我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律規(guī)范研究

孫曉園

摘要：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是社會養(yǎng)老保險的一個重要組成元素，它的存在可以為農(nóng)村老年人的老年基本生活提供一定的經(jīng)濟或物質(zhì)保障，從而使農(nóng)村老年人能夠安享晚年。文章通過對現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相關(guān)規(guī)定的分析，總結(jié)出現(xiàn)行規(guī)定中存在的問題，并針對這些問題，提出了一些相對應的對策或措施，以使我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律規(guī)范得以完善。

關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老保險；農(nóng)村；法律規(guī)范

在當今的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，我國農(nóng)村人口數(shù)正在不斷減少，從2013年的62961萬人降至2016年的58973萬人，降幅達到3.62%。然而，與之相反的是，我國農(nóng)村老年人口數(shù)正在不斷攀升，且以將近85萬人左右的速度逐年遞增，到2028年估計會達到最高值1.2億；到2050年，農(nóng)村、城鎮(zhèn)65歲及以上老人比例將分別達到32.73%和21.2%，農(nóng)村為城鎮(zhèn)的1.54倍。

一、 我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相關(guān)規(guī)定

（一）憲法和法律層面

2018年3月11日，第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議經(jīng)投票表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》。根據(jù)該修正案的規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)，并著力發(fā)展公民所需的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。當公民遇到年老、疾病或者喪失勞動能力的情況時，國家和社會會提供物質(zhì)幫助?！吨腥A人民共和國憲法》是我國的根本大法，具有最高法律效力，它賦予了我國公民基本的社會保障權(quán)。

2001年4月28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議對《中華人民共和國婚姻法》進行了修正。該修正案指出，老年人的合法權(quán)益受到法律維護，子女有義務贍養(yǎng)扶助其父母?！吨腥A人民共和國婚姻法》是我國一部保護婚姻家庭的部門法，具有法律約束力，它保護了我國公民尤其是老年人的正當家庭權(quán)益，體現(xiàn)了憲法原則之一——基本人權(quán)原則。

2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》，并決定于2011年7月1日起正式實施。根據(jù)該法規(guī)定，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費由個人繳費、集體補助和政府補貼三部分組成，待遇則由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成。除此以外，該法還規(guī)定，參加此類養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，只要符合國家規(guī)定條件的，就可按月領(lǐng)取待遇。《中華人民共和國社會保險法》是我國唯一一部社會保障層面的基本法，具有法律強制性，它規(guī)范了我國公民應履行的社會保險義務和應享有的社會保險權(quán)利。

2015年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》進行了修正。該修正案指出，國家建立養(yǎng)老保險制度，是為了保障老年人的晚年基本生活，有關(guān)組織必須按時足額繳納養(yǎng)老保險，不得無故克扣、拖欠或者挪用。另外，經(jīng)濟條件尚可的農(nóng)村，除了根據(jù)實際情況建立養(yǎng)老保險制度外，還可以憑借著未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等設立養(yǎng)老基地點，該基地點的收益則全部用于老年人養(yǎng)老所需?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》的出臺，具有法律權(quán)威性，它不但為老年人的正當權(quán)益與老齡事業(yè)的發(fā)展提供了法律準繩，而且傳承了中華民族尊老的優(yōu)良傳統(tǒng)。

（二）部門規(guī)章層面

1992年1月3日，國家民政部下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》。該方案指出，國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是為了保障全體農(nóng)民的老年基本生活。該方案將年滿60周歲的市城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應商品糧的農(nóng)村人口作為保險對象，并規(guī)定繳納保險年齡為20～60周歲。在基金方面，本保險采取個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的方式進行籌集，并實行以縣為單位統(tǒng)一管理。除上述內(nèi)容外，本方案還對繳費的標準、支付及變動，基金的保值增殖，立法、機構(gòu)、管理和經(jīng)費等內(nèi)容做出了較為詳細的規(guī)定。

1995年10月19日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見》的通知。該意見總結(jié)了自1992年民政部下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》以來的實踐成果，指出了存在的主要問題，并提出了五點建議，即統(tǒng)一認識加強領(lǐng)導、從實際出發(fā)分類指導、推廣規(guī)范操作逐步完善管理體系、切實加強基金的管理與監(jiān)督，以及加強宣傳工作改進工作方法，以推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的健康有序發(fā)展。

