新時期城鎮(zhèn)化建設(shè)中的耕地保護問題

柳穎

[摘 要]黨的十九大之后，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為農(nóng)村地區(qū)的主要工作。農(nóng)村耕地是第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本保障，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步進行，在農(nóng)村耕地的使用和限制上出現(xiàn)了諸多的問題。新時期下城鎮(zhèn)化的建設(shè)將進入一個新的階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村耕地的保護問題依然十分嚴峻。本文對當下農(nóng)村耕地存在的問題進行闡述，并且對城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村耕地保護的內(nèi)容進行簡要說明分析，提出幾點建設(shè)性的意見。

[關(guān)鍵詞]新時期;城鎮(zhèn)化建設(shè);耕地保護

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼]A

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中的過程，這個過程主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面是城鎮(zhèn)數(shù)量的增多，另一方面是城市人口規(guī)模的不斷擴大。我國在改革開放之后，經(jīng)過了四十年的城市化發(fā)展，城市空間擴大了兩三倍，并取得了巨大的成就。但是空間城市化并沒有產(chǎn)生相應(yīng)的人口城市化，中國依然有2.6億外地務(wù)工人員因為戶籍問題，被排斥在城市的邊緣，如果考慮到這些問題，我國城鎮(zhèn)化率僅為36%，遠遠還達不到發(fā)達國家的水平。黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院高度重視我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，提出了一系列城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策和措施。2019年3月5日，國務(wù)院總理李克強在發(fā)布的2019年國務(wù)院政府工作報告中提出，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。國家發(fā)改委也出臺了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》的通知，在通知中明確指出統(tǒng)籌優(yōu)化城市國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和人口分布，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力，建設(shè)宜業(yè)宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會十二次會議通過了新一版《中華人民共和國土地管理法》，從修改和增加的內(nèi)容可以看出，新的土地管理法確立的以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的，為保護耕地、維護農(nóng)民土地權(quán)益、保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從上述內(nèi)容可以看出，在新時期城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)村耕地的保護問題已經(jīng)得到了高度重視和正確對待。

1 我國農(nóng)村耕地保護的現(xiàn)狀

從我國自然資源部提供的數(shù)據(jù)可以看出，2015年，全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積30.17萬公頃，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積24.23萬公頃。截至2015年末，全國共有農(nóng)用地64545.68萬公頃，其中耕地13499.87萬公頃（20.25億畝）。

全國土地利用數(shù)據(jù)預(yù)報結(jié)果顯示，2016年，全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積33.65萬公頃，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積29.30萬公頃，年內(nèi)凈減少耕地面積4.35萬公頃。2016年，全國開展并驗收土地整治項目13406個，建設(shè)總規(guī)模為333.73萬公頃，新增耕地17.58萬公頃，總投資618.75億元。截至2016年末，全國耕地面積為13495.52萬公頃（20.24億畝），通過自然資源部發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，雖然目前通過一系列的措施來不斷增加耕地，但是相比城鎮(zhèn)建設(shè)來說，全國的耕地面積還是在逐漸減少。

2 我國農(nóng)村耕地保護面臨的問題以及形成的原因

2.1 政府規(guī)劃導致農(nóng)村耕地的減少

城市規(guī)劃是導致農(nóng)村土地減少的重要因素，我國改革開放以來，城鎮(zhèn)化建設(shè)飛速發(fā)展，在短時間內(nèi)建成了諸如北京、上海、深圳等世界一流城市，同時各個地區(qū)重點城市建設(shè)也在進行中，這就導致了大量的農(nóng)村土地被開發(fā)，其中包括農(nóng)村的大部分耕地。另外，城市的發(fā)展也使大量的農(nóng)民工涌入城市，放棄了原本的農(nóng)業(yè)耕作方式，這也使得一部分耕地出現(xiàn)閑置和荒廢。

2.2 農(nóng)村地區(qū)違法建設(shè)問題

各個農(nóng)村地區(qū)對耕地的管理與控制力度不一，導致部分農(nóng)村地區(qū)違規(guī)使用耕地，在耕地上搭建臨時建筑，開展養(yǎng)殖或者其他經(jīng)濟作物，并且對個人來說取得了很大的經(jīng)濟效益，也在周圍農(nóng)村地區(qū)起到了示范效應(yīng)。一些大中型城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部違規(guī)利用耕地轉(zhuǎn)作宅基地，增蓋房屋，發(fā)展“瓦片經(jīng)濟”，對于社區(qū)良性發(fā)展造成了極大的困難。另外，一些城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部還存在大量的代征用地占地，導致大量優(yōu)質(zhì)的耕地資源被浪費。

2.3 人為破壞以及環(huán)境污染

隨著工業(yè)化的發(fā)展，城市郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)建設(shè)了大量工廠，這些工廠在占用耕地的同時，也對附近的耕地產(chǎn)生了一定的破壞。一些重工業(yè)尤其是化學工業(yè)對工業(yè)廢料的肆意排放，對附近的耕地以及地下水資源造成嚴重的污染。另外一些城市向郊區(qū)等地傾倒垃圾，或者在農(nóng)村土地上進行焚毀和掩埋。還有一些河套地區(qū)為個人利益盜采泥沙，屢禁不止，都對農(nóng)業(yè)農(nóng)地產(chǎn)生了一定的破壞。再加上現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也與農(nóng)民素質(zhì)不符，農(nóng)民對于新型的農(nóng)藥和化肥等使用不當，對耕地也會造成很大的污染。

