng)民參與意識和參與觀念的構(gòu)建者、農(nóng)民組織培育的服務(wù)者、農(nóng)民參與技術(shù)的幫助者等角色，著力加強(qiáng)政府開放及其體制、機(jī)制建設(shè)，暢通農(nóng)民參與渠道，尊重農(nóng)民意愿表達(dá)并積極作出回應(yīng)；對于農(nóng)民自身而言，作為參與者，應(yīng)著力于不斷培育公民意識、提高參與能力。

（一）尊重農(nóng)民的主體地位，處理好農(nóng)民主體與政府主導(dǎo)的關(guān)系

推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，要把政府主導(dǎo)作用和農(nóng)民主體地位有機(jī)統(tǒng)一起來，把兩個方面的作用都充分發(fā)揮好，注意防止政府缺位和政府代替農(nóng)民的偏向。[15]

農(nóng)民既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大受益者，也是鄉(xiāng)村振興建設(shè)的主力軍。因此，在涉及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等重大事項時，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民參與權(quán)利，不能由政府或少數(shù)官員、專家代替農(nóng)民作出決定，而應(yīng)由農(nóng)民以科學(xué)的方式充分表達(dá)自己的意見。只有把農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性調(diào)動起來，才能為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大力量、注入充沛活力。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民主體地位，并非弱化或忽視政府的主導(dǎo)作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，政府擔(dān)負(fù)著做好鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃、提出鄉(xiāng)村振興任務(wù)、明確鄉(xiāng)村振興目標(biāo)和要求、制定具體政策措施、發(fā)動和組織各方面的工作，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施沿著正確方向發(fā)展。

（二）推進(jìn)政務(wù)信息公開，建立科學(xué)的、參與式的規(guī)劃決策體制

當(dāng)前，農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興以及其他事關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展的公共事務(wù)中參與不足的現(xiàn)象非常突出，一個重要的原因是因政務(wù)信息的不公開、不透明導(dǎo)致的信息不對稱。因此，為了提高農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中參與的有效性，必須進(jìn)一步完善信息公開制度。只有讓農(nóng)民的知情權(quán)得到保障，才能從根本上解決農(nóng)民參與渠道不暢和參與時機(jī)滯后等問題。

近年來，我國政府在推進(jìn)政務(wù)公開、建設(shè)陽光政府方面成效明顯，政務(wù)公開已經(jīng)成為各項政府施政的一項基本制度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的制定應(yīng)當(dāng)屬于重大公共事務(wù)決策，因此必須遵循決策程序，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃中的公眾參與，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的、參與式的規(guī)劃體制。一是應(yīng)當(dāng)推行社會公示制度，通過各種渠道公布規(guī)劃事項和方案草案。二是應(yīng)當(dāng)實行聽證制度，通過聽證會、協(xié)商對話會、網(wǎng)絡(luò)征求意見等形式，吸納農(nóng)民參與規(guī)劃制定過程，真正實現(xiàn)民主決策。三是應(yīng)當(dāng)建立規(guī)劃工作監(jiān)督信訪制度，保證農(nóng)民對規(guī)劃過程的監(jiān)督，讓農(nóng)民能夠?qū)⒆约旱慕ㄗh、意見可直通決策層，避免出現(xiàn)中間環(huán)節(jié)瞞而不報、扭曲事實的現(xiàn)象發(fā)生，保障農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中真正的參與者，而不是旁觀者。

（三）培育農(nóng)民的公民精神，增強(qiáng)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的參與意識

“公民中最大的群體就是雇農(nóng)和農(nóng)民，他們對國家政治的了解和參與都少之又少。在這樣的社會里，培養(yǎng)更加清醒的農(nóng)民，使他們能夠通過民主途徑有意識地參與和公民政策，將是一個巨大的挑戰(zhàn)”。[16](P56)由于落后的傳統(tǒng)參與文化的影響和受教育水平的低下，我國農(nóng)民中的絕大部分無論并沒有意識到他們的參與行為對于社會共同發(fā)展的價值，更缺少參與的經(jīng)驗與技能。由于公民觀念養(yǎng)成教育的缺位，大部分農(nóng)民的公民精神缺乏，對自己承擔(dān)的責(zé)任的性質(zhì)與價值并不清晰，面對公共事務(wù)，往往會保持消極、觀望甚至搭便車的態(tài)度。[8](P246)

因此，要注重加強(qiáng)農(nóng)民的公民意識和公民精神的培育，組織農(nóng)民積極學(xué)習(xí)吸納現(xiàn)代理性政治文化，培育農(nóng)民內(nèi)在的社會責(zé)任感，以便于在政治參與中具備參與的能力。同時，要不斷加強(qiáng)普法教育，增強(qiáng)法律意識，提高農(nóng)民對于事物正確判斷的能力和遵紀(jì)守法意識，全面提高農(nóng)民參與的合法性。

（四）培育農(nóng)民組織，提高農(nóng)民參與的組織化水平

在利益博弈中，組織參與和表達(dá)擁有比個人參與有更多的益處和更高的效率，農(nóng)民組織在農(nóng)民參與中具有社會溝通、專業(yè)和利益代表的全面性等獨(dú)特優(yōu)勢。實踐證明，由組織代表成員的共同利益，直接參與公共事務(wù)決策是最有效的方式。

在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實施中農(nóng)民參與不足、參與無序的背景下，政府應(yīng)該鼓勵和扶持農(nóng)民自愿結(jié)合起來，自發(fā)組織起來，建立以切實維護(hù)自身權(quán)益為目的的組織，以彌補(bǔ)當(dāng)前村民委員會、村民小組等組織在有效代表農(nóng)民參與方面的不足。在制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃或其它有關(guān)農(nóng)民權(quán)益的政策決定時都應(yīng)當(dāng)首先聽取這些組織的意見，從而保證農(nóng)民能夠依靠組織的力量參與進(jìn)來，以更好地維護(hù)自身的合法權(quán)益。農(nóng)民有了自己的組織，就可能在法律允許的范圍內(nèi)，通過合理的渠道表達(dá)自己的利益要求，平等的參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程。[14]

綜上所述，只有充分尊重鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中農(nóng)民的主體地位，進(jìn)一步暢通農(nóng)民參與渠道、切實提高農(nóng)民參與能力，讓農(nóng)民有序參與到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃制定和實施的整個過程中，才能保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的民主性、科學(xué)性，從而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃穩(wěn)步施行的同時做到切實維護(hù)農(nóng)民的利益。

注釋：

①如中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組副書記，副部長韓?。晦r(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組書記，部長，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任韓長賦；學(xué)者溫鐵軍，劉守英，黨國英等。

②如2017年12月20日，遼寧省新民市攜手華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院共同發(fā)布了《遼寧省新民市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃綱要》，成為十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，全國第一份全域性、全方位、全系統(tǒng)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃綱要。此后山東省東平縣、山東省、四川省開江縣等地先后發(fā)布縣域、省域的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃或規(guī)劃綱要。