過境內(nèi)河砂石料船舶海事監(jiān)管
——以洋山港海事局為例

周國輝 馬 珣

近年來，隨著內(nèi)河砂石料開采許可的收緊，內(nèi)河砂石料資源日漸緊張，但與此相沖突的是，長三角建設快速發(fā)展，砂石料需求進一步增大，砂石料價格水漲船高，利潤空間較大。為滿足市場需求，砂石料開采商轉(zhuǎn)戰(zhàn)海砂市場，部分內(nèi)河船為牟取海砂運輸市場的暴利，積極參與到海砂的運輸當中。上海港地處長江、黃浦江入?？冢情L三角航運的重要通道，成為裝運海砂的內(nèi)河砂石料船舶入長三角的必經(jīng)之地，過境內(nèi)河砂石料船舶增長明顯，內(nèi)河船舶違規(guī)載運海砂過境運輸行為數(shù)量上升，給海事監(jiān)管帶來了巨大壓力。

一、洋山港海事局轄區(qū)過境內(nèi)河砂石料船舶現(xiàn)狀

當前內(nèi)河航運不景氣，內(nèi)河船舶所有人迫于還貸壓力，只能鋌而走險超航區(qū)航行；同時，由于海砂運輸利潤巨大，但長江流域采砂活動受到較大限制，導致內(nèi)河船舶抱持僥幸心理參與海砂運輸中。大量內(nèi)河船舶參與海上砂石料運輸，對海上交通安全造成了極大的威脅：第一，這些內(nèi)河船舶本身船況較差，難以適應海區(qū)航行環(huán)境。第二，內(nèi)河船員不具備海區(qū)航行知識，對海區(qū)情況不熟悉，又要逃避海事監(jiān)管，自身航行安全難以得到保障。第三，參與海上砂石料運輸?shù)膬?nèi)河船舶不會在船舶安全方面投入成本，客觀上增加了船舶的運輸風險。上述因素相結(jié)合，使得過境內(nèi)河砂石料船舶成為洋山港海事局所轄海區(qū)的重大不穩(wěn)定因素，極大地影響著海事的安全監(jiān)管工作。

2017年，洋山港海事局共查處過境內(nèi)河船舶40艘次，2018年該項數(shù)據(jù)上升至88艘次（見圖1）。被查處的過境內(nèi)河船舶絕大部分為砂石料船舶。除超航區(qū)航行外，該類船舶多同時存在配員不足、船員不合格等違章行為，航行安全難以得到保障。被處罰船舶及船員主要來自江蘇、安徽和河南一帶內(nèi)河船舶較為集中的區(qū)域。

從實際情況看，2018年洋山港海事局轄區(qū)共發(fā)生一般事故3起，較大事故2起，死亡失蹤11人，沉船5艘次。所有5艘沉船均為運輸砂石料的船舶，2艘為內(nèi)河船舶參與海上運輸砂石料的船舶。過境內(nèi)河砂石料船舶已然成為洋山港海事局轄區(qū)的一項重大安全隱患，亟須下大力氣治理。

圖1 2017年與2018年洋山港海事局內(nèi)河砂石料船舶處罰數(shù)據(jù)對比

二、海事部門在過境內(nèi)河砂石料船舶監(jiān)管中的問題

究其原因，海事在過境砂石料船舶監(jiān)管中的困難主要集中在監(jiān)管手段、職權(quán)劃分以及行刑銜接等方面。

1.海事監(jiān)管手段運用不到位

海事系統(tǒng)針對過境內(nèi)河砂石料船舶的監(jiān)管下發(fā)了一系列的文件，其目的在于要求海事部門在運輸環(huán)節(jié)充分運用職責范圍內(nèi)的所有監(jiān)管手段。但在執(zhí)行中，這些監(jiān)管手段的運用存在一些實際的困難。

