教育行政案件的受案范圍研究

摘 要：依法治校是教育法治化建設的重要方面，自2015年行政訴訟法修改后，教育行政案件劇增，學生狀告母校的情形時有發(fā)生。受案范圍是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟的重要標志。研究教育行政案件的受案范圍，并界定教育行政糾紛的立案范圍，在保障學生訴權的同時，促進高校依法治校和加強自身規(guī)章制度的建設。通過對高校管理權糾紛、學業(yè)證書管理糾紛、學位管理糾紛三個方面研究，厘清高校自治權和司法審查權的界限，保障高校與學生雙方的權益。

關鍵詞：受教育權;教育行政糾紛;懲戒權

依法治校是進一步深化教育法治化的必然之勢。隨著行政訴訟法的修改，行政訴訟案件的受案范圍不斷擴大，教育行政糾紛逐步進入了行政訴訟的受案范圍，陸續(xù)出現(xiàn)了因被開除學籍、不予頒發(fā)畢業(yè)證、學位證等引起的糾紛而產(chǎn)生的行政訴訟案件。特別在2015年新行政訴訟法頒布實施后，學生與學校之間的糾紛案件數(shù)量增加、爭議焦點也呈現(xiàn)多樣化的趨勢。厘清教育行政案件的受案范圍，對界定司法審查權和高校自主管理權的界線顯得尤為重要。目前，我國已初步形成了包括高校校內(nèi)申訴制度、教育主管部門申訴制度和有限的行政復議、行政訴訟在內(nèi)的多元化的教育行政糾紛解決機制。但是，隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，學生狀告母校的案件也日趨增加。法院有限度地介入解決教育行政糾紛，有助于發(fā)揮法律定紛止爭的作用。通過司法程序更好地使學校合法行使自身的管理權，最大限度地保障學生的受教育權。然而，司法機關要處理好司法審查權與高校自治權之間的關系，在尊重高校辦學自主權和管理權的前提下，有限度地介入解決部分教育行政糾紛，是法院所要面臨的重要問題。文章通過對近年來教育行政訴訟案件司法判例的探討，旨在對教育行政糾紛案件的受案范圍進行界定。

通過案件檢索有關“教育行政糾紛案件”的生效判決，教育行政糾紛的受案范圍主要包括三個方面。其一，高校管理權糾紛;其二，學業(yè)證書管理糾紛;其三，學位管理糾紛。

一、高校管理權糾紛

高校的管理權來自于《教育法》、《高等教育法》和《普通高等學校學生管理規(guī)定》等法律法規(guī)的授權。其中《教育法》和《高等教育法》均規(guī)定高校有權按照章程自主管理、組織實施教育教學活動、招收學生、對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分、頒發(fā)相應的學業(yè)證書等權利。而《普通高等學校學生管理規(guī)定》也規(guī)定高校有權對學生進行學籍管理、考核、獎勵和處分。

對于高校管理權性質(zhì)的界定有著不同的觀點。筆者認為應對高校管理權的內(nèi)容加以區(qū)分，區(qū)別判斷其性質(zhì)。高校的管理權來自于法律、行政法規(guī)、規(guī)章的授權，應屬于行政權。關于招收學生，對學生進行學籍管理等由教育主管部門行使的職能通過行政授權授予高校行使，這部分的內(nèi)容當然屬于行政權。而高校依照章程進行自主管理、組織并實施教學活動，對學生實施獎勵或處分等，是高校內(nèi)部的管理行為，并不屬于行政權的范圍。所以，并非所有由高校管理權所導致的侵權行為都可以行政訴訟來解決。一般而言，只有高校管理權侵犯了學生的受教育權的情形下，方能通過行政訴訟予以解決，屬于行政訴訟的受案范圍。

