論行政行為成立與合法要件價(jià)值取向研究

黃南銓

摘要：全國(guó)人大常委會(huì)分別于2014年11月1日、2017年6月27日對(duì)《行政訴訟法》分別進(jìn)行了不同的修改。其中第六條明確規(guī)定：人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)核查行政行為的合法性。行政行為的成立并不等于行政行為合法，它僅是啟動(dòng)行政責(zé)任的基礎(chǔ)條件，《行政訴訟法》正是通過(guò)對(duì)各種行政行為的合法性約束來(lái)規(guī)范和調(diào)整各種行政關(guān)系。行政行為的成立是行政行為合法性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，是實(shí)體法約束的問(wèn)題，行政行為成立后該行政行為是否合法，是從訴訟程序方面對(duì)其所做的價(jià)值取向判斷，故研究行政行為成立與合法性要件的價(jià)值取向有利于規(guī)范各種行政行為，有利于推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

關(guān)鍵詞：行政行為成立；合法要件；價(jià)值取向

在司法實(shí)踐中，行政行為是否成立，是審理行政案件的前提。行政行為成立后，是否適當(dāng)是法院認(rèn)定環(huán)節(jié)的重中之重，適當(dāng)?shù)男姓袨槭欠窬哂蟹尚Я?，還必須進(jìn)一步的審查判斷，不能簡(jiǎn)單地按傳統(tǒng)的思維習(xí)慣來(lái)下結(jié)論。一部分行政行為貌似合法，但卻違背常理，有些行政行為看似違法，但其具有一定的合理性。故對(duì)于行政訴訟案件，無(wú)論是法官、行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人均應(yīng)當(dāng)圍繞行政行為合法性構(gòu)成要件舉證、質(zhì)證、認(rèn)證、結(jié)論。

一、行政行為概述

（一）西方國(guó)家對(duì)行政行為的定義

由于各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等文化背景不同，導(dǎo)致人們對(duì)行政行為的認(rèn)識(shí)不同，甚至于同一國(guó)家在不同的歷史時(shí)期會(huì)作出不同的解釋。

法國(guó)，傳統(tǒng)意義上的行政行為被稱(chēng)為“Acte Adminisrtatif”，指行政機(jī)關(guān)在具體的行政管理活動(dòng)中作出相應(yīng)的處理決定。在本質(zhì)是行政相對(duì)人必須服從行政機(jī)關(guān)單方面的的處理、決定和命令 。

德國(guó)借鑒法國(guó)對(duì)行政行為的定義，指出行政行為是公共行政機(jī)關(guān)根據(jù)公法或私法產(chǎn)生的行政措施，主要針對(duì)具體行政行為產(chǎn)生法律效力?；咎卣鳎阂皇轻槍?duì)具體事實(shí)的行為；二是行政機(jī)關(guān)作出的行為；三是具有外部法律效果的行為。

英國(guó)和美國(guó)為代表的英美法系對(duì)行政行為沒(méi)有明確的定義，絕大部分學(xué)者只研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的范圍和行使權(quán)力的程序是否符合法律規(guī)定。市民更多的是關(guān)心和注意行政機(jī)關(guān)的行政行為是否與國(guó)家規(guī)定或授權(quán)的這個(gè)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)和法定職責(zé)相互吻合，是否在按照法律規(guī)定的有關(guān)程序行使行政行為。概括起來(lái)說(shuō)，英國(guó)對(duì)行政行為的定義歸為兩類(lèi)：一是行政行為；二是決定命令。對(duì)行政行為來(lái)講更多的是指一種狀態(tài)或結(jié)果，是指事實(shí)行為。決定命令當(dāng)然包括類(lèi)似于中國(guó)的具體行政行為和抽象行政行為。美國(guó)對(duì)行政行為的定義在學(xué)術(shù)上非常抽象，即是行政管理活動(dòng)的概括性范疇，是代表著行為主義在政治、行政上的應(yīng)用 。在行政法領(lǐng)域更多是傾向于具體行政行為。

（二）中國(guó)學(xué)者對(duì)行政行為的定義

對(duì)中國(guó)學(xué)者來(lái)講，行政行為的定義主要是借鑒法國(guó)和德國(guó)對(duì)行政行為的概念，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，得出行政行為的定義。

追根溯源，我國(guó)的行政行為在不同的歷史時(shí)期，其定義的內(nèi)容也不完全一樣。但我國(guó)對(duì)行政行為的權(quán)威性定義源于最高人民法院1991年6月11日發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)〈試行〉》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），該意見(jiàn)首次對(duì)具體行政行為的定義做出了起源性的解釋?zhuān)壕唧w行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。