（三）政策規(guī)定層面

2009年9月1日，國務院頒發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》。該意見明確指出，從2009年起我國開始實行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（即新農(nóng)保）的試點工作。新農(nóng)保以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為基本原則，采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，并與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套的方式開展保障工作。新農(nóng)保制度覆蓋了年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的所有農(nóng)村居民，但不強制參保。其基金的籌集則由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構(gòu)成，同時設立用于終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶。養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，并且支付終身，只要農(nóng)村戶籍老年人年滿60周歲且未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，就可以按月領(lǐng)取此養(yǎng)老金。此外，該政策針對待遇調(diào)整、基金管理與監(jiān)督、經(jīng)辦管理服務、相關(guān)制度銜接、組織領(lǐng)導、具體辦法和試點實施方案，以及輿論宣傳工作等做出了詳細的規(guī)定。

二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)行規(guī)定存在的問題

現(xiàn)今，在我國雖然已頒布了不少的法律法規(guī)用以保障農(nóng)村老年人的晚年基本生活，但仍然存在一些問題。

（一）基本法原則性強，可操作性弱

目前，我國涉及到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的具有較高法律效力的基本法分別是：《中華人民共和國憲法修正案》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國社會保險法》和《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。雖然數(shù)量較多，但大多數(shù)條文內(nèi)容都是點到為止且比較分散，不具備可操作性。如，《中華人民共和國憲法修正案》中只提到國家會在公民遇到特定困難情況時給予物質(zhì)幫助；《中華人民共和國婚姻法》只提到子女必須贍養(yǎng)老人且法律保護老年人的合法權(quán)益；《中華人民共和國社會保險法》雖提及了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費、待遇和領(lǐng)取期限，但過于簡單；《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》也只是提及了有關(guān)機構(gòu)必須按時足額繳納養(yǎng)老金，針對無故克扣、拖欠或者挪用的現(xiàn)象，并未出臺具體的處罰措施。另外，就經(jīng)濟條件尚可的農(nóng)村設立養(yǎng)老基地點事宜，也只規(guī)定了其收益全部用于老年人養(yǎng)老所需，具體的如何運用則沒有細化。況且，此事還牽涉到許多其他問題，該法都沒有給予明確的解決方案或指導框架。

（二）法律保障層次低，強制性弱

如上文所述，我國關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本法內(nèi)容都是點到為止。因此，我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主要依靠民政部門發(fā)布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》以及國務院頒發(fā)的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》來實施的。這些《基本方案》《通知》《指導意見》雖在一定程度上為規(guī)范我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供了操作依據(jù)，但其無法成為法律依據(jù)。與此同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家為了保證每一位農(nóng)民年老之后的基本生活，維持社會穩(wěn)定而建立的，應當具備強制性，然而無論是在《基本方案》還是在《指導意見》中，均遵循農(nóng)民自愿投保原則，從而導致了參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的大多是經(jīng)濟水平較高的農(nóng)民，而經(jīng)濟水平相對較低甚至無經(jīng)濟來源的農(nóng)民則無法投保，違背了建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的初衷。

（三）繳費標準較低，保障水平不高

依據(jù)國務院頒發(fā)的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費標準為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，至于到底應選哪種繳費檔次，則由參保人員（即農(nóng)民）自行確定。但現(xiàn)實是，大多數(shù)農(nóng)民的經(jīng)濟條件都不富裕且參保意識不強，即使他們參與投保，也往往會選擇較低甚至最低的標準進行繳費，這樣一來，待他們年老后就很難享有高水平的保障了。除此以外，《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》還規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，地方政府給予一定補貼。按照此規(guī)定計算，農(nóng)民平均每人每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金大致在100元左右，較多的也不超過200元。當然，有些地方農(nóng)民的養(yǎng)老金還達不到每人每月100元。與如此低的養(yǎng)老金收入形成明顯對照的是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)今的物價水平年年上漲。這樣的的保障標準，對于農(nóng)村老年人而言顯然是偏低的。

