注冊會計師視角下的減稅降費政策成效研究

●秦 聞

一、減稅降費調(diào)查的研究背景

減稅降費是中央部署的重大政策。2018年國務(wù)院第一次常務(wù)會議指出，要以簡政減稅降費為重點進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，解放生產(chǎn)力、提高綜合競爭力。全國財政工作會議明確，2018年要繼續(xù)實施減稅降費政策，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。政策實施以來，企業(yè)總體上認(rèn)可減稅降費的效果，但是輿論中不時出現(xiàn)的一些質(zhì)疑聲也不容忽視。這促使筆者作進(jìn)一步的客觀調(diào)查。

注冊會計師依法接受委托，獨立執(zhí)業(yè)，為企業(yè)提供審計服務(wù)。作為深入經(jīng)濟一線的專業(yè)群體，注冊會計師直接面對社會各行各業(yè)，熟悉所審計企業(yè)的經(jīng)營成果和財務(wù)狀況，掌握大量微觀經(jīng)濟活動信息和動向，對減稅降費政策出臺前后企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)輕重變化有著相當(dāng)直觀的感受。從注冊會計師角度反映減稅降費政策在企業(yè)的實際執(zhí)行效果，既能避免與相關(guān)部門大多從企業(yè)著手可能開展的調(diào)查重復(fù)，又能從不同角度為決策層提供更多參考。

為此，筆者選擇從注冊會計師視角，以個人直觀感受為切入點，以定性分析為主要研究方式，對減稅降費政策在企業(yè)的實際執(zhí)行效果進(jìn)行了抽樣調(diào)查。筆者認(rèn)為，一名注冊會計師對減稅降費政策在企業(yè)實際執(zhí)行效果的感受和評價是主觀的，可能有失偏頗，但是一千多名注冊會計師對于同一問題的直觀判斷，從統(tǒng)計學(xué)角度可以較為客觀地反映總體情況和方向性問題，有利于跳出細(xì)枝末節(jié)的局限，從更高的視角評估分析減稅降費政策的總體執(zhí)行效果和問題成因，從而提出相關(guān)改進(jìn)建議。

此次調(diào)查采用實名制，共抽樣1001名注冊會計師開展問卷調(diào)查并留下聯(lián)系方式供后續(xù)電話詢問，涉及的被審企業(yè)遍及全國，共計13877家。調(diào)查內(nèi)容涉及減稅降費政策在企業(yè)的普及程度、政策總體執(zhí)行效果、政策效果不明顯的主要原因以及意見建議等11個問題。調(diào)查工作得到受訪注冊會計師的高度重視，發(fā)放調(diào)查問卷1020份，收回有效問卷1001份，有476位注冊會計師以書面形式提出意見建議532條，共計22000多字。該項調(diào)查工作得到了相關(guān)會計師事務(wù)所的支持。

二、減稅降費調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題及原因分析

（一）政策普及程度一般，宣傳仍需加強

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，76.32%的注冊會計師認(rèn)為企業(yè)對國家陸續(xù)出臺的一系列減稅降費政策“一般了解”，認(rèn)為企業(yè)對這些政策 “非常了解”的注冊會計師只有17.08%，另有6.19%、0.40%的注冊會計師認(rèn)為企業(yè) “較少了解”“基本不知道”。在最新出臺的幾項減稅降費政策中，只有簡并降低增值稅稅率和加大研發(fā)費用稅前加計扣除政策力度兩項優(yōu)惠政策，企業(yè)知悉程度較高，分別為76.22%和72.53%，其他如擴大固定資產(chǎn)加速折舊稅收優(yōu)惠范圍、股權(quán)激勵和技術(shù)入股遞延納稅政策、擴大小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策范圍、提高科技型中小企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除比例、取消暫?；驕p征部分政府性基金和行政性收費等優(yōu)惠政策在企業(yè)的普及度均不足50%。