受教育權是公民的一項基本的法律權利，它并不是義務，也不是權利和義務的復合體。受教育權是指，國家通過法律、法規(guī)等強制性規(guī)定，保障公民享有公平的受教育機會和條件，確保公民可以通過在學?；蚱渌逃龣C構(gòu)學習，從而提升自身素質(zhì)、科學文化知識及綜合技能，以期在社會上獲得平等的生存發(fā)展機會的一項基本權利。憲法賦予了每一位公民受教育的權利，任何個人、組織都不得隨意侵犯。關于受教育權的權利本質(zhì)，我國學者借鑒日本教育法學學者的觀點，歸納成三種不同的學說，分別是公民權說、生存權說和學習權說。公民權說認為受教育權是一種政治權利，通過教育培養(yǎng)公民的民主政治能力，教育的目的在于培養(yǎng)公民意識，能有效地行使公民的政治權利和自由。生存權說認為受教育權由國家主導并保障該權利實施，受教育權的實現(xiàn)要求國家從經(jīng)濟角度提供必要的文化教育條件和均等的受教育機會，讓經(jīng)濟困難的公民獲得與生活能力相關的教育和技能。學習權說則認為學習的本質(zhì)意義在于自身成長，從而能夠立足于社會，完成自我成就的實現(xiàn)的權利，受教育權是人民要求完善和發(fā)展自身人格的權利。受教育權是憲法賦予每一位公民的基本權利，國家有義務的承擔和保障公民的受教育權的實現(xiàn)。國家通過立法建立教育制度，劃撥土地興辦學校，提供教育經(jīng)費保障辦學等手段，確保公民受教育的權利得以實現(xiàn)。國家在辦學過程中，并非直接參與其中，而是通過行政授權的方式將辦學自主權、招生錄取權、學位授予權等權力授予高校來行使本應屬于教育行政主管部門的部分職權。通過近年來的司法實踐得知，受教育權雖為憲法性權利，若因高校的管理而受到侵害，可通過行政訴訟等方式予以救濟，屬于行政訴訟的受案范圍。侵害受教育權的表現(xiàn)主要體現(xiàn)在學籍管理的問題上，可以細分為以下幾個方面：（1）招生錄取行為損害入學資格;（2）因?qū)W業(yè)問題導致被退學;（3）因違反紀律管理規(guī)定被開除學籍;（4）因個人操行問題被開除學籍。

（一）招生錄取行為損害入學資格

高校通過國家的行政授權和教育主管批準取得辦學資格，按照招生錄取的相關規(guī)定錄取學生，屬于授權性的行政主體，具有主體資格。依據(jù)《普通高等學校學生管理制度規(guī)定》，高校有權對學生的入學資格進行審查。對于符合資格的學生，予以注冊并取得學籍;若有錄取信息或考生信息不實或有其他違反國家招生考試規(guī)定的情形，取消入學資格;對違反國家招生規(guī)定取得入學資格或者學籍的，應當取消其學籍。高校對學生是否取得入學資格或?qū)W籍進行審查并作出的決定，會影響學生的受教育權，是一種具體行政行為并具有可訴性，可納入行政訴訟受案范圍。

在司法實踐當中，涉及入學資格或者學籍的行政訴訟并不多，其中“鐘某某與南京某大學教育行政管理糾紛”一案，校方主張，鐘某因未能遞交教育部學歷認證中心對其?？飘厴I(yè)證書的《中國高等教育學歷認證報告》，導致學籍未進行電子注冊。根據(jù)《普通高等學校學生管理規(guī)定》第8條規(guī)定：新生入學報道后，高校會在三個月內(nèi)按照國家招生規(guī)定對學生進行復查，復查合格者予以注冊并取得學籍。因此，法院認定鐘某未取得學籍。對于鐘某主張南京某大學向其發(fā)放了錄取通知書，并在受教育期間按時繳納學費，接受學校的管理，完成相關教育課時并參加考試，故已實際取得學籍的理由，法院并不予支持。

而“項某與武漢某大學教育行政管理糾紛”一案，因項俊未調(diào)入檔案，武漢某大學對其作出清除電子學籍注冊信息而引起的教育行政爭議。該案的爭議焦點有兩個：一是關于依法招生與大學自治問題;二是高校清除項某的電子學籍注冊信息的行為性質(zhì)。關于焦點一，因項某所在單位在武漢某大學向其發(fā)放“政審通知”和“調(diào)檔函”后，遲遲未予提交相關政審材料以及轉(zhuǎn)入檔案，故高校并未寄送《錄取通知書》和《入學紀念卡》。依據(jù)《普通高等學校學生管理規(guī)定》和該校的《研究生學籍管理實施細則》學校在新生報到后三個月內(nèi)，進行政治業(yè)務和健康復查，復查合格則予以注冊并取得學籍。因此，項某未通過政審和未取得《研究生錄取通知書》，也未辦理報到和注冊等入學手續(xù)，不具備入學的法定條件，未取得入學資格，故而也未取得學籍。關于焦點二，武漢某大學對電子學籍管理系統(tǒng)登記進行修改，以達到清除和糾錯的目的而選取“取消入學資格”的選項，是恰當?shù)摹ｍ椖巢⑽磳嶋H取得入學資格，高校在系統(tǒng)中的糾錯行為并無對其產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，故清除電子學籍信息的行為是一種內(nèi)部糾錯行為，法院予以支持。