（四）違法違規(guī)處罰不明確，爭議糾紛解決方案缺失

法律責任是保證任何事宜健康順利發(fā)展的堅強后盾，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險亦是如此。盡管在《中華人民共和國社會保險法》中，法律責任作為單獨一章被列出，但內(nèi)容較為籠統(tǒng)。另外，縱觀三個視為操作依據(jù)的部門規(guī)章與政策性文件，其中民政部發(fā)布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》和國務院頒發(fā)的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》分別只涉及了管理機構(gòu)的職責、管理的方法、經(jīng)費的支出途徑和基金的監(jiān)督，對于違法違規(guī)處罰只字未提。國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》也只是簡要地提到黨紀政紀會嚴肅處理貪污、挪用基金或因瀆職導致基金嚴重損失的行為，情節(jié)嚴重到觸犯刑律的，將移送司法機關(guān)依法懲處。除此以外，無論是基本法還是政策法規(guī)，都未就爭議糾紛提出相應的解決方案。

三、完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)行規(guī)定的對策

（一）制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本法，做到有法可依

我國農(nóng)村養(yǎng)老長期以來都是依據(jù)部門規(guī)章或政策規(guī)定進行保障的，但這些部門規(guī)章或政策規(guī)定都不具備法律效力。因此，國家應提高農(nóng)村養(yǎng)老規(guī)范的法律層次，即通過全國人大及其常務委員會制定出詳細具體的農(nóng)村養(yǎng)老規(guī)范，包括保險對象、覆蓋范圍、基金的籌集給付與運營管理、管理的機構(gòu)及其崗位職責以及保險糾紛解決機制等內(nèi)容。因為經(jīng)由全國人大及其常務委員會制定的法律，屬于基本法，具備較高的強制性、約束力等法律效力。它不僅能作為農(nóng)村養(yǎng)老的基本法定標準和法律制度框架，而且能為解決農(nóng)村養(yǎng)老過程中的一些復雜問題提供一定的法律依據(jù)。更重要的是，這一層次的法律，能消除農(nóng)民存在的質(zhì)疑與不信任，能使農(nóng)民安享晚年生活，能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險充分發(fā)揮自身的作用。

（二）拓寬保險基金來源渠道，提高保障水平

雖然國務院2009年頒發(fā)的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》中提到新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取“個人繳費、集體補助、政府補貼”三方籌資的方式，但存在一定的問題。一方面，由于國家的財力有限，因而國家向農(nóng)村養(yǎng)老保險提供的財政補貼較低。另一方面，當農(nóng)村集體組織一旦遭遇經(jīng)濟實力瓶頸時，就無法對農(nóng)民實施養(yǎng)老保險補助。因而，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的主要籌資來源還是農(nóng)民個人繳費，從而變相地加重了農(nóng)民的負擔。

針對此現(xiàn)象，建議國家可以著重在以下三個方面制定具有約束力且操作性強的法律規(guī)范，即政府補貼資金籌集方面、集體組織補助資金籌集方面和個人繳費資金籌集方面。

第一、政府補貼資金籌集方面。首先是政府財政預算，即由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有社會性，因此它脫離不了政府的財政支持。其次是征地補償金的發(fā)放額度，即國家因發(fā)展或其他需要，會征收部分農(nóng)民的土地，同時給予適當?shù)难a償金。但實際上這些補償金的額度偏低，難以維持農(nóng)村居民的長遠生計。農(nóng)民也沒有“余錢”繳納保險費。因此，國家可以根據(jù)實際情況適當提高征地補償金的額度水平，并從中提取一部分資金，實行?？顚Ｓ?，用以保障全體農(nóng)民的晚年生活。再次是與農(nóng)村養(yǎng)老保險相關(guān)的福利彩票的發(fā)行，1987年我國開始發(fā)行福利彩票，逐步將殘疾人事業(yè)、孤兒事業(yè)、困難人員援助事業(yè)等納入該操作模式，即通過該模式向公眾籌集社會福利資金。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險亦可采用該模式，并劃撥所獲利潤中的一部分作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。