究其主要原因，一方面政府端減稅降費政策“密集轟炸”，另一方面企業(yè)端不知道、不了解、不掌握。從問卷調(diào)查和電話追訪獲得的主要原因有三點：一是宣傳力度不夠。企業(yè)不能及時知曉新出臺、新調(diào)整、新擴大的減稅降費政策，特別是政策在操作環(huán)節(jié)的具體規(guī)定；且越是小微企業(yè)，由于其在資源、信息、監(jiān)管方面的劣勢，政策傳導(dǎo)時間越是滯后。二是宣傳廣度不夠?，F(xiàn)狀主要是由稅務(wù)部門等政府機關(guān)向企業(yè)（一般是財務(wù)人員）告知。但不少企業(yè)的財務(wù)人員本身能力有限，還可能有 “多一事不如少一事”的想法，致使企業(yè)管理層對政策的知曉度大打折扣。三是宣傳準(zhǔn)度不夠。減稅降費政策出臺更新較快，且表述相對專業(yè)，不少政策具有明顯的受益邊界，需要信息靈敏且較為專業(yè)的人士方能準(zhǔn)確把握。不少企業(yè)（特別是小微企業(yè)）客觀上沒有足夠的技術(shù)力量去把握那些較為復(fù)雜的優(yōu)惠政策，主觀上認(rèn)為申請手續(xù)繁瑣且受益金額較小，自愿放棄享受，限制了政策普及的充分度。

（二）減稅政策初見成效，執(zhí)行尚待改進(jìn)

根據(jù)調(diào)研反映，33.07%的注冊會計師認(rèn)為減稅政策在企業(yè)的總體執(zhí)行效果 “明顯”，64.23%的注冊會計師認(rèn)為效果“一般”，認(rèn)為效果“略有”“較差”的注冊會計師僅占1.60%、1.10%。在認(rèn)為減稅政策效果“一般”“略有”“較差”的注冊會計師中，70.01%的人肯定了政策設(shè)計，認(rèn)為主要是在執(zhí)行環(huán)節(jié)出了問題，影響了政策發(fā)揮作用。

從政策類型來看，認(rèn)為減并、降低稅率等稅率優(yōu)惠政策效果明顯的注冊會計師最多，占45.65%；其次是免征、減半征收等所得優(yōu)惠政策，占32.77%；認(rèn)為加速折舊、加計扣除、投資抵扣等扣除優(yōu)惠政策和收入免稅、收入打折等收入優(yōu)惠政策效果明顯的注冊會計師只有16.88%、13.49%。這說明越是淺顯易懂、管理簡單、計算方便的稅收優(yōu)惠政策，越是受到企業(yè)歡迎。

認(rèn)為減稅政策效果“一般”“略有”“較差”的注冊會計師，所反饋的政策沒有發(fā)揮作用的原因，筆者總結(jié)為兩個方面：一是43.00%的注冊會計師認(rèn)為政策雖好，但落實上打折扣。反映最集中的就是企業(yè)在向稅務(wù)部門申請享受稅收優(yōu)惠政策時，申報材料多、審批流程長、要求不統(tǒng)一等問題仍然普遍存在，增加了企業(yè)的運營成本和資金負(fù)擔(dān)，希望壓縮流程、簡化材料、明確要求的呼聲很高。另外，不同地區(qū)稅務(wù)部門對于應(yīng)稅免稅收入劃分及成本費用分?jǐn)?、增值稅進(jìn)項稅額抵扣、企業(yè)所得稅稅前扣除等技術(shù)性問題的處理方式不一，有的寬松有的嚴(yán)格，也影響了稅收優(yōu)惠政策的實際執(zhí)行效果；二是25.03%的注冊會計師認(rèn)為減稅內(nèi)容針對性不足，不是企業(yè)最為需要的，對企業(yè)來說可有可無。有的稅收優(yōu)惠政策的前提，是企業(yè)必須有繳稅的利潤，否則政策作用之力觸及不到。如小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅年應(yīng)納稅所得額上限，從50萬元提高到100萬元的政策，由于許多小微企業(yè)經(jīng)營狀況非常一般，甚至長期在盈虧平衡點徘徊，即便再提高幾倍應(yīng)納稅所得額上限也與其無關(guān)，因此，這類企業(yè)更希望享受流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠。有的政策目前限定于部分行業(yè)，需進(jìn)一步擴大受益面。如項目建設(shè)期長、投資額大的企業(yè)，最需要及時退還留抵的進(jìn)項稅額，減輕資金壓力，但此類政策目前只限于部分行業(yè)，并非所有企業(yè)都能享受。

