政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險分析及防范對策

郭丹丹

[摘 要] 本文針對政府購買公共服務(wù)中風(fēng)險發(fā)生的原因，提出保障公共服務(wù)購買標(biāo)準(zhǔn)條件程序透明化、建立透明的供給方遴選機制及有效、持續(xù)的雙向激勵和約束機制以化解風(fēng)險。其長效發(fā)展需要政府管理水平、公眾參與意識、社會組織成長共同作用，良性互動。

[關(guān)鍵詞] 政府購買；公共服務(wù)；社會組織；風(fēng)險防控

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 01. 083

[中圖分類號] D035 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）01- 0196- 03

1 公共服務(wù)購買中的利益相關(guān)者

政府購買公共服務(wù)是政府將原來由其直接提供的某些公共服務(wù)生產(chǎn)職能和產(chǎn)品，通過公開招標(biāo)或定向委托的方式，交由有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，以直接或間接方式支付相應(yīng)的服務(wù)費用。首先，公眾將自己的需求通過一定的方式表達給政府部門，政府通過調(diào)研和設(shè)計將購買項目列入議程，擬定公共服務(wù)購買計劃并公開發(fā)布。然后，社會組織根據(jù)政府政策與項目計劃擬定投標(biāo)書，表達其承接公共服務(wù)的意向。最后，政府根據(jù)社會組織的能力、信譽或其以往承接項目的滿意度，通過公開競爭方式篩選合適的服務(wù)承包商，由承包商向公眾提供服務(wù)。

由此可見，政府是購買服務(wù)的發(fā)起者和組織者，是做出購買動議和決策的主體；社會組織是回應(yīng)者，是承接公共服務(wù)和向公眾提供服務(wù)的主體。因此，政府部門、社會組織、公眾三方，構(gòu)成了政府購買公共服務(wù)運行鏈上的直接利益相關(guān)者和合作者。首先，作為主體的政府在公共服務(wù)購買中需保證公共服務(wù)的公共性及公共利益最大化。政府在購買社會服務(wù)過程中承擔(dān)著委托人角色，而社會服務(wù)的實際提供者實質(zhì)為代理人。其次，作為承接服務(wù)主體的社會組織通過承接政府的公共服務(wù)實現(xiàn)社會組織對社會公共事務(wù)的廣泛參與，在合作中實現(xiàn)自身的利益最大化，樹立良好的社會形象和品牌效應(yīng)。最后，作為服務(wù)接受者主體的公眾，其關(guān)注點包括三方面：一是表達權(quán)的實現(xiàn)，即表達服務(wù)需求及反饋服務(wù)效果的需要；二是監(jiān)督權(quán)的賦予，即對政府的決策和招投標(biāo)過程及社會組織提供服務(wù)的質(zhì)量進行監(jiān)督；三是建議采納，即其對社會組織的服務(wù)方式、價格、質(zhì)量等評價可實現(xiàn)服務(wù)效果的改進。

2 政府與社會組織及公眾的風(fēng)險分析

2.1 政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險

（1）信息不對稱引發(fā)“逆向選擇”?！澳嫦蜻x擇風(fēng)險”是指由于委托代理雙方因存在信息不對稱，項目的購買方即政府未能選出最適合的社會組織進行公共服務(wù)供給導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下。決策是行動的前提。政府購買公共服務(wù)的決策即所購服務(wù)的種類、方式與對象的精準(zhǔn)性要求政府所獲取的公眾需求、社會組織服務(wù)供給能力與政府具體財政力等信息真實以保證服務(wù)高效與精準(zhǔn)?！澳嫦蜻x擇”風(fēng)險根源在于信息不對稱與政府自利性，在決策中未深入調(diào)查，與社會組織、公眾和專家團隊溝通不暢。根據(jù)委托代理理論，信息不對稱易引發(fā)共謀行為，滋生腐敗。

（2）監(jiān)督盲區(qū)誘發(fā)“道德風(fēng)險”。在政府購買公共服務(wù)的活動中，公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等是確定服務(wù)承接者的主要方式。我國社會組織培育較晚且發(fā)展不成熟，政府購買公共服務(wù)的相關(guān)法律規(guī)定宏觀性較強。因此，在監(jiān)管缺失的情況下，易導(dǎo)致權(quán)力尋租行為。同時，服務(wù)供給者有可能在生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中向政府只傳遞對自己有利的信息，掩蓋對自己不利的信息。

（3）政府人員定位偏差引發(fā)執(zhí)行偏差。一是認(rèn)知偏差。即政府工作人員對政府購買公共服務(wù)的政策及法律缺乏正確認(rèn)識。對購買公共服務(wù)的錯誤定位導(dǎo)致政府部門對其缺乏應(yīng)有的積極性和主動性，甚至演變?yōu)檎児こ?。二是理念滯后。政府工作人員在政府由管理走向治理的機構(gòu)改革與職能變革中，對社會組織缺乏信任。治理理念的滯后不利于合作型政府的建設(shè)，嚴(yán)重挫傷社會組織人員積極性，引發(fā)政社矛盾。三是角色錯位。即認(rèn)為政府購買公共服務(wù)在服務(wù)外包的同時，責(zé)任和困難也隨之推卸給了社會組織，在公共服務(wù)供給時出現(xiàn)不作為現(xiàn)象。