其一，以洋山港海事局為例，過境內(nèi)河砂石料船舶在違法行為被查獲后，沒有相應的錨地或合適的水上扣押地點進行扣押，也沒有合適的卸載點讓超載的砂石船舶進行卸載，實際上增加了海事執(zhí)法的難度。其二，由于內(nèi)河船員和船舶應由內(nèi)河海事管理機構(gòu)進行管理，而內(nèi)河海事管理與直屬海事系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)系統(tǒng)并未聯(lián)通；鑒于過境內(nèi)河砂石船舶的內(nèi)河船舶屬性，對于其船員以及船舶的處罰很難延伸到內(nèi)河海事機構(gòu)，對違法船舶的船舶檢驗、管理公司營運等很難造成實質(zhì)影響，無法形成監(jiān)管合力。其三，在一些違章行為的處理方式及對違法船舶的扣押程序等問題上，海事系統(tǒng)內(nèi)部尚未形成統(tǒng)一的意見，在對過境內(nèi)河砂石料船舶的處置中缺乏專門的程序文件指導，處置的標準化和專業(yè)化程度有待進一步加強。

2.運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管效果不明顯

根據(jù)國務院辦公廳和中央機構(gòu)編制委員會辦公室等有關文件精神，中華人民共和國海事局（交通運輸部海事局）為交通運輸部直屬行政機構(gòu)，履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶及相關水上設施檢驗和登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責。筆者認為，砂石料監(jiān)管的重要兩極在于控制好開采端和使用端，而作為海上交通運輸管理機構(gòu)，囿于職權(quán)，海事只能對參與海上砂石料運輸?shù)膬?nèi)河船舶予以中端管理，難以觸及砂石來源端及砂石的使用端，使得海事監(jiān)管的實際效果較差。

從目前的情況來看，海事對于過境砂石料船舶的主要管理手段為對涉事船舶、船員的違章處罰和扣押船舶，但對于船舶運輸?shù)纳笆县浳餂]有較為成熟的處置方式，導致過境內(nèi)河船舶在繳納罰款后，可以繼續(xù)將砂石料運送至目的地。因此，海事監(jiān)管實際上只是提高了過境內(nèi)河砂石料船舶的運輸成本。鑒于目前砂石料市場的高利潤，即使接受了海事處罰，過境內(nèi)河砂石料船舶扣除罰款、成本后仍可獲利，致使對于該類船舶的實際懲處力度不大，難以形成有效的執(zhí)法威懾力。

3.水上運輸法律銜接有缺失

由于我國海上監(jiān)管系統(tǒng)長期存在“多龍治水”的狀況，在對內(nèi)河船舶參與海上交通運輸?shù)冗`法行為的治理上多部門職權(quán)重疊沖突，公安、海警等部門難以接入海事的監(jiān)管工作之中，使得該類問題面臨海事管不好、其他單位不想管的困境。

選取我院50名護理人員作為本次研究主體，時間為2016年1月—2018年1月，根據(jù)護理人員到院工作時間的奇偶性將全部護理人員分為實驗組與對照組（各25名），對照組護理人員采用常規(guī)方式進行培訓，實驗組護理人員采用循證護理培訓。實驗組護理人員中，年齡在22～32歲，平均年齡為（26.58±3.25）歲，對照組護理人員中，年齡在21～31歲，平均年齡為（25.99±4.13）歲，兩組護理人員上述一般資料差異無統(tǒng)計學意義（P＞0.05）。納入標準：（1）工作時間不超過1年；（2）患者年齡不超過30歲；（3）均自愿加入本實驗。

同時，目前我國的刑法體系中，對船舶違法行為的行刑銜接設置不到位。過境內(nèi)河砂石料船舶的行政違法行為只有在出現(xiàn)事故并造成較大損失等后果時方可上升到刑事處罰的范圍內(nèi)。相比道路上的行政違法行為，我國刑法中設置了“危險駕駛罪”，用以規(guī)制道路交通工具駕駛?cè)藛T在未發(fā)生事故時的刑事處罰，而海上交通工具駕駛?cè)藛T的危險駕駛行為則沒有相應的刑法法條可以進行規(guī)制，致使海上交通中的危險駕駛行為停留在行政違法層面，難以上升到刑法層面，客觀上降低了水上交通工具駕駛?cè)藛T的違法成本。