從上述司法判例可得知，高校有權對學生的入學資格進行審查，學生取得入學資格或者學籍與否，對其受教育權有直接影響。因此，學校作出的決定是一種具有可訴性的具體行政行為，理應屬于教育行政糾紛案件的受案范圍。

（二）因?qū)W業(yè)問題導致被退學

學生在校期間，由于學術失范行為（如考試作弊）或者學業(yè)成績未達標（考試科目不及格或所修學分不足）而導致被退學或者開除學籍，其受教育權受到侵犯時，可以訴之于法律解決，屬于行政訴訟的受案范圍?！督逃ā返?8條規(guī)定給予學校行使自主管理的權力，而《普通高等學校學生管理制度規(guī)定》第27條規(guī)定了退學的情形，維護高校辦學、管理的自主性。應該區(qū)分的是，若因?qū)W生學術失范行為或?qū)W業(yè)成績不達標而受到學校的處分或懲罰等，則屬于高校的內(nèi)部管理行為。因其受教育權并無受到侵害，故該內(nèi)部管理行為不具有可訴性。

（三）因違反紀律管理規(guī)定被開除學籍

高校對其學生進行日常管理而作出的紀律處分一般屬于高校的內(nèi)部管理行為，并不具有可訴性，也不屬于行政訴訟的立案范圍。但因?qū)W生違反管理紀律被退學或開除學籍的，令其受教育權受到侵害，則具有可訴性。具體的情形如：學生因犯罪受到刑事處罰或有嚴重違紀情形等?！督逃ā返?9條和《普通高等學校學生管理制度規(guī)定》第54條給予高校對受教者進行學籍管理和實施教育或處分的權力，對學生的處分應當做到證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準確、程序正當、處分適當。這是法律、行政法規(guī)賦予高校自主管理時行使懲戒權的權力。懲戒權是指大學為了教學管理，對在校的大學生進行約束、管理，并對違反規(guī)定的學生加以懲罰、訓誡的權力。當懲戒權與大學生權益發(fā)生沖突時，司法權應充分尊重高校的自主辦學權，不宜過早地介入審查。大學生權益相當寬泛，僅有在受教育權遭受侵害時，才屬于行政訴訟的受案范圍。法院在受理案件時應充分尊重高校的自主辦學權的前提下，維護學生的受教育權利，在懲戒權與受教育權侵害中尋求平衡點，保證受教育權充分實現(xiàn)。

（四）因個人操行問題被開除學籍

高校對學生負有教育和管理的職責，對學生的教育除了專業(yè)知識的教授以外，還包括思想政治教育;對學生管理除了日常管理和紀律約束外，對學生的生活作風等方面也負有一定的管理責任。實踐中，學校以“行政本位”進行管理，忽略違紀處分學生的申訴救濟途徑。對學生而言，違紀處分輕則將影響其大學學習生活以及未來的就業(yè)，重則將直接被開除學籍。因為申訴救濟途徑不暢，導致當權利受到侵害時，直接訴之于法律尋求公正解決，造成高校自主管理權與司法管轄權沖突。高校在管理上應以“學生本位”為轉(zhuǎn)向，充分發(fā)揮自主管理權，建立現(xiàn)在學生管理制度，完善學生申訴救濟途徑。對于一般的違紀處分，可通過校內(nèi)申訴等救濟途徑解決;僅對于侵害學生受教育權的處分處罰，才訴之于法律，進一步明確教育行政糾紛案件的受案范圍。