2.2 服務(wù)外包承接方的風(fēng)險

（1）社會組織因財力不足導(dǎo)致生存風(fēng)險。社會組織的生存源于項目、資金保障程度，與政府購買行為有著密切關(guān)系。公益性的社會組織具有非營利性，因此其財力支持依賴于政府供給。資源稀缺性導(dǎo)致社會組織相互博弈。我國的社會組織相對于企業(yè)和部分事業(yè)單位在規(guī)模、層次和質(zhì)量上，仍然屬于弱勢，能夠承接政府購買服務(wù)的主體普遍不足。此外，目前國家尚未出臺針對非營利性社會組織的專門稅收政策，減免性財政政策手續(xù)煩瑣且獲得性較弱。服務(wù)項目競爭性與稅收的雙重壓力，使得社會組織發(fā)展遭遇困境。

（2）社會組織因缺乏獨立性誘發(fā)主體性喪失風(fēng)險。獨立性是社會組織的基本特征。政府向社會組織購買公共服務(wù)過程中，政府部門在招投標(biāo)過程依據(jù)經(jīng)濟效益原則，利用成本—收益分析方法計算項目損益，缺乏對社會組織的供給能力和專業(yè)水準(zhǔn)的綜合考評。社會組織在激烈的競爭中為組織存續(xù)承接企業(yè)服務(wù)項目，違背其公益性與非營利性，喪失組織目標(biāo)的獨立性。

（3）作為公共服務(wù)接受者的風(fēng)險。公共服務(wù)接受者承擔(dān)的風(fēng)險主要源于服務(wù)質(zhì)量不確定性。按照薩拉蒙等人的觀點，政府購買公共服務(wù)能夠有效地降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效益的一個基本假設(shè)前提是完全競爭市場。若某一社會組織對某類公共服務(wù)壟斷，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下。政府購買公共服務(wù)的實踐中經(jīng)常出現(xiàn)“贏者通吃”現(xiàn)象：在招標(biāo)階段，一般會有足夠多的服務(wù)生產(chǎn)者投標(biāo)，一旦某個生產(chǎn)者中標(biāo)，便很容易形成壟斷，一則因為其他大部分生產(chǎn)者無力維持生存而紛紛退出公共服務(wù)市場，二則由于中標(biāo)的生產(chǎn)者極易在生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中獲得新的優(yōu)勢，比如與政府建立親密關(guān)系、技術(shù)提升、規(guī)模擴大等。除了壟斷之外，服務(wù)生產(chǎn)者的數(shù)量不足容易引發(fā)圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)行為的發(fā)生。

購買公共服務(wù)過程中的利益互動以合同關(guān)系為基礎(chǔ)。因此，信息公開透明度和利益約束機制等是否健全是保證政府購買公共服務(wù)公共性的關(guān)鍵。

3 政府購買公共服務(wù)中的風(fēng)險防范對策

第一，對公共服務(wù)進行精細(xì)化分類并保障其購買的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序透明化。應(yīng)根據(jù)不同公共服務(wù)類型適合的購買方式，建立公共服務(wù)購買目錄。公共服務(wù)應(yīng)契合民眾多層次、多樣化需求。因此，詳盡準(zhǔn)確的需求調(diào)查及目錄編制能夠減少服務(wù)購買的盲目性。公共服務(wù)的供給與購買形式確定后，政府應(yīng)加強投資項目招標(biāo)環(huán)節(jié)的透明度，利用媒體網(wǎng)絡(luò)及時進行各環(huán)節(jié)及進度的公開，對公共服務(wù)項目的承接進行良性引導(dǎo)。

第二，建立透明的遴選機制以保障社會組織的主體獨立性。即按照機會公平的原則進行制度供給。政府購買公共服務(wù)是政社合作的典型模式，有利于發(fā)揮社會各治理主體的積極性，是多元治理的重要探索。其本質(zhì)是彌補政市雙失靈的支持性活動，目的在于發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢作用。然而，社會環(huán)境及社會組織內(nèi)部的不完善使其承接政府購買服務(wù)還未實現(xiàn)實踐效度較成熟的制度化發(fā)展。因此，社會組織承接愿望強而供給能力弱，組織發(fā)展?fàn)顩r不均衡的情況普遍存在。所以，細(xì)化對公共服務(wù)承接方的組織資質(zhì)、專業(yè)化程度、承接期限及成果要求是關(guān)鍵。應(yīng)對參與競標(biāo)的組織進行專業(yè)化動態(tài)性考察與評估，避免劣幣驅(qū)逐良幣的不良后果。

第三，建立持續(xù)性雙向激勵及約束機制。外部監(jiān)督的實現(xiàn)要求政府在政策制定、實施細(xì)則、需求發(fā)布等環(huán)節(jié)進行動態(tài)評估和人員追蹤，落實懲戒措施以杜絕共謀行為的發(fā)生。一是形成有效監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建嚴(yán)厲懲處問責(zé)機制。二是持續(xù)動態(tài)審查。在委托購買前應(yīng)對承接組織進行資質(zhì)審核。簽訂合同后應(yīng)通過科學(xué)細(xì)化的量化性指標(biāo)，對中標(biāo)組織進行持續(xù)性動態(tài)化專業(yè)考核以保證公共服務(wù)質(zhì)量。購買合同中關(guān)于購買服務(wù)的各項參數(shù)及指標(biāo)應(yīng)由專業(yè)性權(quán)威機構(gòu)確立。政府應(yīng)根據(jù)第三方評估機構(gòu)的評估及動態(tài)考察結(jié)果對效果較差的承接主體予以撤銷資格并確立相應(yīng)的懲罰措施。

4 結(jié) 語

我國公眾的參與及監(jiān)督意識仍需提高，社會組織的成熟度亟待加強。只有在政府職能歸位、公民社會成長、社會組織獨立的條件下才能夠?qū)崿F(xiàn)政府購買公共服務(wù)的高效與精準(zhǔn)。

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