三、過境內(nèi)河砂石料船舶監(jiān)管建議

針對上述問題，結(jié)合目前過境砂石料船舶的監(jiān)管現(xiàn)狀，筆者認為海事部門應主要從以下幾方面出發(fā)加強監(jiān)管。

1.窮盡職責范圍內(nèi)的監(jiān)管手段

作為過境內(nèi)河砂石料船舶的中端監(jiān)管機構(gòu)，海事部門應在立足自身職權(quán)的基礎上，加大對該項違法行為的監(jiān)管和打擊力度，充分運用自身監(jiān)管手段，提高對過境內(nèi)河砂石料船舶的威懾力。具體來說，可以從以下幾方面著手：

第一，加大對過境內(nèi)河砂石料船舶的監(jiān)管力度。及時出臺相應監(jiān)管指導手冊，明確過境內(nèi)河砂石料船舶的監(jiān)管流程，依據(jù)《交通運輸部海事局關于強化內(nèi)河船舶非法從事海上運輸行為懲治措施的指導意見》以及上海海事局的相關要求，加強對于過境內(nèi)河砂石料船舶的檢查和處罰力度，提高其違法成本。

第二，推動對過境內(nèi)河砂石料船舶實施行政強制措施。依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》第十九條：“船舶、設施有下列情況之一的，主管機關有權(quán)禁止其離港，或令其停航、改航、停止作業(yè)：一、違反中華人民共和國有關的法律、行政法規(guī)或規(guī)章；二、處于不適航或不適拖狀態(tài)；三、發(fā)生交通事故，手續(xù)未清；四、未向主管機關或有關部門交付應承擔的費用，也未提供適當?shù)膿＃晃?、主管機關認為有其他妨害或者可能妨害海上交通安全的情況?！庇纱丝梢姡Ｊ虏块T在發(fā)現(xiàn)過境內(nèi)河砂石料船舶時，可以依據(jù)該條款禁止其離港，或令其停航、改航、停止作業(yè)，并要求其在排除安全隱患的前提下再予以放行。針對過境內(nèi)河砂石料船舶的超航區(qū)航行及超載航行等行為，可以要求其以拖輪拖航及卸載等方式來消除安全威脅，相關費用由違法船舶承擔。

第三，加強對過境內(nèi)河砂石料船舶經(jīng)營公司的管理。通過誠信管理等手段，依法嚴肅查處雇傭內(nèi)河砂石料船舶的經(jīng)營公司及施工單位，通過加強公司體系審核、嚴格水上水下工程審批等途徑，追究相關單位和個人的違法責任，同時采取“黑名單”制度、降低公司信用等級、將內(nèi)河船舶參與海上砂石料運輸?shù)南嚓P情況通報船籍港船檢和海事機構(gòu)等措施，加大對于違法船舶、船員及其經(jīng)營公司的懲戒力度。

2.加強與相關管理部門的協(xié)作

根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實施細則》等法律法規(guī)的規(guī)定，礦產(chǎn)資源須經(jīng)地質(zhì)礦產(chǎn)部門批準，依法取得采礦許可證后方可開采。對在河道或海域內(nèi)采砂構(gòu)成違法的，地質(zhì)礦產(chǎn)部門可以依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實施細則》的規(guī)定，給予責令停止開采、賠償損失、沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得、20萬以下的罰款等4種行政處罰。同時，1988年，國務院頒布了《河道管理條例》，賦予水行政主管機關河道采砂管理職能。2002年，我國《水法》規(guī)定“國家實行采砂許可制度”。根據(jù)《長江河道采砂管理條例》第十八條第一款：“違反本條例規(guī)定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者長江水利委員會依據(jù)職權(quán)，責令停止違法行為，沒收違法所得和非法采砂機具，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，扣押或者沒收非法采砂船舶?！眹液Ｑ缶帧逗Ｉ伴_采使用海域論證管理暫行辦法》第十二條規(guī)定：“未經(jīng)論證、論證未獲批準或未取得‘國家海域使用許可證’擅自開采的，按《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《國家海域使用管理暫行規(guī)定》等有關法律法規(guī)進行處罰?！庇纱丝梢?，在砂石料的管理上，地質(zhì)礦產(chǎn)部門、水行政主管機關、國家海洋局等部門是有著明確管理職責的。