3 農(nóng)村耕地保護的建議和對策

3.1 科學規(guī)劃，統(tǒng)籌進行城鎮(zhèn)建設(shè)

城市建設(shè)與耕地保護看似兩者是不可兼容的矛盾，必須要有一個科學合理的城市規(guī)劃才能得以解決。2019年3月，李克強總理在政府工作報告中提出的促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的內(nèi)容，就是從最根本的方向來解決實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的耕地保護問題。隨之國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，提出以協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，切實推進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.2 加強日常管理，嚴厲打擊非法用地

在農(nóng)村地區(qū)的日常管理上，要嚴格按照國家和地方的相關(guān)規(guī)定，恪守耕地紅線，認真貫徹落實相關(guān)政策。同時，加強基層政府的主體責任，對一些侵占耕地的歷史遺留問題進行統(tǒng)一清算，嚴厲打擊非法占用、破壞耕地的行為。同時，中央掃黑除惡督導組在對農(nóng)村地區(qū)進行督查中，要嚴肅處理違規(guī)使用農(nóng)村集體土地的黑惡勢力及保護傘，配合當?shù)卣_處理非法侵占的耕地問題，保護農(nóng)村集體財產(chǎn)和國家耕地資源。另外，各地政府應(yīng)該配合國家環(huán)保督查組，對當?shù)卮嬖谕恋匚廴镜钠髽I(yè)和個人行為進行仔細排查，嚴厲打擊破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪活動。

3.3 加大對耕地保護的宣傳力度，提高全民耕地保護意識

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是全面建成小康社會的重要形式，隨著城鎮(zhèn)化的建設(shè)，第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的占比將會越來越低。雖然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在GDP的占比不高，但是農(nóng)業(yè)本身隱性的生態(tài)價值和環(huán)境價值是不可估量的。我國是一個人口大國，對于糧食的需求是十分龐大的。因此，農(nóng)村耕地的保護在任何情況下都應(yīng)該是放在第一位的。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國大多數(shù)的農(nóng)民面對日益縮減的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，不得不開始投入到城市的建設(shè)過程中，造成農(nóng)村土地被大量荒廢和挪作他用。為此，各級政府應(yīng)該加大耕地保護的宣傳力度，利用各種宣傳媒體，對農(nóng)村地區(qū)的黨員干部和群眾進行耕地保護的宣傳，認清當下耕地情況的嚴峻形勢以及保護耕地的重要性。同時提高群眾對破壞耕地問題的監(jiān)督意識和能力，自覺同破壞污染耕地的行為做斗爭。

3.4 加強科學種植理念，提升耕地的利用價值

除了通過城市建設(shè)規(guī)劃以及行政力量對耕地進行保護之外，還應(yīng)該加大對耕地的利用率。各級政府對區(qū)域管轄內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)要加大管理和投資力度，引導相關(guān)企業(yè)和農(nóng)民對耕地的科學種植和合理利用。首先，應(yīng)該增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善科學環(huán)保節(jié)能的灌溉和施肥設(shè)施，同時推進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化和智能化。比如對農(nóng)業(yè)機具生產(chǎn)銷售的相關(guān)企業(yè)進行經(jīng)濟補貼，對化肥、農(nóng)藥的科學使用進行培訓，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中推廣現(xiàn)代化機械作業(yè)的方式等。只有這樣，才能提升耕地的利用價值，在有限的農(nóng)業(yè)耕地上增加產(chǎn)值。

3.5 構(gòu)建多元化的農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)附加值

在現(xiàn)代社會中，農(nóng)業(yè)正在逐步告別傳統(tǒng)的農(nóng)耕方式，增加了一些諸如休閑農(nóng)業(yè)等附加價值。傳統(tǒng)意義上的單一農(nóng)業(yè)在當下很難產(chǎn)生有效的經(jīng)濟價值，為了提高耕地利用率，建議在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建多元化的農(nóng)業(yè)。比如，在發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的同時，在特定的季節(jié)倡導生態(tài)旅游，直接吸引城市的居民來體驗消費?；蛘咛峁┺r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特色服務(wù)，比如水果采摘或者花卉等植物的觀賞活動，既能夠滿足城市居民對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的體驗感，同時也能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益，增強人們對耕地的保護意識。

4 結(jié)語

新時期城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵問題在于，如何處理好城鎮(zhèn)擴張中中對農(nóng)村土地，尤其是耕地的保護，通過黨的十九大中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)容，已經(jīng)可以看出政府對農(nóng)村的政策以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重視。同時還需要社會各界人士共同關(guān)注我國的農(nóng)業(yè)耕地保護問題，為農(nóng)村的發(fā)展出謀劃策。

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