海事機(jī)構(gòu)在船舶油污清除中的法律定位

高 寧 陳晉鵬

一、海事機(jī)構(gòu)的職責(zé)和油污清除情形

本文所稱海事機(jī)構(gòu)，是指交通運(yùn)輸部所屬的直屬海事管理機(jī)構(gòu)。依據(jù)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）第四條，《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第二條、第三條規(guī)定，海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)我國管轄海域內(nèi)的（或雖在我國管轄海域外，造成或者可能造成中華人民共和國管轄海域污染的），防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。監(jiān)督管理，既包括為防止船舶污染采取應(yīng)急處置和應(yīng)急防備的“防”，也包括為治理船舶污染開展現(xiàn)場清污的“治”。為方便描述，本文僅對船舶油污清除進(jìn)行分析。船舶油污清除，既包括對船舶泄漏油類造成油污損害的應(yīng)急處置，也包括對雖未泄漏油類但形成嚴(yán)重和緊迫油污損害威脅的應(yīng)急防備。

根據(jù)船舶油污清除實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)生船舶污染事故后或形成污染損害威脅時(shí)，船舶油污清除可以分為以下三種情形：一是污染責(zé)任船舶（以下簡稱“污染方”）主動(dòng)履行義務(wù)，組織污染清除協(xié)議單位或其他單位開展污染控制和清除；二是污染方報(bào)告海事機(jī)構(gòu)后請求海事機(jī)構(gòu)協(xié)助組織污染清除；三是污染方不履行法定清污義務(wù)由海事機(jī)構(gòu)采取行政強(qiáng)制代履行清污。

二、自行清污不越位

自行清污，是指發(fā)生船舶污染事故后或形成污染損害威脅時(shí)，污染方自行組織開展污染清除或防備的行為，包括污染協(xié)議清除單位或污染方組織的其他主體開展污染控制或清除行動(dòng)。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定，船舶污染作為一種侵權(quán)行為，污染方有清除污染的法定義務(wù)，但作為民事主體有權(quán)自主選擇清污單位并采用合理方式開展污染清除行動(dòng)，因此海事機(jī)構(gòu)要尊重其自主清污權(quán)。根據(jù)《規(guī)定》第二十二條，污染方有向海事機(jī)構(gòu)報(bào)告的義務(wù)，污染協(xié)議清除單位有按照協(xié)議開展污染控制和清除行動(dòng)的義務(wù)。

海事機(jī)構(gòu)的職責(zé)，根據(jù)《規(guī)定》第二十四條、二十五條，在接到船舶污染報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)成立事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，核實(shí)有關(guān)情況，加強(qiáng)監(jiān)測、監(jiān)視，同時(shí)組織對船舶污染事故的等級進(jìn)行評估，并按照應(yīng)急預(yù)案的要求進(jìn)行報(bào)告和通報(bào)。因此，要明確船舶污染清除責(zé)任主體為污染方，海事機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是核實(shí)有關(guān)情況，加強(qiáng)監(jiān)視、監(jiān)測，指派執(zhí)法人員、船艇前往現(xiàn)場，及時(shí)收集、固定現(xiàn)場證據(jù)，并利用信息系統(tǒng)綜合研判船舶污染狀況，有條件的可以為污染方提供信息支持，以便在船舶污染清除中取得更佳效果。根據(jù)《規(guī)定》第二十二條，“船舶在終止清污行動(dòng)前應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)同意后方可停止應(yīng)急處置措施”，海事機(jī)構(gòu)對船舶污染清除行為終止有決定權(quán)，如果海事機(jī)構(gòu)認(rèn)為沒有有效完成清污工作，污染清除行動(dòng)不能終止。若污染方擅自停止清污行動(dòng)，海事機(jī)構(gòu)按程序下達(dá)相關(guān)文書后可采取行政強(qiáng)制手段進(jìn)行強(qiáng)制清污。

在自主清污中，海事機(jī)構(gòu)作為主管機(jī)關(guān)或政府當(dāng)局存在，有監(jiān)督權(quán)、形勢決策權(quán)①形勢決策權(quán)，是指海事機(jī)構(gòu)有權(quán)對污染方清污形勢進(jìn)行判斷，可以提出加強(qiáng)清污力量的建議權(quán)，有權(quán)判斷是否有必要啟動(dòng)強(qiáng)制清污程序。和清除終止決定權(quán)，要堅(jiān)守職責(zé)定位，不能有超越職權(quán)的越位行為，要尊重污染方自行清污的主動(dòng)權(quán)，盡可能不干預(yù)污染方自主清污行動(dòng)，條件允許時(shí)可為污染清除提供必要的信息支持和技術(shù)指導(dǎo)。