2018年住房城鄉(xiāng)建設部等部門聯(lián)合下發(fā)《關于加強海砂開采運輸銷售使用管理工作的通知》（建質(zhì)〔2018〕108號），要求“加強海砂開采、運輸、銷售、使用全過程監(jiān)管”。該通知除了明確前文所述機構(gòu)，即自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、海洋部門及海警機關要加強海砂開采環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理之外，也明確了住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利主管等部門要加強海砂使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，因此除海事部門應對自身批復的水上水下施工工程依法加強管理以外，住房城鄉(xiāng)建設、水利主管部門也應參與到砂石料的使用端控制工作之中。

綜上所述，海事管理部門可通過走訪、座談、調(diào)研等形式，與上述行政主管部門溝通交流，建議從對非法采砂、非法運輸、非法使用的行為進行聯(lián)合調(diào)查執(zhí)法，由地質(zhì)礦產(chǎn)部門、水行政主管部門、國家海洋局等對源頭采砂行為進行調(diào)查，由海事部門對非法運輸行為進行調(diào)查，由住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利主管等部門對使用端進行控制，增強執(zhí)法合力，加大行政處罰力度。

3.探索砂石船法律銜接新思路

在砂石料船舶的行政法銜接問題上，海事管理部門應加強與公安部門之間的聯(lián)系，以形成良好銜接?，F(xiàn)行《中華人民共和國治安處罰法》中涉及船舶的違法行為主要有以下幾項：第二十三條第（三）項和第（四）項，即擾亂船舶秩序，非法攔截或者強登、扒乘船舶，影響交通工具正常行駛行為。第五十二條第（四）項，即偽造、變造船舶戶牌，買賣或者使用偽造、變造的船舶戶牌，或者涂改船舶發(fā)動機號碼的。第五十三條，船舶擅自進入、?？繃医?、限制進入的水域或者島嶼的。第六十四條第（二）項，未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機動船舶的。海事部門應在管理中加強與公安部門的溝通聯(lián)系，對相關條款的適用形成共同意見，并就取證、移送、聯(lián)合執(zhí)法等程序達成共識，對于存在上述行為的過境內(nèi)河砂石料船舶進行懲治，以提高對該類船舶的威懾力。

同時，在砂石料船舶的行刑銜接問題上，目前海事部門主要關注交通肇事罪及危害安全生產(chǎn)等相關刑事罪名。筆者認為，對于上述罪名的行刑結(jié)合研究確有必要，但仍難以解決過境內(nèi)河砂石料船舶的源頭治理問題，還應從砂石料源頭方面加強行刑銜接的研究。

2016年，最高人民法院、最高人民檢察院日前聯(lián)合下發(fā)《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》。按照上述《解釋》，未依據(jù)有關規(guī)定取得相關許可證，在河道管理范圍內(nèi)采砂，情節(jié)嚴重的，以非法采礦罪定罪處罰。未取得海砂開采海域使用權(quán)證，且未取得采礦許可證采挖海砂的，以非法采礦罪定罪處罰。我們認為，司法解釋明確規(guī)定了河道及海域非法采砂行為可以入刑，而運輸非法采砂的船也可能構(gòu)成非法采礦罪的共犯。

同時，在住房城鄉(xiāng)建設部等部門的聯(lián)合《通知》中明確指出：“各級交通運輸主管部門要加強對海砂運輸船舶的檢查，重點查驗船舶證件、適航情況和海砂來源證明；對無法提供海砂來源證明的船舶，可先行查扣，移交相關部門，核查海砂來源，倒查追溯非法開采海砂企業(yè)和個人責任。加強對停靠港口碼頭的運砂船舶的監(jiān)管，加大對內(nèi)河船舶非法從事海上運輸海砂行為的打擊力度，嚴禁相關單位或個人租用內(nèi)河船舶從事海上海砂運輸。各級市場監(jiān)督管理部門要配合有關部門嚴肅查處流通領域的無照經(jīng)營違法行為?！?因此，海事可通過對非法運輸采砂船只的人員進行詢問，查閱砂石料來源證明，若有涉嫌知曉運輸?shù)纳笆捣欠ú扇∷茫蔀楦爬ü室猓?，均涉嫌?gòu)成非法采礦罪，可將線索移送水上公安、長航公安，由公安機關刑事立案偵查，通過對犯罪嫌疑人刑事拘留、對涉嫌違法犯罪的船只及砂石扣押等強制措施，增大非法采砂及運砂的違法成本，遏制違法行為。