通過(guò)對(duì)不同國(guó)家對(duì)行政行為定義的比較發(fā)現(xiàn)：法國(guó)對(duì)行政行為的概念主要在于確定行政訴訟的受案范圍，德國(guó)對(duì)行政行為的定義既解決受案問(wèn)題，也解決審理問(wèn)題。英美法系國(guó)家就沒(méi)有行政行為的定義，他只是規(guī)定解決問(wèn)題的方法、案例、判例，主要保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，無(wú)需準(zhǔn)確定義。我國(guó)對(duì)行政行為的定義采用的是技術(shù)性概念，就是為完成特定的目的而形成的概念。隨著國(guó)家職能的變化、社會(huì)的變化，行政行為定義內(nèi)涵、外延均發(fā)生變化，故行政行為的定義會(huì)隨之而變。

二、行政行為成立的形式構(gòu)成條件

行政行為是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，依法對(duì)行政相對(duì)人作出的具體行政決定的行為，行政行為一經(jīng)作出，即產(chǎn)生法律效力，產(chǎn)生了法律效力并不等于行政行為就具備法律規(guī)定的合法性。行政行為必須具備法律規(guī)定的合法構(gòu)成條件的同時(shí)才具有合法性。

行政行為產(chǎn)生法定的法律效力的前置條件，一定是在行政行為成立的基礎(chǔ)之上，否則皮之不存，毛將附嫣？故行政行為的成立，是指行政行為的形成或作出，即行政全能開(kāi)始發(fā)生效力。通常而言，行政行為的成立一般情況下應(yīng)當(dāng)符合以下形式構(gòu)成要件。

（一）作出行政行為的行政機(jī)關(guān)

行政行為的作出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是具有國(guó)家法定行政職權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織或事業(yè)單位。

（二）行政機(jī)關(guān)的主觀構(gòu)成要件

行政行為的產(chǎn)生雖然是以行政單位的名義作出的，但其本質(zhì)上還是行政執(zhí)法人員經(jīng)過(guò)主觀分析后得出的處理決定，仍然是體現(xiàn)國(guó)家的意志、體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的意志。機(jī)構(gòu)沒(méi)有主觀思維，都是通過(guò)執(zhí)法人員依托行政機(jī)關(guān)這個(gè)合法的載體表達(dá)出主觀構(gòu)成要件。不管行政機(jī)關(guān)作出的行政決定、行政處罰行為是否合法，對(duì)行政行為的成立不產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的影響。

（三）行政行為的客觀構(gòu)成要件

行政機(jī)關(guān)作出的行政行為有可能是合法的，有可能是非法的，但行政行為的成立不會(huì)追究其合法與否，只要行政機(jī)關(guān)客觀上作出了行政行為，即體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的行政行為。換言之，行政行為的合法與否不影響行政行為的成立。

（四）行政行為的法律后果構(gòu)成要件

行政行為作出后必然產(chǎn)生一定的法律后果。行政相對(duì)人收到行政處罰決定書(shū)后，有可能服從處罰決定，有可能申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。所以，行政行為一經(jīng)作出，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的法律關(guān)系就必然會(huì)發(fā)生改變，行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)必然會(huì)由此受到較大的影響。

綜上，行政行為的形式構(gòu)成要件足以說(shuō)明：行政機(jī)關(guān)雖然作出了行政行為，但該行政行為不一定符合法律規(guī)定，不一定具有法律效力。只有符合對(duì)應(yīng)的行政法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為才能被確定為行政行為是合法的。

三、行政行為的法定構(gòu)成要件

通常來(lái)講，行政行為的法定構(gòu)成要件是指行政行為合法成立生效所必須具有的最基礎(chǔ)的條件，或者說(shuō)應(yīng)該具有的基本要素 。行政行為合法構(gòu)成要件因不同的行政法律、法規(guī)其規(guī)定的行政行為的具體類(lèi)型存在差異，部分行政法規(guī)、規(guī)章，雖然都由國(guó)務(wù)院頒布，但該行政法規(guī)的起草單位卻不一樣，代表不同的部門(mén)，所以對(duì)同樣的違法行為，合法要件卻各有不同。行政行為的合法性構(gòu)成要件具體包括。

（一）行政機(jī)關(guān)主體必須合法

行政機(jī)關(guān)的合法性主要是指作出行政行為的組織必須具備行政主體資格，能夠獨(dú)立的以自己的名義作出行政行為，并能夠獨(dú)立的承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。合法的行政機(jī)關(guān)具體說(shuō)來(lái)包括：行政機(jī)關(guān)主體合法、授權(quán)或委托的組織合法、處理公務(wù)的工作人員身份合法。

（二）行政機(jī)關(guān)的權(quán)限必須合法

即行政主體必須在法定的行政職權(quán)范圍內(nèi)作出，行政機(jī)關(guān)作出行政行為必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)依法作出，超越法律規(guī)定的職權(quán)作出的行政行為不具有合法性，在行政復(fù)議或行政訴訟中將承擔(dān)不利的法律后果。

