淺析新時期國土空間規(guī)劃發(fā)展

李恒 張坤

[摘 要]結(jié)合國土空間規(guī)劃對我國社會經(jīng)濟健康發(fā)展的重要作用，以及其保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和推進空間治理現(xiàn)代化等多重任務(wù)，在總結(jié)國內(nèi)外國土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程基礎(chǔ)之上，展望在中國特色社會主義時期下國土空間規(guī)劃的發(fā)展新趨勢。

[關(guān)鍵詞]國土空間規(guī)劃;空間規(guī)劃;創(chuàng)新

[中圖分類號]F205[文獻標識碼]A

隨著中國正式邁入新時代，我國社會經(jīng)濟在快速轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和創(chuàng)新驅(qū)動下得到了前所未有的發(fā)展，與此同時中國的國土空間格局也隨之產(chǎn)生較大的變化，在這樣的時代背景下，為實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展與國土空間資源利用之間的平衡，國土空間規(guī)劃也應(yīng)放眼未來，順應(yīng)趨勢，主動創(chuàng)新。而國土空間規(guī)劃創(chuàng)新有利于系統(tǒng)地解決各規(guī)劃職能分工不明晰、內(nèi)容重復、空間重疊等問題，從而使國土空間規(guī)劃發(fā)揮起其引領(lǐng)和管控的作用，以滿足我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。

1 國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

國土空間規(guī)劃是相關(guān)主管部門依據(jù)我國經(jīng)濟社會條件和國土自然條件從開發(fā)、利用、整治和保護幾個角度對國土空間資源所進行的綜合性戰(zhàn)略部署，是優(yōu)化國土空間布局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要規(guī)劃，也是政府實施空間管制的重要依據(jù)和整合相關(guān)空間規(guī)劃資源的實用平臺。國土空間規(guī)劃作為政府宏觀調(diào)控的工具，具有戰(zhàn)略性、約束性和長期性等特點，其戰(zhàn)略性表現(xiàn)為時間的長遠性（一般為15～20年）、空間的廣域性和內(nèi)容的綜合性，其約束性的實質(zhì)是以規(guī)劃的確定性來應(yīng)對社會發(fā)展的不確定性，達到維護社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的，為構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進行融合，進一步增強國土空間規(guī)劃的約束性。

2 國土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程

2.1 國外空間規(guī)劃概況

國外國土空間規(guī)劃起步較早，歷史悠久，其中德國是最早進行國土空間規(guī)劃的國家。從20世紀初至今，德國將國土空間規(guī)劃分為聯(lián)邦、聯(lián)邦州、區(qū)域和地方四個層次，其中聯(lián)邦層面的空間規(guī)劃主要是為各州空間發(fā)展層面提供引導，實現(xiàn)聯(lián)邦區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展;聯(lián)邦州層面的空間規(guī)劃主要是通過制定州發(fā)展計劃來實施州的空間發(fā)展戰(zhàn)略;區(qū)域?qū)用娴目臻g規(guī)劃是通過制定區(qū)域空間協(xié)調(diào)發(fā)展的具體目標，來促進規(guī)劃區(qū)域的整體發(fā)展;地方的空間規(guī)劃則是通過調(diào)整城鎮(zhèn)行政區(qū)域范圍內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)使用，以此實現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展目標。但是總的來說德國聯(lián)邦政府并不對各州空間發(fā)展做出具體的規(guī)定，只是提出原則規(guī)定，因而德國還沒有一個全國性的具有約束力的空間規(guī)劃。

在英國，從結(jié)構(gòu)體系來說，其國家空間規(guī)劃體系經(jīng)歷了一級—二級—三級—二級的結(jié)構(gòu)演變;從發(fā)展階段來看，其空間規(guī)劃體系主要以2004年為分界線將國土空間規(guī)劃分為兩個發(fā)展階段。二戰(zhàn)后英國頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)1947》，而這標志著英國以“發(fā)展規(guī)劃”為核心的空間規(guī)劃體系的建立。此后在經(jīng)過長期的摸索后，英國的規(guī)劃體系也逐漸形成一套較為成熟的規(guī)劃制定、實施以及監(jiān)測機制。在2004年后英國頒布了具有重要歷史意義的《規(guī)劃和強制收購法》，在此之后原有的雙軌制的空間規(guī)劃體系被取而代之，換而為具有國家級、區(qū)域級和市鎮(zhèn)級三個層次的國土空間規(guī)劃體系，而這成為首次包含區(qū)域?qū)哟我?guī)劃的法定規(guī)劃體系，英國在區(qū)域?qū)用孢M行空間規(guī)劃得以正式確立。

