借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 保障殘疾人受教育權(quán)

李廣平+王俊

摘要：申素平，中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，入

摘要：選教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”，現(xiàn)擔(dān)任中國(guó)教育政策與法律研究會(huì)常務(wù)理事，北京市教育法學(xué)會(huì)常務(wù)理事，多次受邀參加國(guó)家立法和政策制定工作。2008年，參加《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》“教育法制建設(shè)”部分的起草。在采訪(fǎng)中，申教授表示，教育是關(guān)乎個(gè)體生存的基本權(quán)利，國(guó)家有義務(wù)和責(zé)任保障所有公民的受教育權(quán)，殘疾人的受教育權(quán)也應(yīng)得到平等保護(hù);發(fā)達(dá)國(guó)家除了在義務(wù)教育階段實(shí)施入學(xué)“零拒絕”政策外，通過(guò)立法保障殘疾人平等接受高等教育的權(quán)利;我們應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，深化對(duì)高等教育階段殘疾人受教育平等權(quán)的認(rèn)識(shí)，細(xì)化殘疾人高等教育招錄工作的法律規(guī)定，重視對(duì)殘疾人高等教育的補(bǔ)償，加強(qiáng)程序立法并充分實(shí)現(xiàn)其權(quán)利救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：殘疾人;受教育權(quán);教育法律體系

一、尊重和保障殘疾人受教育權(quán)，

共享社會(huì)發(fā)展成果

《世界教育信息》：尊重與保障殘疾人的受教育權(quán)，是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)文明發(fā)展水平的標(biāo)志之一。我們應(yīng)當(dāng)如何理解殘疾人受教育權(quán)？

申素平：殘疾人接受教育是社會(huì)文明發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。在民主國(guó)家，所有公民在法律地位上都是平等的，國(guó)家對(duì)于每位公民負(fù)有“生存照顧”的義務(wù)。教育是關(guān)系到個(gè)體生存的一項(xiàng)基本權(quán)利，國(guó)家有義務(wù)和責(zé)任保障所有公民的受教育權(quán)，而殘疾人作為公民中的一部分，其受教育權(quán)也應(yīng)受到平等保護(hù)。

殘疾人受教育權(quán)的內(nèi)涵包括兩方面的內(nèi)容。一是同其他受教育者一樣，享有憲法和教育法規(guī)定的受教育權(quán)。在義務(wù)教育階段，每個(gè)適齡殘疾兒童和少年都應(yīng)當(dāng)接受免費(fèi)的教育;在非義務(wù)教育階段，殘疾人享有平等的受教育機(jī)會(huì)，不因殘疾而被拒絕入學(xué)。二是由于殘疾人身心方面存在障礙，是受教育者中的弱勢(shì)群體，因此需要國(guó)家為其接受教育提供必要的援助，具體包括在學(xué)校創(chuàng)設(shè)無(wú)障礙環(huán)境，使殘疾學(xué)生平等地享受各種教育教學(xué)資源;在教學(xué)中對(duì)殘疾學(xué)生設(shè)計(jì)個(gè)別化的教育計(jì)劃和教育方式，提供能使他們獲得最大收益的、最為適合的教育。此外，還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況在教育費(fèi)用和其他服務(wù)措施上為殘疾學(xué)生提供更多的幫助。

《世界教育信息》：發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人義務(wù)教育入學(xué)政策普遍實(shí)施“零拒絕”政策，該政策的核心內(nèi)容與原則是什么？

