全面實施預(yù)算績效管理的要點、難點與推進思路

●李承宏

隨著社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，社會公眾對財政資金使用效率問題的關(guān)注逐步凸顯，預(yù)算績效管理是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，為此有必要實施預(yù)算績效管理。2017年黨的十九大報告首次提出 “建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018年政府工作報告要求“全面實施預(yù)算績效管理，使財政資金花得其所，用得安全”。2018年9月1日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（下簡稱《意見》）正式公布，對接十九大報告和政府工作報告的要求，基于現(xiàn)行預(yù)算績效管理中存在的一些突出問題，為加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系進行頂層設(shè)計，具有重要的指導(dǎo)意義，也是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革。盡管以問題為導(dǎo)向，有利于全面預(yù)算績效管理的推進，但是仍然不能忽視其中的一些難點和障礙，只有重視和跨越這些障礙，才能夠更順利地進行全面實施預(yù)算績效管理。本文首先梳理了全面實施預(yù)算績效管理的要點，然后分析了實施中的難度和障礙，并據(jù)此提出對策建議。

一、全面實施預(yù)算績效管理的要點

預(yù)算績效管理是將績效管理理念、績效管理方法融入預(yù)算管理的全過程。全面實施預(yù)算績效管理的最突出之處是“全面”，按照《意見》，全面包括三個方面：全方位、全過程和全覆蓋，即將會以預(yù)算制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建全方位、全覆蓋、全過程的預(yù)算績效管理體系（胡曉東等，2018）。梳理出其中幾個關(guān)鍵要點包括：

（一）“全方位”是從空間上的預(yù)算主體來進行界定

這一界定將所有的預(yù)算分為三類：各級政府預(yù)算、所有部門和單位預(yù)算以及全部政策和項目預(yù)算，全方位就是將這三類預(yù)算全都納入績效管理，這是對預(yù)算績效管理的一次重大推進。從我國預(yù)算績效管理發(fā)展歷程來看，之前我國預(yù)算績效管理帶有地域性、行業(yè)性、部分性等特征（胡曉東等，2018），主要包括項目預(yù)算績效、政策績效等方面，而且主要是財政支出績效?！叭轿弧笔菍㈩A(yù)算管理的范圍延伸到部門預(yù)算、單位預(yù)算直至各級政府預(yù)算，而且將支出預(yù)算擴大到收支預(yù)算，將轉(zhuǎn)移支付擴大到地方財政綜合運行，這樣就將各級政府所有預(yù)算全面納入績效管理，這意味著所有的財政收入甚至債務(wù)收入都需要績效管理，提升績效管理層級，全面統(tǒng)籌和優(yōu)化財政資源配置。

（二）“全過程”是從時間上的預(yù)算過程進行界定

全過程包括事前、事中和事后。事前包括事前績效評估和確定績效目標；事中包括績效運行監(jiān)控；事后包括績效評價和結(jié)果運用。財政部于2011年7月發(fā)布的《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》就已經(jīng)提出“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”，這是文件最早對預(yù)算績效管理全過程的基本界定。

我國預(yù)算績效管理發(fā)展是從績效評價開始的，但是績效評價結(jié)果與預(yù)算安排及政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建立，這也導(dǎo)致各級政府對績效評價結(jié)果運用不夠理想，績效評價流于形式，沒有對提升預(yù)算績效起到應(yīng)有的作用。因此，全過程加強了績效評價及其結(jié)果的運用，并且強調(diào)事前和事中兩個階段，這也說明績效管理不僅注重結(jié)果，也注重項目確定和過程監(jiān)控。事前進行績效評估，對項目必要性、經(jīng)濟性以及目標的合理性、方案可行性等方面進行論證，將績效管理關(guān)口前移，能夠從源頭上防控財政資源配置的低效或無效，更加凸顯績效導(dǎo)向，也能對目標確定和過程監(jiān)控做好指導(dǎo)。運行監(jiān)控是對目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行雙監(jiān)控，可以及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免資源浪費，也可以及時發(fā)現(xiàn)和解決運行中的問題，確保財政資金安全高效。

（三）“全覆蓋”是從預(yù)算管理范圍上進行界定

全覆蓋是指涵蓋一般公共預(yù)算和其他預(yù)算在內(nèi)的績效管理。預(yù)算績效管理最初是從一般公共預(yù)算開始的，主要因為財政的公共性，似乎公共收支預(yù)算與公共財政是正好可以嚴格對應(yīng)的一對概念，除此之外還有其他預(yù)算 （賈康，2001），但公共收支預(yù)算受到更多的關(guān)注，因此預(yù)算績效管理也更偏重一般公共預(yù)算，而對政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算的績效管理不夠重視。全面實施預(yù)算績效管理不僅將四本預(yù)算全部納入績效管理，而且提出要加強四本預(yù)算之間的銜接，這不僅能夠提高預(yù)算績效，也能使預(yù)算更加透明。全方位中提出的收支全部納入績效管理在全覆蓋中也重點安排，尤其是對收入績效管理重點關(guān)注收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實施效果。