（三）降費政策同受肯定，背負(fù)較多期待

調(diào)查顯示，28.47%的注冊會計師認(rèn)為降費政策在企業(yè)的總體執(zhí)行效果 “明顯”，67.63%的注冊會計師認(rèn)為效果“一般”，認(rèn)為效果“略有”“較差”的注冊會計師僅占2.90%、1.00%，與減稅政策執(zhí)行效果的數(shù)據(jù)基本一致。

59.04%的注冊會計師認(rèn)為企業(yè)2017年繳納的政府性基金、行政事業(yè)性收費和其他涉企收費與2016年相比“略有下降”，23.98%的注冊會計師認(rèn)為“基本持平”，而認(rèn)為“明顯下降”的注冊會計師只有16.38%，還有0.60%的注冊會計師認(rèn)為企業(yè)2017年繳納的政府性基金、行政事業(yè)性收費和其他涉企收費與2016年相比“不降反升”。

從調(diào)查問卷、電話追訪的情況看，注冊會計師認(rèn)為降費成效一般的根本原因是社保費用大幅度稀釋了降費政策紅利，造成企業(yè)覺得收費負(fù)擔(dān)沒有減輕。

受訪的注冊會計師反映，稅收對于企業(yè)是有了生意才需繳納，社保費則是沒有生意也要繳納，因此，尤其是中小型企業(yè)，對于社保費用負(fù)擔(dān)大的感受會特別強烈，對降費的期望也比減稅更高。社保費用實際并不屬于政府性基金或行政性收費，但對企業(yè)來說，也是一種政府要求強制繳納的費用，且具有金額較大（法定比率約占企業(yè)人力成本的40%）、逐年上漲（每年會隨著最低工資的上漲而上漲）、真金白銀（每個月都會有穩(wěn)定的現(xiàn)金流出）三大特點，是企業(yè)所認(rèn)為的最大的“費”。對絕大部分企業(yè)而言，其他政府性基金、行政性收費的征收總額與社保費用相比完全不在一個數(shù)量級上，即使全部減免也難以讓企業(yè)切實感受到政府收費的明顯減少，讓企業(yè)對降費政策產(chǎn)生“風(fēng)聲大、雨點小”錯覺。進(jìn)一步說，如果企業(yè)沒有社保繳費負(fù)擔(dān)重的感覺，那么對減稅降費的評價會更加積極。

（四）“玩花樣”現(xiàn)象較少，中介社團(tuán)收費較多

李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上明確要求有關(guān)部門，要嚴(yán)查簡政放權(quán)改革中“玩花樣”等現(xiàn)象。為此，筆者在調(diào)查問卷中專門設(shè)計了“已經(jīng)取消暫停的政府性基金、行政事業(yè)性收費是否‘改頭換面’成經(jīng)營性收費或者其他收費”一題。調(diào)查結(jié)果令人較為滿意，分別有44.75%、34.47%的注冊會計師認(rèn)為“基本沒有”“較少有”變相收費問題，只有19.18%、1.60%的注冊會計師認(rèn)為“有部分”“有較多”變相收費問題，以往屢禁不止的違規(guī)收費行為得到遏制，政府誠信形象進(jìn)一步加強。

但是，對于“企業(yè)是否承擔(dān)了由中介機構(gòu)和社會團(tuán)體等收取的資質(zhì)認(rèn)定、資格考試、行業(yè)競賽、評比表彰、中介服務(wù)等收費”一題，只有19.38%、16.78%的注冊會計師認(rèn)為“較少承擔(dān)”“基本不承擔(dān)”，有49.15%的注冊會計師認(rèn)為“有的承擔(dān)、有的不承擔(dān)”，認(rèn)為“普遍承擔(dān)”的注冊會計師仍有14.69%，或許其中有著行政權(quán)力的影子。進(jìn)一步的電話追訪顯示，行業(yè)協(xié)會的會費、評比費用構(gòu)成非政府性收費的主要內(nèi)容，雖然整體上金額較小，未對企業(yè)經(jīng)營成本造成重大影響，但名目較多，給企業(yè)帶來收費繁多的主觀感受。