申素平：所謂“零拒絕”，最早是根據(jù)美國(guó)1975年《全體殘疾兒童教育法》中“州政府及地方學(xué)區(qū)要向所有殘疾兒童提供教育”的規(guī)定而得出的。根據(jù)該原則，每一個(gè)殘疾兒童都不得被拒絕于學(xué)校教育之外，盡管教育資源很有限，但殘疾兒童的教育卻不能因?yàn)榻?jīng)費(fèi)的限制而終止或減少其服務(wù)內(nèi)容?！傲憔芙^”政策保證每一個(gè)殘疾兒童都不會(huì)被排斥在公共教育體系之外，且其受教育權(quán)不受侵犯。但是，在此原則確立后，還是有一些身體殘疾程度較重，被校方或地方學(xué)區(qū)認(rèn)為已不具備教育價(jià)值的兒童被學(xué)校拒絕入學(xué)。因此，在實(shí)踐中，對(duì)于“零拒絕”政策是否包含所有兒童，所有兒童的“所有”（all）指的是不是“每一個(gè)”（any），學(xué)校是否可根據(jù)兒童殘疾的程度將某些兒童排除在學(xué)校教育之外，一直存在爭(zhēng)議。直到1989年美國(guó)聯(lián)邦上訴法院在“蒂莫西案”（Timothy v. Rochester School District，1989）中裁定，“零拒絕”政策的受教育對(duì)象指的是所有人，并且強(qiáng)調(diào)法律規(guī)定的受教育機(jī)會(huì)并不是在兒童有學(xué)習(xí)能力時(shí)才有效。

二、保障殘疾人接受高等教育的機(jī)會(huì)，

他國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

《世界教育信息》：國(guó)外對(duì)高等教育階段殘疾人受教育機(jī)會(huì)平等權(quán)的法律保障有哪些具體做法？

申素平：通過(guò)立法推進(jìn)和實(shí)施殘疾人高等教育，保障殘疾人平等接受高等教育的權(quán)利，是很多國(guó)家和地區(qū)的共識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)是對(duì)殘疾人教育立法較多的國(guó)家，其主要特色在于通過(guò)聯(lián)邦立法幫助各州解決在實(shí)施殘疾人教育方面所面臨的經(jīng)費(fèi)不足和意愿不強(qiáng)烈的問(wèn)題。在其通過(guò)的大量有關(guān)殘疾人教育的立法中，1973年頒布的《康復(fù)法》第504節(jié)條款確立了保護(hù)殘疾人高等教育機(jī)會(huì)平等權(quán)的基本原則——高等學(xué)校必須錄取“有殘疾的合格個(gè)人”。后來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在相關(guān)判例中將“有殘疾的合格個(gè)人”界定為“雖有殘疾但能滿(mǎn)足所有教育要求的人”。英國(guó)2001年頒布《特殊教育需要與障礙法》，首次明確高等教育提供機(jī)構(gòu)須保證不因?qū)W生的障礙或相關(guān)理由而對(duì)其歧視、不當(dāng)對(duì)待或不為其提供合理的調(diào)整措施。澳大利亞分別于1992年與2005年頒布《殘疾歧視法》和《殘疾歧視法教育標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定基于殘疾的歧視是不合法的，高等教育機(jī)構(gòu)要保證殘疾人的高等教育權(quán)利，提供就讀機(jī)會(huì)及支持服務(wù)。愛(ài)爾蘭則出臺(tái)系列法律，包括《大學(xué)法》（1997年）、《教育法》（1998年）、《資格法》（1999年）和《平等地位法》（2000年）等，支持其高等教育擴(kuò)充，為過(guò)去被忽略的障礙人群提供接受高等教育的可能[1]。總體而言，國(guó)外立法的重點(diǎn)和特色主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，對(duì)殘疾人參加入學(xué)考試及入學(xué)后的學(xué)習(xí)生活提供充分的便利條件。丹麥規(guī)定殘疾學(xué)生可以申請(qǐng)免除某些科目的考試、延長(zhǎng)準(zhǔn)備或考試時(shí)間，利用信息技術(shù)手段、磁帶或盲文，視力殘疾兒童可以申請(qǐng)回避涉及地圖或圖片的試題等，以保障殘疾學(xué)生和其他學(xué)生有同等的受教育機(jī)會(huì)。殘疾學(xué)生在接受高等教育時(shí)，為完成其學(xué)業(yè)有權(quán)要求所在院系提供必要的特殊教育支持。為他們提供這種補(bǔ)償性措施是其所在院系應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，這些措施主要包括對(duì)學(xué)校物理環(huán)境的改善，現(xiàn)代翻譯設(shè)備、錄音教材和其他新技術(shù)的利用等[2]。韓國(guó)通過(guò)提供輔助人員和延長(zhǎng)考試時(shí)間的方式來(lái)維護(hù)殘疾考生的受教育機(jī)會(huì)平等權(quán)。2004年，韓國(guó)教育部為保證31名患痙攣性麻痹的學(xué)生順利參加大學(xué)學(xué)力考試，組織了大約80名來(lái)自特殊教育學(xué)校的考試輔助人員（其中包括45名督學(xué)）對(duì)這些考生提供幫助。在考試的中間休息時(shí)間，殘疾學(xué)生可以將他們畫(huà)好記號(hào)的紙交給這些輔助人員，而后者將按照紙上的記號(hào)為他們填寫(xiě)試卷。殘疾考生考試的時(shí)間比正?？忌L(zhǎng)20分鐘，但每次中間休息時(shí)間短10分鐘。對(duì)于那些有嚴(yán)重殘疾的考生，輔助人員會(huì)把試題念給他們聽(tīng)，并將他們的答案填到試卷上。[3]