三、組織清污不缺位

組織清污，是指污染方囿于自主清污力量不足，或者不能有效調(diào)動(dòng)清污資源時(shí)，請求海事機(jī)構(gòu)組織或協(xié)調(diào)清污力量開展船舶污染清除的行為。此種清污情形依據(jù)法律規(guī)定理論上不存在，但在實(shí)踐中海事機(jī)關(guān)可能會(huì)遇到或會(huì)主動(dòng)采取，通過促成污染方與清污方達(dá)成協(xié)議有效解決污染清除問題，對于海事機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)行政職能具有重要意義。組織清污的前提是污染方有自主清污意愿，海事機(jī)構(gòu)基于主觀上防治船舶污染海洋環(huán)境的行政職能和客觀上熟悉轄區(qū)溢油清污力量的便利，為雙方提供媒介促成清污協(xié)議的達(dá)成并有效開展清污工作，這對于減少污染損害后果的擴(kuò)大和避免后續(xù)可能實(shí)施的強(qiáng)制清污均具有重要意義。海事機(jī)構(gòu)提供信息后，由污染方和清污方對清除方式、作業(yè)費(fèi)用、工作標(biāo)準(zhǔn)等達(dá)成協(xié)議后開展清污行動(dòng)，污染方和清污單位形成委托關(guān)系。海事機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)或幫助，不是行政機(jī)關(guān)法定義務(wù)，而是基于行政職能、公共利益的第三方公益行為，不對該行為產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)。

組織清污中海事機(jī)構(gòu)的法律地位，既不同于《合同法》中的委托關(guān)系，也不同于居間關(guān)系。根據(jù)《合同法》第三百九十六條規(guī)定，“委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同”，海事機(jī)構(gòu)只是提供信息或作必要協(xié)調(diào)，沒有自己采取油污清除行動(dòng)，不符合委托合同成立要件。如果海事機(jī)構(gòu)決定自己實(shí)施污染清除且經(jīng)污染方同意的，建議與污染方簽訂清污協(xié)議，此時(shí)海事機(jī)構(gòu)成為受托人，作為民事而非行政主體享有受托人權(quán)利并承擔(dān)受托人義務(wù)。根據(jù)《合同法》第四百二十四條規(guī)定，“居間合同是居間人向委托人報(bào)告訂立合同的機(jī)會(huì)或者提供訂立合同的媒介服務(wù)，委托人支付報(bào)酬的合同”，海事機(jī)構(gòu)與污染方?jīng)]有約定報(bào)酬，即使協(xié)調(diào)成功也不會(huì)收取報(bào)酬，完全是一種游離于行政職能以外的公益行為，不符合居間合同成立要件。因此，在組織清污中海事機(jī)構(gòu)獨(dú)立于污染方和清污單位之外，對于雙方是否能夠達(dá)成清污協(xié)議不承擔(dān)任何責(zé)任，且在海事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)無果的情形下不免除污染方的清污義務(wù)。組織清污中，海事機(jī)構(gòu)要注意協(xié)調(diào)或幫助的方式，切忌以清污通知、命令或類似指令的形式通知清污方開展清污，因?yàn)槟菢訒?huì)導(dǎo)致行政命令或指令與非義務(wù)協(xié)助行為的混淆，這種行政指令在以后可能產(chǎn)生的訴訟中會(huì)被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)指派行為而使海事機(jī)構(gòu)涉訴。海事機(jī)構(gòu)要清楚地表明其作為第三方的協(xié)調(diào)地位，切忌為促使雙方達(dá)成清污協(xié)議憑借行政機(jī)關(guān)優(yōu)勢提出要求或作出承諾。

在組織清污中，海事機(jī)構(gòu)作為熟悉清污力量資源、承擔(dān)一定公益義務(wù)的第三方存在，對于污染方請求雖然沒有法定協(xié)助義務(wù)，但履行協(xié)助對于實(shí)現(xiàn)其防治船舶污染行政職能大有益處，對于減少污染方損失有利，因此要做到擔(dān)當(dāng)作為不缺位，提供力所能及的幫助，為雙方達(dá)成清污協(xié)議提供平臺，搭建橋梁。

四、強(qiáng)制清污不錯(cuò)位

強(qiáng)制清污，是指發(fā)生污染事故后，污染方經(jīng)催告后無正當(dāng)理由不履行或者不能履行海事機(jī)構(gòu)作出的污染清污行政決定，海事機(jī)構(gòu)依法作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，由其或委托無利害關(guān)系的污染物清除作業(yè)單位代為履行清污義務(wù)的行政強(qiáng)制行為。對于強(qiáng)制清污依據(jù)，在《行政強(qiáng)制法》第五十二條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十一條、《條例》第四十一條中均有規(guī)定。海事機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制清污，是一種行政強(qiáng)制代履行行為，要注意其適用的前提和法定程序。適用前提是污染方無正當(dāng)理由不履行或不能履行：不履行，是污染方?jīng)]有意思、行為表示要履行清污義務(wù)，或者在清污期間擅自停止或者在沒有得到海事機(jī)構(gòu)對終止清污進(jìn)行認(rèn)可的情況下停止清污行動(dòng)；不能履行，一般認(rèn)為是污染較為嚴(yán)重僅憑污染方一己之力已無法清除。對于適用法定程序，交通運(yùn)輸部海事局《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》第三章第一節(jié)專門對代履行程序進(jìn)行了規(guī)定，《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程（2018）》對行政強(qiáng)制執(zhí)行程序也有規(guī)定，海事機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格依照程序?qū)嵤?，本文不再贅述?/p>