對全面實施預(yù)算績效管理從全方位、全過程和全覆蓋進行界定，能夠?qū)崿F(xiàn)對預(yù)算績效管理形成有力的實踐指導(dǎo)，但是同樣不能忽略推進過程中面臨的難點和障礙。

二、全面實施預(yù)算績效管理的難點

（一）預(yù)算績效管理理念尚未全面形成

全面實施預(yù)算績效管理需要建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算管理體系不僅僅是頂層設(shè)計，還需要實施過程中各個相關(guān)單位、各級政府之間思想統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致、相互配合相互督促。但是在實踐中，由于涉及面大，而各方面的績效管理理念參差不齊，重視不夠，例如一些地方財政部門已經(jīng)足夠重視，不僅加強自身的學(xué)習認識，而且也在組織本級各個部門進行學(xué)習、宣傳、貫徹、落實，但是部分單位對此認識不足，認為預(yù)算績效管理主要是財政部門的事情，“重投入輕管理、重支出輕績效”的意識仍然根深蒂固，績效管理理念尚未全面形成，將會制約推進進程。

（二）目標多元化導(dǎo)致績效目標的確定和指標體系構(gòu)建難度大

績效目標是預(yù)算資金計劃達到的產(chǎn)出、效果等量化指標，預(yù)算績效管理需要以目標為導(dǎo)向貫穿預(yù)算管理的全過程：預(yù)算編制時需要申報績效目標，預(yù)算執(zhí)行時根據(jù)績效目標進行跟蹤管理，預(yù)算完成后對照績效目標進行評價并進行結(jié)果反饋和應(yīng)用?？冃繕斯芾硎强冃гu價向績效管理邁進的關(guān)鍵 （劉國永，2014），但是在實施過程中，績效目標的確定難度較大，一是項目的性質(zhì)不同或者單位的職能、任務(wù)不同導(dǎo)致目標多元化，目標難以統(tǒng)一設(shè)定，也沒有統(tǒng)一的標準。目標的確定需要考慮項目性質(zhì)或單位職能的特殊性，不僅要與相關(guān)部門的權(quán)利、義務(wù)和責任相匹配，也要與發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，這對績效目標編制人員提出相當大的挑戰(zhàn)。二是目標合理量化比較困難，目標的確定必須要利于評價，需要合理進行量化，但是目標多元化，不同的目標需要不同的量化指標，盡管一些文件已經(jīng)確定一些共性指標，但個性指標沒有統(tǒng)一標準，按照方法要求需要通過對目標分解確定具體指標，如何分解沒有統(tǒng)一方法，這些指標如何量化，量化的指標是否能合理反映目標要求，這些工作仍然需要提升。三是目標多元使得評價指標體系難以統(tǒng)一確定。預(yù)算績效評價是對預(yù)算目標的實現(xiàn)程度進行評價，需要根據(jù)績效目標分解的指標構(gòu)建的指標體系來完成，由于目標多元化，將目標分解之后的具體指標會倍數(shù)增長，大量指標有可能出現(xiàn)重復(fù)或矛盾，如何協(xié)調(diào)是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)性問題。項目評價已經(jīng)較為成熟，而部門評價仍然挑戰(zhàn)較大，這些難點必須充分考慮，有效解決，才能少走彎路。

（三）事前績效評估方優(yōu)劣勢明顯

前期績效評估是預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)，也是政策是否出臺、項目是否上馬的依據(jù)和前提。在實施過程中，需要結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等已經(jīng)開展的工作突出績效導(dǎo)向來進行，這樣就面臨一個選擇，即由誰來進行事前績效評估？如果由項目或政策的主管部門進行評估，是否能夠做到客觀準確，是否能具備理論基礎(chǔ)支撐，是否能做好國內(nèi)國際經(jīng)驗借鑒？如果是由第三方機構(gòu)進行評估，是否具備足夠業(yè)務(wù)知識、實踐經(jīng)驗，尤其是越到基層，高質(zhì)量的評估機構(gòu)越少，是否能夠結(jié)合預(yù)算評審、項目審批開展工作？雙方各有優(yōu)劣，但是如何才能把各自的優(yōu)勢都發(fā)揮出來而把劣勢規(guī)避，實現(xiàn)更加有效的事前評估是一個必須應(yīng)對的困難。同時，績效評估是對政策或項目的實施效果的評估，不應(yīng)該只評價項目或政策本身的產(chǎn)出效益，也應(yīng)該重視潛在收益對象的認可度和意愿偏好，只有被認可或偏好的政策項目才能更好地推進，達到預(yù)期效果。