其次，在錄取工作中引入對(duì)殘疾人的補(bǔ)償措施。一些國(guó)家引入了某種程度的補(bǔ)償措施來(lái)增加殘疾人接受高等教育的可能性，以補(bǔ)償殘疾人在高等教育入學(xué)中的弱勢(shì)地位，具體形成了配額法和加分法兩種方式。前者是在每年的錄取名額中預(yù)留或單獨(dú)增加部分名額給殘疾學(xué)生，專(zhuān)門(mén)用于保障殘疾人的高等教育入學(xué);后者主要是通過(guò)加分或在原有成績(jī)的基礎(chǔ)上加權(quán)計(jì)算成績(jī)，增加殘疾考生達(dá)到高校錄取分?jǐn)?shù)線(xiàn)的可能性。例如，西班牙1992年的皇家法令要求各大學(xué)將一年級(jí)新生招生名額中的3%留給殘疾學(xué)生，包括非聽(tīng)力損傷或言語(yǔ)損傷的其他類(lèi)型殘疾學(xué)生[4]。1996年，美國(guó)加州為保障殘疾人的高等教育機(jī)會(huì)平等權(quán)，在以特殊才能合格性決定標(biāo)準(zhǔn)錄取的新生中預(yù)留2%的名額錄取包括殘疾人和退伍軍人在內(nèi)的由于特殊情況未能達(dá)到其他錄取標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生。1995年，韓國(guó)政府制定的殘疾青年大學(xué)錄取特別制度允許大學(xué)錄取一些定員外的殘疾學(xué)生，擴(kuò)大殘疾學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)。

最后，對(duì)高等學(xué)校招收殘疾學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)助。一些國(guó)家對(duì)高等學(xué)校錄取殘疾學(xué)生實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，提供專(zhuān)門(mén)的經(jīng)費(fèi)支持和政策鼓勵(lì)。例如，丹麥政府規(guī)定學(xué)校在向殘疾人提供入學(xué)特別支持時(shí)，可以向丹麥國(guó)家教育助學(xué)及貸款事務(wù)所尋求經(jīng)濟(jì)援助。意大利的做法是每所大學(xué)的校長(zhǎng)任命一位教授負(fù)責(zé)接待殘疾學(xué)生，大學(xué)向殘疾學(xué)生提供全部必需的教學(xué)設(shè)備，并在住宿安排方面給予幫助;對(duì)殘疾學(xué)生的照顧實(shí)行一對(duì)一的安排，由該殘疾學(xué)生同班的其他學(xué)生承擔(dān);殘疾學(xué)生的專(zhuān)業(yè)分布也呈現(xiàn)出多元化的特征，如就讀于科學(xué)、文學(xué)、法律以及社會(huì)學(xué)等院系。