第二、集體組織補助資金籌集方面。首先是農(nóng)民專業(yè)合作社的設立與發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作社是本著農(nóng)民自愿的原則，以農(nóng)戶經(jīng)營為基礎(chǔ)，以某一產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品為紐帶的互助合作經(jīng)濟組織，其作用是增加社員的收入。建立與壯大農(nóng)民專業(yè)合作社，能為合作社社員的養(yǎng)老保險提供資金補助。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的設立與發(fā)展，此舉不但可以為企業(yè)中的農(nóng)民工提供養(yǎng)老保險補助，而且還可以從利潤中拿出一部分交給當?shù)氐募w經(jīng)濟組織統(tǒng)一安排用于其他村民的保險費補助。再次是農(nóng)村集體經(jīng)濟傳統(tǒng)發(fā)展思路的改革，即在充分了解現(xiàn)實需求的前提下，根據(jù)實際情況挖掘農(nóng)村特色，開辦“休閑農(nóng)業(yè)”、 “觀光農(nóng)業(yè)” 、“旅游農(nóng)業(yè)”等，從而擴大農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟來源，同時加強管理。當農(nóng)村集體組織達到一定的經(jīng)濟能力后，由該集體組織向村民提供養(yǎng)老保險的資金補助。

第三、個人繳費資金籌集方面。建議可采取鼓勵農(nóng)民以實物（如土地等）換取養(yǎng)老保險。當前，我國大部分農(nóng)村尚處于較低層次的經(jīng)濟市場化和產(chǎn)業(yè)化程度，土地等雖作為一種農(nóng)業(yè)資源，但其利用率和收益率都偏低，用土地等實物換取養(yǎng)老保險，將有利于緩解農(nóng)民經(jīng)濟貧困的實際問題。

（三）明確處罰規(guī)定，落實法律責任

明確處罰規(guī)定是規(guī)范社會保障健康運行的基石。現(xiàn)今，雖然《中華人民共和國社會保險法》中規(guī)定了法律責任，然而考慮到我國的某些農(nóng)村存在著特殊情況，因此建議可以運用法律手段對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險違法違規(guī)行為的處罰力度進行明確規(guī)定，對象涉及政府、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人等，同時按違法違規(guī)行為的嚴重程度區(qū)分為民事責任、行政責任與刑事責任，并做好與《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民法總則》等相關(guān)法律的銜接與配套工作。

（四）填補爭議糾紛解決機制空白，維護參保農(nóng)民正當合法權(quán)益

建立有效的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險爭議糾紛解決機制，能推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的順利運轉(zhuǎn)。因此建議可采取調(diào)解、仲裁和訴訟三種途徑相結(jié)合的方式進行。首先是調(diào)解，調(diào)解是我國農(nóng)村地區(qū)解決矛盾的常用方式之一，一般情況下都由村中有威望的長輩或村干部主持。調(diào)解的好處在于可以將矛盾解決于萌芽時期，從而避免其擴大化，是一種慣用但不具備任何法律效力的糾紛解決途徑。其次是仲裁，當雙方當事人對先前達成的和解協(xié)議產(chǎn)生反悔時，可依據(jù)達成的協(xié)議，將爭議自愿交予選定的第三方，第三方則按照公平原則與程序規(guī)則進行裁決。待第三方裁決完畢后，雙方當事人依照裁決結(jié)果履行義務。與調(diào)解不同的是，仲裁的結(jié)果具備一定的法律效力。再次是訴訟，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險爭議糾紛主要包含兩種類型，一種是行政糾紛，另一種是民事糾紛。前者是指參保人與經(jīng)辦機構(gòu)之間就參保對象的準入資格、養(yǎng)老金的待遇水平及相關(guān)步驟、參保對象享有的權(quán)利等產(chǎn)生的糾紛，可以憑借行政復議或行政訴訟的手段予以解決。后者是指參保人與基金管理人之間就基金管理人侵占或挪用基金等行為產(chǎn)生的糾紛，可以憑借民事訴訟的手段予以解決。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是社會養(yǎng)老保險的一個重要分支。倘若缺乏爭議糾紛解決機制，農(nóng)民的正當合法權(quán)益就有可能受到剝奪或侵害，從而不利于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學）