二、學業(yè)證書管理糾紛

我國實行學業(yè)證書制度。《教育法》第22條和《高等教育法》第20條：經(jīng)國家批準設立或者認可的學校及其他教育機構(gòu)按照國家有關規(guī)定，頒發(fā)學歷證書或者其他學業(yè)證書。高校作為國家批準設立的高等教育機構(gòu)，具有依法頒發(fā)學歷證書的法定職責。學生能獲得學業(yè)證書需要滿足以下幾個條件：其一，思想品德合格;且在規(guī)定的修業(yè)年限內(nèi)學完規(guī)定的課程，以及成績合格或修滿相應的學分?！督逃ā返?9條（五）以及《普通高等學校學生管理規(guī)定》第32條規(guī)定，高校具有向受教育者頒發(fā)畢業(yè)證書的法定職責。學生在規(guī)定的學習年限內(nèi)，修完教學計劃所規(guī)定內(nèi)容且成績合格，達到畢業(yè)要求的，高校應當準予畢業(yè)并頒發(fā)學業(yè)證書。若高校不履行法定職責，則學生可以以行政不作為為由訴至法院。通常學生不獲頒發(fā)學業(yè)證書，有如下兩方面的原因：（1）未在規(guī)定年限內(nèi)修滿相應的學分;（2）因其受到內(nèi)部行政處分而不獲頒發(fā)學業(yè)證書。

就第一方面而言，學生未在規(guī)定年限內(nèi)修滿相應的學分而不獲頒發(fā)學業(yè)證書，因現(xiàn)行的規(guī)章制度明確、標準清晰，所涉及的行政訴訟較少。出現(xiàn)較多的則是學生因受到高校的行政處分決定而不獲發(fā)學業(yè)證書。處分決定屬于高校內(nèi)部管理行為，從表面上看并未侵犯學生的受教育的權利，司法權不應該過多干預高校內(nèi)部的行政管理權。但是，因為高校具有頒發(fā)學業(yè)證書的法定職責，學生因受到內(nèi)部處分決定而不獲發(fā)學業(yè)證書，其權益受到侵害，可以通過申訴等方式解決。從司法判例上分析，裁判法院并不會針對高校作出行政的內(nèi)容進行審核。通過審查高校不履行法定職責——頒發(fā)學業(yè)證書——的理據(jù)，從而對該行政處分的合法性與合理性進行審查，并有可能對高校一些內(nèi)部規(guī)章制度進行附帶審查。高校的內(nèi)部處分決定間接影響學生的權益時，法院可以介入對此進行審查，屬于教育行政糾紛案件的受案范圍。但該審查一般不作實質(zhì)性審查，重點在于考查該處分決定是否做到證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準確、程序正當、處分適當。

三、學位管理糾紛

我國實行學位制度，《教育法》第23條和《高等教育法》第22條均規(guī)定：學位授予單位依法對達到一定學術水平或者專業(yè)技術水平的人員授予相應的學位，頒發(fā)學位證書。國務院依據(jù)《學位條例》設立學位委員會負責學位授予工作。國務院通過授權高等學校授予學位，是一種行政授權。高等學校通過組織成立學位論文答辯委員會負責審查學位論文、組織答辯并作出是否授予學位的決議;再經(jīng)學位評定委員會審查并作出是否批準的決定。同時，高校亦可依據(jù)《學位條例暫行實施辦法》、《學位條例》制定工作細則作為授予學位的依據(jù)，是高校自主辦學權的具體體現(xiàn)。高校是否授予學位申請者學位，應主要對其學術水平及從事科學研究或?qū)ｉT技術工作方面的能力予以評判，端正其治學態(tài)度，培養(yǎng)其樹立正確的價值觀念。常見的學位管理糾紛類型有三種：（1）學術不端引起的學位糾紛;（2）非學術不端引起的糾紛;（3）學位評定委員會的決議引起的糾紛。

（一）學術不端引起的學位糾紛

所謂學術不端行為，一般是指《高等學校預防與處理學術不端行為辦法》第27條所規(guī)定的七種行為。但是有部分高校通過制定《學位授予工作細則》對考試舞弊的行為也將其納入學術不端行為當中，對于曾在某科目考試中舞弊的學生提出比普通學生更加嚴格的學術評價標準，其實質(zhì)是將不予授予學位作為對舞弊學生的懲戒措施。此種做法與學位授予制度的目的以及學位授予行為的性質(zhì)不符，對于違紀舞弊的學生而言顯失公正。因為，對于學生的違紀舞弊行為，高校已經(jīng)通過紀律處分對其施以懲戒，若再在授予學位時對其作出處罰，有違教育與處罰相結(jié)合的原則，同時亦對學生同一違紀行為進行重復評價。在校大學生正處于治學為人的探索起步階段，其規(guī)則意識與誠信意識不強，需要教育者給予更多的耐心與寬容;嘗試通過教育與懲戒并舉的方式，培養(yǎng)學生健全的人格和引導學生樹立正確的價值觀念。若因一次違紀或舞弊即對學生的思想道德予以否定評價，剝奪其授予學位的資格，則有失公允。