三、推進(jìn)減稅降費的幾大著力點

基于上述調(diào)查，政策普及度一般、政策落實打折扣、政策針對性不足，是目前影響減稅降費政策總體執(zhí)行效果的三個主要原因，需要在政策制定、執(zhí)行和宣傳等層面，進(jìn)一步貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)工作的重要批示指示精神和李克強總理關(guān)于“放管服”的改革要求，盡快補足工作中的短板，最大限度地釋放減稅降費政策紅利。

表1 企業(yè)減稅降費調(diào)查情況表

（一）減稅需要簡化流程，提高放管結(jié)合能力

企業(yè)申請享受減稅政策材料多、要求高、時間長的通病之所以遲遲得不到改善，除了極個別政府工作人員徇私牟利外，更主要是因為相關(guān)政府部門不敢放、不會放、怕出事，仍舊過多依賴事前審核審批，事中事后監(jiān)管機制不健全。例如，稅務(wù)部門為防止部分企業(yè)弄虛作假，在稅收優(yōu)惠審批環(huán)節(jié)，要求申請企業(yè)提供大量資料，設(shè)置了嚴(yán)格的審批條件、嚴(yán)密的審批程序，用于防范企業(yè)偷逃稅款的風(fēng)險和自身的行政審批風(fēng)險，導(dǎo)致市場上多數(shù)誠信企業(yè)要為少數(shù)失信企業(yè)的不良行為“買單”，形成企業(yè)在申請一項稅收優(yōu)惠政策前，要先權(quán)衡需要付出的申請成本與可能獲得稅收減免的金額大小，以此決定是否申請該項稅收優(yōu)惠的“怪相”。

（二）降費需要更大力度，直面改革難點問題

雖然近年來從中央到地方，各級政府已經(jīng)大幅度削減了政府收費項目，但是對于絕大多數(shù)企業(yè)來說，社?！拔咫U一金”、教育費附加和對口行業(yè)協(xié)會的會費，每年至少需要承擔(dān)近十個固定收費項目，再加上其他經(jīng)營服務(wù)性收費，一家企業(yè)面對少則十幾項、多則二三十項收費項目，造成收費項目還是太多的第一感覺，加重企業(yè)心理負(fù)擔(dān)。一般來說，企業(yè)不會區(qū)分行政性收費或經(jīng)營服務(wù)性收費，而往往將會費、欠薪保障金、交易行為管理費等全部視為政府收費或有政府背景的收費。尚未取消的政府性基金、行政事業(yè)性收費、經(jīng)營服務(wù)性收費以及其他涉企收費，都是改革進(jìn)入深水區(qū)后剩下的“難啃的硬骨頭”，需以更大的決心、更大的力度加以解決。

（三）政策需要簡便易行，降低企業(yè)操作難度

減稅降費政策林林總總，市場企業(yè)主體千千萬萬，同一企業(yè)在不同時期的政策需求也不盡相同，應(yīng)針對主要矛盾設(shè)計減稅降費政策。從實踐看，小微企業(yè)數(shù)量眾多，吸納就業(yè)能力強，但與大中型企業(yè)相比，管理水平較低，市場抗風(fēng)險能力較弱，這些企業(yè)既沒有過多的精力研究政策準(zhǔn)備材料，更沒有實力聘請專業(yè)的中介機構(gòu)出謀劃策，因此更需要政策精準(zhǔn)扶持，相關(guān)的政策設(shè)計應(yīng)考慮盡量簡便易行，甚至可以直接在金稅系統(tǒng)中設(shè)置相關(guān)程序，使得企業(yè)無需申請即可享受，真正讓政策落到實處。