荷蘭作為一個較早開展國土空間規(guī)劃的國家之一，其經(jīng)驗也是十分豐富，是一個成功的范例。在20世紀50年代初，荷蘭通過組建國家西部委員會來為國土空間規(guī)劃提供指導，在20世紀50年代后期又編制了蘭斯塔德發(fā)展綱要，這個綱要的思想成為荷蘭后期制定五次國土空間規(guī)劃的精髓。在1960年至1980年初期，荷蘭政府組織編制了三次國土空間規(guī)劃，這三次規(guī)劃的開展主要是為了解決區(qū)域發(fā)展不平衡和逆城市化的問題;在1980年中期又因受國際環(huán)境的沖擊制定了第四次國土空間規(guī)劃;第五次國土空間規(guī)劃最終形成于21世紀初，這一次的規(guī)劃把荷蘭國土空間規(guī)劃推向新的高度，它使荷蘭規(guī)劃的眼光轉(zhuǎn)向了現(xiàn)在和未來。

日本作為亞洲較早開展國土規(guī)劃的國家，其歷史可以追溯到明治維新時期，19世紀80年代后期日本頒發(fā)了《東京市區(qū)改正條例》，但這項規(guī)劃主要是針對東京城市區(qū)域，未形成全國性的國土規(guī)劃。二戰(zhàn)后為快速恢復經(jīng)濟，日本于1950年頒布了《國土綜合開發(fā)法》并首次提出要編制各級國土開發(fā)規(guī)劃。此后在這部基本法的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過六次國土綜合開發(fā)規(guī)劃的形成和完善，日本已基本形成了注重規(guī)劃質(zhì)量和規(guī)劃實施的規(guī)劃模式。

總體來說，各個國家的國土空間規(guī)劃可能起源于不同的時期，法律基礎(chǔ)不同，規(guī)劃的結(jié)構(gòu)與目標也有所差異，但都對我國國土空間規(guī)劃的發(fā)展與完善有借鑒意義。

2.2 國內(nèi)空間規(guī)劃概況

我國國土空間規(guī)劃是在國土規(guī)劃的基礎(chǔ)上進行的，在改革開放以前我國并沒有國土規(guī)劃這個概念，只是從前蘇聯(lián)引進了區(qū)域規(guī)劃。從建國后到改革開放前的30年（1949-1979）我國區(qū)域規(guī)劃以“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，建立戰(zhàn)略防御型經(jīng)濟布局”為出發(fā)點，而且我國區(qū)域規(guī)劃的主要形式也是采取聯(lián)合選廠、成組布局的方法，較為注重功能分區(qū)。改革開放以后我國步入一個嶄新的時代，經(jīng)濟社會得到了快速的發(fā)展，與此同時也帶動了空間規(guī)劃的發(fā)展，而國土規(guī)劃就是在這個時期產(chǎn)生的，其理念和框架主要引自西歐和日本。1980年后我國政府將國土規(guī)劃作為重中之重，1982年至1984年我國在北京、天津以及湖北（宜昌）等地開展了國土規(guī)劃的試點工作;1985年至1987年我國還參照日本空間規(guī)劃的經(jīng)驗，組織編制了《全國國土總體規(guī)劃綱要（草案）》，與此同時，在全國許多地區(qū)都積極開展了全省和地區(qū)一級的國土規(guī)劃編制工作，此后在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了國土規(guī)劃的高潮。其后因各方面的原因，我國國土規(guī)劃工作開始止步不前，編制的國土規(guī)劃也未能充分得以實施，但總的來說，改革開放以來我國國土規(guī)劃工作發(fā)展較快，同時也取得了較為顯著的成效，初步構(gòu)建了綜合規(guī)劃與專項規(guī)劃相結(jié)合的國土規(guī)劃體系，這為我國合理開發(fā)、利用和保護國土資源以及制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策提供了依據(jù)，但與我國改革開放后迅猛發(fā)展的社會經(jīng)濟相比，指導國土規(guī)劃的理論發(fā)展相對緩慢，國土規(guī)劃的理念與內(nèi)容也難以適應(yīng)和滿足發(fā)展的要求，使得國土規(guī)劃調(diào)控作用難以發(fā)揮。為促進我國國土規(guī)劃的發(fā)展，1998年國務(wù)院將國家計委的國土規(guī)劃職能劃給新成立的國土資源部，并在總結(jié)改革開放以來國土規(guī)劃工作的經(jīng)驗教訓和研究國土規(guī)劃理論的基礎(chǔ)之上，組織開展了國土規(guī)劃編制試點，以此來探索新形勢下國土規(guī)劃工作的目標、任務(wù)以及實施手段。