（三）行政行為的內(nèi)容必須合法

具體來(lái)說(shuō)行政行為的內(nèi)容合法包括以下六個(gè)方面：行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)必須符合法律、法規(guī)、社會(huì)公共利益以及貫穿于整個(gè)法律的基本原則；行政行為的合法性必須有法律法規(guī)的授權(quán)依據(jù)，不得違反法律、法規(guī)的效力規(guī)范、層次規(guī)范；對(duì)具體行政行為自由裁量權(quán)必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定和裁量的幅度，必須符合法規(guī)的立法宗旨和基本目的；行政行為必須符合比例原則；行政行為的內(nèi)容必須充分明確，讓行政相對(duì)人對(duì)行政行為能夠充分理解，不產(chǎn)生誤解；行政行為的結(jié)果在法律上、現(xiàn)實(shí)上必須具有履行的可能性。

（四）作出行政行為的基本程序必須合法

程序公正是實(shí)體公正的基本保障，程序不公正，實(shí)體權(quán)利根本得不到任何保障。故行政訴訟法規(guī)定的基本程序就是實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)基本步驟、時(shí)間順序、具體的方式等。

四、行政行為成立的構(gòu)成要件與合法構(gòu)成要件的價(jià)值取向

（一）行政行為成立要件與合法要件分類(lèi)的必要性

行政行為是否有必要分為成立要件與合法要件，分類(lèi)學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)論不休。相當(dāng)一段時(shí)間來(lái)，學(xué)術(shù)界均認(rèn)為兩者之間沒(méi)有區(qū)別。但隨著社會(huì)的發(fā)展，不斷涌現(xiàn)出一些新觀點(diǎn)，即行政行為必然存在合法性問(wèn)題。將行政行為成立與合法混同必然導(dǎo)致。

1. 具體行政行為均指合法行為，該觀點(diǎn)導(dǎo)致行政訴訟審查行政行為的必要性與合法性形同虛設(shè)。

2. 違法行政行為超越法律管轄范疇，被排除在法律之外，是典型的政策效力高于法律法規(guī)的表現(xiàn)。

3. 事實(shí)上否定了具體行政行為的公定力，換言之否定了行政行為主要是維護(hù)公共利益的需要，只要做出行政行為，不管是否合法，均推定為合法，而且必須付諸實(shí)施。鑒于此，筆者提出對(duì)行政行為要件分為兩類(lèi)，即行政行為的成立要件與合法要件。

（二）行政行為的成立要件與合法要件價(jià)值取向

1. 性質(zhì)方面的價(jià)值取向。筆者認(rèn)為《合同法》中關(guān)于合同成立與生效的規(guī)定可以借鑒，雖然《合同法》屬于私法范疇，行政法屬于公法范疇，但行政行為的成立與合法卻與合同成立與生效的法學(xué)原理完全一致。行政行為的成立是一個(gè)事實(shí)狀態(tài)的判斷問(wèn)題，它著眼于行政行為的事實(shí)狀態(tài)是否發(fā)生或客觀存在。行政行為的合法是一個(gè)法律價(jià)值判斷問(wèn)題，它著眼于已經(jīng)形成的行政行為是否符合法律規(guī)定或符合法律精神、法律指導(dǎo)原則。

2. 評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的價(jià)值取向。行政行為的成立要件與合法要件評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的價(jià)值取向不同。前者是對(duì)行政行為的成立標(biāo)準(zhǔn)所作的外部表征描述，旨在解決具體行政行為與其他相近的非具體行政行為的區(qū)別，為行政相對(duì)人提起行政訴訟是否符合法院立案標(biāo)準(zhǔn)做依據(jù)。后者是界定合法行政行為的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，是法院對(duì)行政訴訟案件評(píng)判的依據(jù)，是法律對(duì)行政行為是否合法最低要求的描述，是法院認(rèn)定行政行為合法與違法的準(zhǔn)則，是法律人和司法機(jī)構(gòu)掌控法律價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

3. 二者存在的邏輯順序不同。行政行為的成立認(rèn)定在先，行政行為的合法判斷在后。行政行為的成立是審查行政行為合法性的基本前提條件，行政行為合法性的認(rèn)定則是行政行為成立的最終價(jià)值取向。沒(méi)有行政行為成立的前提條件，則不存在行政行為合法性審查價(jià)值。

五、結(jié)語(yǔ)

行政行為的合法性審查實(shí)際上就是對(duì)行政行為是否符合法律規(guī)定的實(shí)體法上的審查，對(duì)行政行為是否合法作出判決是程序法上的問(wèn)題。從法律層面來(lái)說(shuō)，行政行為的合法性需要通過(guò)具體的實(shí)體法加以判斷，判斷的結(jié)果成為訴訟法上裁判的依據(jù)。在具體的司法實(shí)踐中，筆者認(rèn)為不能機(jī)械地根據(jù)實(shí)體法來(lái)判決行政行為成立的合法性，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政行為合法性的價(jià)值取向?qū)π姓袨榈暮戏ㄐ宰鞒鰷?zhǔn)確判斷，這樣更有利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政。

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（作者單位：四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院）