（四）宣傳需要更強有力，全面反映真實情況

從企業(yè)維度來看，減稅降費效果不夠明顯的呼聲存在相當(dāng)?shù)钠睿荒艽砣?。一方面，享受政策?yōu)惠的企業(yè)往往默不發(fā)聲，沒有享受或較少享受的企業(yè)則時常在各種場合、各種渠道表達(dá)自己的不滿。這是人們的心理使然，也是習(xí)慣使然。但是，這確實會在一定程度上綁架社會輿論，導(dǎo)致媒體上飄蕩著“中國企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)重”的聲音，但實際上，無論是作為第三方的注冊會計師還是企業(yè)反饋的情況，與此種聲音都并不一致。另一方面，逃稅難度增加后產(chǎn)生錯誤認(rèn)識。全面推開“營改增”后，增值稅稅制內(nèi)含的制衡原理使得偷逃流轉(zhuǎn)稅難度增加，加上“金稅工程三期”上線，提高了稅收征管能力，有些企業(yè)原可逃掉的稅款逃不掉了，拉低了減稅的一部分金額，個別企業(yè)的納稅額甚至不減反增，這種錯誤認(rèn)識抵消了政策效果。

四、減稅降費相關(guān)政策建議

（一）政策制定方面

1、更加精準(zhǔn)發(fā)力，再降社保繳費。減稅政策可結(jié)合稅制改革的需要穩(wěn)步推進(jìn)；降費政策建議進(jìn)一步加大清理力度，最大限度地減少收費項目、縮小收費范圍、降低收費標(biāo)準(zhǔn)。社保費用征收模式調(diào)整后，應(yīng)考慮政策與政策執(zhí)行實際上存在的差異，按照精算平衡的原則，與時俱進(jìn)地推出降低社保費率的政策。

2、更加規(guī)范統(tǒng)一，壓縮自由裁量。不斷修訂完善應(yīng)稅免稅收入劃分及成本費用分?jǐn)?、增值稅進(jìn)項稅額抵扣、企業(yè)所得稅稅前扣除等技術(shù)性問題，規(guī)范權(quán)力運行，盡量避免減稅降費政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)因不同地區(qū)不同部門的不同理解而打折扣，影響政策成效。

3、更加簡便易行，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。從制度設(shè)計上，要站在企業(yè)角度突出減稅降費政策從企業(yè)申請、行政審批到落實兌現(xiàn)等各個環(huán)節(jié)的便利性，盡量減少企業(yè)為享受政策所需投入的時間、精力等程序性成本，避免在減負(fù)的同時額外增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（二）政策落實方面

1、加強宣傳普及，優(yōu)化服務(wù)意識。一是充分利用網(wǎng)站、電子郵件、微信等“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，依托社區(qū)等載體，邀請人大代表和中介機構(gòu)，組織財稅部門和企業(yè)，宣講政策，拓寬宣傳廣度；二是針對各類別企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)管理的特點，采用靈活多樣的形式普及政策，增加頻次，加大宣傳力度；三是本著“讓外行人看得懂”的目標(biāo)，分類梳理制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、初創(chuàng)期、成熟期、小微型、大中型等不同類型企業(yè)適用的政策，通過申報指南、案例講解等，將較為抽象的規(guī)范化語言轉(zhuǎn)化為淺顯易懂的話語，提高宣傳準(zhǔn)度。

2、簡化程序材料，提升監(jiān)管水平。結(jié)合各項業(yè)務(wù)實際，在事前審批環(huán)節(jié)最大限度地簡化申請流程、削減申報材料、縮短審批時間，梳理分析、精確劃分各項業(yè)務(wù)“一定要”和“可以要”的環(huán)節(jié)和資料，不斷增強主動服務(wù)企業(yè)意識，“把麻煩和風(fēng)險留給政府，把方便和實惠留給企業(yè)”。建立健全覆蓋全過程的監(jiān)管機制，加強事中事后監(jiān)管，加大對違法違規(guī)企業(yè)的懲處力度和監(jiān)管強度，形成誠實守信的市場氛圍。

3、注重調(diào)查督導(dǎo)，狠抓政策落實。深入企業(yè)調(diào)查摸底，認(rèn)真傾聽基層聲音，及時研究解決減稅降費政策在實際執(zhí)行中出現(xiàn)的具體問題，問需于企業(yè)、問計于企業(yè)。加強對各級政府部門落實減稅降費政策情況的監(jiān)督檢查，壓實主體責(zé)任，既要總結(jié)推廣好的經(jīng)驗做法，也要批評通報不作為、亂作為問題?！?/p>