三、完善殘疾人高等教育立法，

保障其平等受教育權(quán)

《世界教育信息》：國(guó)外有關(guān)殘疾人高等教育的立法已經(jīng)將關(guān)注重心轉(zhuǎn)移到彈性的、可調(diào)整的考試形式，以及政府的條件保障、激勵(lì)和補(bǔ)償措施方面，提高殘疾人接受高等教育的可能性。對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)我國(guó)殘疾人高等教育立法，您有何看法或建議？

申素平：總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)關(guān)于殘疾人高等教育的法律規(guī)定較少，其中一些規(guī)定原則性又較強(qiáng)，缺乏立法或司法的解釋以及相關(guān)案例的積累，導(dǎo)致其在現(xiàn)實(shí)中的可操作性不強(qiáng)，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面予以改進(jìn)。

首先，轉(zhuǎn)變理念，深化對(duì)高等教育階段殘疾人教育平等權(quán)的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，首要轉(zhuǎn)變輕視殘疾人高等教育的觀念和立法理念。我國(guó)《殘疾人教育條例》第3條規(guī)定：“發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，實(shí)行普及與提高相結(jié)合、以普及為重點(diǎn)的方針，著重發(fā)展義務(wù)教育和職業(yè)教育，積極開(kāi)展學(xué)前教育，逐步發(fā)展高級(jí)中等以上教育?！彪m然提到逐步發(fā)展高級(jí)中等以上教育，但該條例全文僅有第29條涉及高等教育：“普通高級(jí)中等學(xué)校、高等院校、成人教育機(jī)構(gòu)必須招收符合國(guó)家規(guī)定的錄取標(biāo)準(zhǔn)的殘疾考生入學(xué)，不得因其殘疾而拒絕招收?！睆木唧w條文分布可以看出，殘疾人高等教育尚未得到足夠重視。同時(shí)，社會(huì)上普遍存在“殘疾人接受高等教育有什么用”的質(zhì)疑，過(guò)于注重高等教育為社會(huì)提供人才的功能而忽視了其對(duì)人的發(fā)展的作用，進(jìn)而在效率優(yōu)先的思維框架下忽視了作為殘疾人基本權(quán)利的受教育平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

其次，細(xì)化殘疾人高等教育招錄工作的法律規(guī)定。要通過(guò)立法和制度建設(shè)繼續(xù)細(xì)化殘疾人高等教育招錄工作的法律規(guī)定。高等學(xué)校應(yīng)在招生過(guò)程中，將其宣傳資料、課程資料和申請(qǐng)表格、網(wǎng)頁(yè)等，以多種方式（如點(diǎn)字、大字體、錄音帶、電話(huà)講解、語(yǔ)音軟件等）提供，幫助殘疾人順利獲得相關(guān)信息與資料。在考試過(guò)程中，教育行政部門(mén)可以成立常設(shè)或非常設(shè)的機(jī)構(gòu)及專(zhuān)家委員會(huì)，研究針對(duì)視力殘疾考生、聽(tīng)力殘疾考生、肢體殘疾考生等各類(lèi)型殘疾考生的彈性考試方式，確保殘疾考生不受殘疾限制展示他們的能力。針對(duì)考試的時(shí)間、考試過(guò)程中涉及的技術(shù)支持手段，同樣可由專(zhuān)家委員會(huì)加以評(píng)估測(cè)定，通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)或分割考試時(shí)間、增加考場(chǎng)輔助人員等手段，在不影響考試的公平和水準(zhǔn)的前提下，為殘疾人參加考試提供便利。