進入21世紀后，我國國土空間規(guī)劃在以往工作的基礎(chǔ)上，通過成立領(lǐng)導小組，來負責全國國土規(guī)劃綱要編制工作，并于2011年正式發(fā)布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，該規(guī)劃將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四個區(qū)域，后期還成立了國土空間規(guī)劃局，負責相關(guān)政策制定、規(guī)劃編制和監(jiān)督實施等工作。

從我國國土空間規(guī)劃發(fā)展過程來看，我國國土空間規(guī)劃在發(fā)展初期主要是在學習和借鑒國外的理念和模式，但后期經(jīng)過不斷的摸索，總結(jié)失敗的教訓，以及結(jié)合自身的特殊國情下，逐漸探索出了屬于自己的國土空間規(guī)劃的發(fā)展道路。

3 國土空間規(guī)劃的發(fā)展趨勢

3.1 強調(diào)深度人本化

國土空間規(guī)劃作為空間治理和空間發(fā)展的手段和工具，最終還是為人服務(wù)的，因此國土空間規(guī)劃需要更加突出人本思想，相關(guān)規(guī)劃部門在編制與實施時要更多地關(guān)注和考慮公眾利益的需求和發(fā)展需要，通過網(wǎng)絡(luò)征信的形式讓廣大群眾參與進來并積極的建言獻策，最終在充分發(fā)揮人民群眾的“群體智慧”基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國國土空間規(guī)劃的目標，以此確定國土空間規(guī)劃內(nèi)容和實施方式并予以公布，而這將在很大程度上增強國土空間規(guī)劃的透明度和人本化，并增強國土空間規(guī)劃的可操作性。

3.2 與人工智能相結(jié)合

在智能創(chuàng)新的時代，傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃編制與實施方式已不能適應(yīng)和滿足現(xiàn)有自然資源利用方式、開發(fā)模式和治理方式，為此必須推動人工智能技術(shù)與國土空間規(guī)劃相結(jié)合，從智能創(chuàng)新的視角來考慮國土空間規(guī)劃的編制與實施。在國土空間規(guī)劃編制的過程中，可通過人工智能技術(shù)對相關(guān)數(shù)據(jù)進行處理和分析，以此來判斷我國現(xiàn)階段對國土空間資源的需求情況，進而編制科學合理的國土空間規(guī)劃，從而實現(xiàn)國土空間資源開發(fā)、利用與保護平衡。在國土空間規(guī)劃實施階段，可借助人工智能技術(shù)對各地自然和社會經(jīng)濟情況進行分析，從而保證因地制宜地確定國土空間規(guī)劃實施方式，同時還可利用人工智能對國土空間規(guī)劃實施效果進行實時監(jiān)測，以確保國土空間規(guī)劃準確落實，從而達到國土空間規(guī)劃助力社會經(jīng)濟發(fā)展的目的。

3.3 注重全面生態(tài)化

改革開放以來，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進使我國國土空間格局經(jīng)歷了前所未有的巨變，同時也帶來了不容忽視的生態(tài)環(huán)境問題，為此在以綠色、自然生態(tài)為基礎(chǔ)的生態(tài)文明新時代，空間規(guī)劃需要滿足生態(tài)文明建設(shè)要求。我國在國土空間規(guī)劃編制與實施時需要貫徹綠水青山就是金山銀山的理念，嚴守生態(tài)保護紅線，重點關(guān)注國土空間資源的生態(tài)價值，同時還要把生態(tài)文明評價作為衡量國土空間規(guī)劃實施效果的重要指標，以此促進形成生態(tài)化的國土空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式，從而確保社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

3.4 對接新型全球化

新時期世界經(jīng)濟全球化呈現(xiàn)出一元到多元、從單贏到多贏、從排斥到包容的趨勢，世界各國開始謀求構(gòu)建人類命運共同體，因此我國“一帶一路”倡議的提出得到了世界各國的認同，然而“一帶一路”戰(zhàn)略有著豐富的空間內(nèi)涵，是影響我國國土空間格局的重要因素，該項戰(zhàn)略提出和實施使我國國土空間格局產(chǎn)生較大變化。為此在新型全球化的背景下，國土空間規(guī)劃編制要與“一帶一路”國家戰(zhàn)略相銜接，通過助推和服務(wù)“一帶一路”國家重大戰(zhàn)略的實施來推動我國社會經(jīng)濟發(fā)展快速融入新型全球化。

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