（四）結(jié)果應(yīng)用存在掣肘

績效管理不是孤立存在某一個時期，而提升預(yù)算績效也是一個不斷糾錯、循序漸進的過程，在這一過程中，必須重視績效評價結(jié)果的應(yīng)用，需要有結(jié)果反饋，在下一期的預(yù)算編制中結(jié)合評價結(jié)果來開展。但是在實踐過程中結(jié)果應(yīng)用仍然面臨一定的困難，因為實踐中影響預(yù)算編制的因素眾多，應(yīng)用評價結(jié)果做出較大預(yù)算調(diào)整也比較困難。特別是實行增量預(yù)算基礎(chǔ)的預(yù)算編制制度，即使有的項目績效評價結(jié)果不理想，可以將此項目刪減，但是部門預(yù)算總體規(guī)模很難受到影響 （萬新全、鄧勤，2017）。因此，結(jié)果的應(yīng)用是一個較為系統(tǒng)的預(yù)算管理制度改革，需要很多方面的配合才會見效。

三、全面實施預(yù)算績效管理的推進思路

（一）細化獎懲制度以保障推進及影響績效理念

思維觀念的改進是潛移默化的，即使在重大的變革后也需要一段時間的適應(yīng)，因此預(yù)算績效管理思維的轉(zhuǎn)變與形成也不能要求一蹴而就、一夜轉(zhuǎn)變，在進行改革的同時也可以通過必要的獎懲制度引導(dǎo)相關(guān)各方參與完成必要的任務(wù)，經(jīng)過一段時間之后在思維方式上和工作中形成“路徑依賴”，完成思維觀念的最終轉(zhuǎn)變。因此，在績效理念尚未牢固樹立的前提下，為了保證全面實施預(yù)算績效管理的推進，必須在健全預(yù)算績效管理制度的同時，通過獎懲制度實現(xiàn)責任約束和激勵約束，獎懲制度需要繼續(xù)完善和細化，需要更加具體，更加具有可操作性。如杭州市將績效考核結(jié)果全市通報并量化計入市直單位綜合考評。并且要嚴格執(zhí)行和長期執(zhí)行獎懲制度，堅決避免形式化，并輔以培訓(xùn)、督導(dǎo)來強化認識，避免不良情緒的傳播，才能最終形成績效理念。

（二）根據(jù)部門職能分類確定目標和評價指標體系

由于目標多元化，尤其是部門整體的績效管理，在目標的確定和指標體系的構(gòu)建存在困難，也為績效評價增加難度，當前項目評價已經(jīng)實行一段時間，也較為成熟，但是部門整體支出績效評價有待進一步完善，尤其是部門整體支出的績效目標還沒有成型概念，分類是對目標細化分解成為具體指標的方法。因此應(yīng)該根據(jù)部門職能的分類，確定相同職能下的目標，并制定較為標準化的職能目標共性指標體系，并匯總部門所有的職能確定總體目標和總體指標體系，豐富和完善可行的個性指標，進而可以根據(jù)這一指標體系對部門整體支出績效進行評價。隨著績效管理的深入和經(jīng)驗的積累，可以更加細化職能，制定標準更具體的指標體系。

（三）多方聯(lián)合進行評估并建立評估效果記錄

項目單位和第三方評估機構(gòu)在事前評估上各有優(yōu)劣，可以通過多方聯(lián)合的方式構(gòu)建評估工作組，包括財政部門、會計師事務(wù)所、項目專業(yè)領(lǐng)域的科研機構(gòu)、大專院校等社會力量，相互協(xié)作、互通有無，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，規(guī)避各自劣勢。并且建立類似于征信記錄一樣的評估效果信用記錄，對相關(guān)單位的自評和第三方的評估效果進行匯總和記錄，督促記錄不好的單位做好自評，逐步淘汰表現(xiàn)不佳、成績不好的第三方機構(gòu)，給予記錄好的第三方機構(gòu)更多的機會，并通過公開評估效果記錄實現(xiàn)各個機構(gòu)之間的相互制衡。

（四）通過信息公開促進結(jié)果應(yīng)用和監(jiān)控

績效評價結(jié)果得以應(yīng)用才能夠真正有效提升預(yù)算績效。這一方面需要制度保障，通過建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制，保障評價結(jié)果能夠被應(yīng)用；另一方面需要監(jiān)督機制保障，保障評價結(jié)果必須有反饋，必須在預(yù)算編制中進行應(yīng)用，這個監(jiān)督機制應(yīng)該通過信息公開來實現(xiàn)，社會不能有效參與預(yù)算管理全過程，對預(yù)算管理進行監(jiān)督的直接表現(xiàn)就是預(yù)算全過程的信息公開程度不高，人大獲得的預(yù)算信息不明細，評判不充分 （劉偉，2007），所以通過信息公開的推進，社會監(jiān)督和人大監(jiān)督才能夠?qū)崿F(xiàn)，更好地對績效評價結(jié)果和預(yù)算編制進行監(jiān)督。

信息公開需要一個完備的信息系統(tǒng)（萬新全、鄧勤，2017），可以根據(jù)預(yù)算績效管理制度的安排，涵蓋目標制定、預(yù)算安排、運行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的管理流程，將各方面協(xié)同一致進行全面監(jiān)控和數(shù)據(jù)歸集，從而將信息公開更充分，以便于社會監(jiān)督，提高績效管理水平，提升預(yù)算績效?！?/p>