（二）非學術不端引起的糾紛

非學術不端導致不授予學位的原因，主要包括兩方面。其一，因?qū)W業(yè)成績不及格或達不到規(guī)定的學分績點而導致不獲授予學位;其二，學生因在校期間受到學校的違紀處分而取消授予學位的資格。對于第一種情形，學校有明確的規(guī)章制度和考核制度，因?qū)W業(yè)成績不達標而不獲授予學位也是人之常情，為此產(chǎn)生的糾紛并不多見。而對于學生因曾受紀律處分而取消授予學位的資格，則產(chǎn)生較多的糾紛。筆者認為，在現(xiàn)實中導致學生受處分的違紀事實千差萬別，如果導致學生受處分的違紀事實符合學術不端所列的七種行為，則表明其不符合授予學位的法定條件，不應授予學位;若導致學生受處分的違紀事實與法律、法規(guī)規(guī)定的授予學位的法定條件無關，則該事實不能成為不授予學位的理由，高校在授予學位時，應充分考慮，區(qū)別對待。

（三）學位評定委員會的決議引起的糾紛

高校作為有權授予學位的單位，應當依法設立專門的學位評定委員會，對學生的學術水平進行客觀評價，并對其提出學位授予的申請進行形式和實質(zhì)的審查，最后決定是否授予其學位。學位評定委員會是高校的內(nèi)部機構(gòu)，隸屬于高校，并不具備獨立的法律人格，不是適格的行政主體。但是，學位評定委員會作為學位授予單位的內(nèi)部機構(gòu)，其作出決議的法律后果應由其所屬單位承擔。學位評定委員會主要承擔對論文答辯委員會上交的授予學位決議的審查，以及決定是否通過學位申請人的名單。其在評定和作出是否授予學位的決定時，應遵守正當?shù)某绦?，保障學位申請者的權利。因此，對于學位評定委員的決議有異議的，亦屬于教育行政糾紛案件的受案范圍

四、結(jié)語

隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校與學生之間的教育行政糾紛也日趨增加，如何處理好司法審查權與高校自治權之間的關系，最大限度地保障學生的受教育權，是法院面臨的重要任務。就教育行政糾紛案件的行政訴訟受案范圍而言，包括高校管理權侵害學生的受教育權引起的糾紛案件、學歷證書管理糾紛和學位證書管理糾紛三個方面，其他因高校管理行為對學生作出的獎勵或處分行為、綜合評價等，屬于高校行使自治權進行管理的內(nèi)部行為，不應納入行政訴訟的受案范圍，尊重學校合法行使自身的管理權。

參考文獻

[1] 饒亞東，石磊.《田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案》的理解與參照——受教育者因?qū)W校拒發(fā)畢業(yè)證、學位證可提起行政訴訟[J].人民司法（案例），2016（20）.

[2] 伏創(chuàng)宇.高校校規(guī)合法性審查的邏輯與路徑——以最高人民法院的兩則指導案例為切入點[J].法學家，2015（06）.

[3] 朱芒.高校校規(guī)的法律屬性研究[J].中國法學，2018（04）.

[4] 馬煥靈.論高校學生管理中自由與秩序的限度[J].教育研究，2011（03）.

[5] 方芳.法治視野下高校處分權的行使與制約——基于案例分析法[J].天津市教科院學報，2012（02）.

[6] 邱業(yè)偉，涂培恭.高校開除學生學籍的紀律處分不屬于行政訴訟受案范圍[J].重慶理工大學學報（社會科學），2017（12）.

基金項目：廣東食品藥品職業(yè)學院校級科研項目“依法治校視閾下教育行政案件受案范圍的界定與重構(gòu)”階段性成果，項目編號：2018RW006。

作者簡介：麥智杰（1986- ），男，廣東食品藥品職業(yè)學院醫(yī)療器械學院助教，兼職律師，法律碩士，研究方向：行政法、高等教育。