按照法律規(guī)定，污染清除可以由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，也可以委托無利害關(guān)系第三人代為實(shí)施，海事機(jī)構(gòu)要明曉其間分別。委托無利害關(guān)系第三人清污的，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與具有相應(yīng)條件和資質(zhì)的第三人簽訂代履行協(xié)議，約定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，二者形成委托關(guān)系。海事機(jī)構(gòu)自己實(shí)施清污行動(dòng)的，在代履行時(shí)也建議與污染方簽訂履行協(xié)議。實(shí)踐中對海事機(jī)構(gòu)自己清污情形下如何區(qū)分行政行為與清污行為存在不同認(rèn)識：一般認(rèn)為海事機(jī)構(gòu)作為履行防治船舶污染的行政機(jī)關(guān)，其工作人員及公務(wù)船艇履行的從事現(xiàn)場監(jiān)視、監(jiān)測油污情況和調(diào)查取證等行為屬于行政行為，費(fèi)用應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，只有在超出行政職責(zé)范圍所采取的清污行動(dòng)才可歸為清污行為，但對于超出職責(zé)范圍的行為沒有明確界定，司法實(shí)踐對海事機(jī)構(gòu)工作人員、公務(wù)船艇能否主張費(fèi)用存在分歧。根據(jù)最高人民法院民事裁定書（2012）民申字第212號裁定，海事機(jī)構(gòu)使用自有船艇參與清污，由此支出的費(fèi)用超出了正常的辦公支出，超出的費(fèi)用應(yīng)由污染責(zé)任人承擔(dān)，根據(jù)（2010）粵高法民四終字第241號判決書對于執(zhí)法人員參加清污人員費(fèi)用不予支持。鑒于海事機(jī)構(gòu)沒有專業(yè)的清污隊(duì)伍，且海事執(zhí)法船艇不一定具備清污的條件和設(shè)施，在實(shí)踐中自己實(shí)施清污行動(dòng)的情況相對較少。

海事機(jī)構(gòu)作為委托方，要參與清污措施的制定，按照協(xié)議約定開展清污行動(dòng)，并加強(qiáng)對清污過程的監(jiān)督，客觀真實(shí)地記錄清污工作量，確保清污工作的合理、有序。根據(jù)《條例》第五十五條，“發(fā)生船舶油污事故，國家組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的必要費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)在船舶油污損害賠償中優(yōu)先受償”，需要注意的是對于條款中的“必要費(fèi)用”，海事機(jī)構(gòu)在強(qiáng)制清污代履行中要盡到合理審慎義務(wù)，實(shí)現(xiàn)污染方期望損失最小化、清污方希望利潤最大化之間的平衡，當(dāng)好監(jiān)督者、委托人。海事機(jī)構(gòu)作為代履行方，要保障清污行動(dòng)的效率和清污費(fèi)用的合理，及時(shí)向污染方傳遞清污情況信息，盡可能邀請污染方監(jiān)督和見證清污過程，做好清污活動(dòng)視頻記錄，雙方或三方準(zhǔn)確記錄清污工作開展情況，為事后清污費(fèi)用結(jié)算提供客觀依據(jù)。邀請見證人對清污行動(dòng)進(jìn)行見證十分必要，若污染方不派人參加，建議邀請屬地政府相關(guān)人員參與見證，必要時(shí)也可以邀請公證人員對清污行動(dòng)進(jìn)行公證。

在強(qiáng)制清污中，海事機(jī)構(gòu)作為主管機(jī)關(guān)或政府當(dāng)局權(quán)威存在，作為污染清除的委托方和代履行方，要依法依規(guī)履行職責(zé)，找準(zhǔn)定位不錯(cuò)位，嚴(yán)格遵守代履行的法定程序，按要求制作并有效送達(dá)各種文書，同時(shí)履行好監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化信息溝通和傳遞，實(shí)現(xiàn)油污清除的高效有序、科學(xué)合理。

五、結(jié)論

綜上，鑒于海事機(jī)構(gòu)在船舶油污清除中的三種法律定位均基于海事機(jī)構(gòu)法定職責(zé)和行政機(jī)關(guān)具有的公益擔(dān)當(dāng)，做好船舶油污清除工作要注意以下三點(diǎn)：一要找準(zhǔn)定位，擔(dān)當(dāng)作為，全面有效履行法定職責(zé)，不推諉、不缺位；二要注重清污行動(dòng)的時(shí)效性和法定程序的完備性，勇謀善斷，厘清運(yùn)動(dòng)員和裁判員之間角色差異，不侵權(quán)、不錯(cuò)位；三要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的公證職能和社會(huì)公益價(jià)值，維護(hù)污染方、清污單位雙方合法權(quán)益，防范執(zhí)法中產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)，不敷衍、不越位。