再次，突出對(duì)殘疾人高等教育的補(bǔ)償。殘疾人身體上的劣勢(shì)對(duì)其實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)會(huì)帶來(lái)一些不利影響。在實(shí)現(xiàn)高等教育機(jī)會(huì)平等的時(shí)候有必要消除殘疾人因身體劣勢(shì)所面臨的負(fù)面結(jié)果，根據(jù)高等教育階段殘疾人受教育機(jī)會(huì)平等權(quán)的內(nèi)容，側(cè)重對(duì)殘疾人的補(bǔ)償?？梢詤⒖嘉覈?guó)現(xiàn)有的少數(shù)民族加分政策，探討對(duì)殘疾人高等教育實(shí)施補(bǔ)償措施的可行性，通過(guò)在高等教育錄取名額中預(yù)留或額外增加部分名額，為殘疾人考試分?jǐn)?shù)的計(jì)算單獨(dú)設(shè)定一定的計(jì)算公式或直接根據(jù)殘疾程度進(jìn)行相應(yīng)的加分等措施，彌補(bǔ)殘疾人在與健全人的競(jìng)爭(zhēng)中所處的不利地位。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校招收殘疾學(xué)生的激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)。中央和地方政府應(yīng)通過(guò)經(jīng)費(fèi)支持幫助高校落實(shí)《殘疾人保障法》規(guī)定的無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，提高殘疾大學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及撥付專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于殘疾人招錄工作，提升高等學(xué)校招收殘疾考生的意愿和主動(dòng)性。

最后，加強(qiáng)程序立法并充分實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。合理正當(dāng)?shù)某绦蚴菍?duì)殘疾人的受教育權(quán)進(jìn)行行政保護(hù)和司法保護(hù)的重要依據(jù)，只有嚴(yán)格規(guī)范殘疾人高等教育各個(gè)環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定，才能使殘疾人明確自己享有的具體權(quán)利，確知自己的權(quán)利如何受到侵犯，也才能在權(quán)利受到侵犯后按照明確的途徑和程序去加以維護(hù)。這些具體的程序性規(guī)定不僅包括在招生、考試、錄取階段殘疾人所擁有的權(quán)利，可以獲得支持的種類(lèi)、范圍，服務(wù)提供主體，還應(yīng)包括在教育機(jī)會(huì)平等權(quán)受損后，殘疾人尋求權(quán)利救濟(jì)的途徑、程序。加強(qiáng)程序立法是我國(guó)教育立法面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，而對(duì)于相對(duì)弱勢(shì)的殘疾人來(lái)說(shuō)，程序的透明、公正更為必要和迫切。只有不斷完善殘疾人高等教育招錄工作中的程序性規(guī)定，才能充分發(fā)揮現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)制度的功能，暢通教育申訴制度和行政訴訟制度的聯(lián)系，有效提升現(xiàn)有殘疾人受教育權(quán)的救濟(jì)水平。

《世界教育信息》：作為教育法領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)學(xué)者，請(qǐng)談一下您心中的“中國(guó)教育夢(mèng)”。

申素平：殘疾人作為公民根據(jù)憲法和法律應(yīng)享有受教育的基本權(quán)利，每一個(gè)殘疾人，無(wú)論其殘疾類(lèi)型還是殘疾程度如何，都有權(quán)接受與其能力相應(yīng)的教育。實(shí)現(xiàn)包括殘疾人在內(nèi)的所有公民的平等受教育權(quán)是國(guó)家必須保障的責(zé)任。從權(quán)利本位出發(fā)進(jìn)行教育立法和相關(guān)政策制定，不斷確認(rèn)、保障和實(shí)現(xiàn)包括殘疾人在內(nèi)的所有公民的受教育權(quán)，應(yīng)成為我國(guó)教育立法的目的與中心內(nèi)容。不斷健全和完善我國(guó)的教育法律體系，為我國(guó)教育奠定規(guī)范的法律框架基礎(chǔ)是教育法學(xué)者的“中國(guó)教育夢(mèng)”。

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編輯 郭偉 ? 校對(duì) 朱婷婷