法國特殊教育及其財政支持機制探析

李怡寧+田志磊

編者按：1994年，聯(lián)合國教科文組織和西班牙政府聯(lián)合召開的世界特殊教育大會通過了《薩拉曼卡宣言》，確定了融合教育（Inclusive Education）的基本理念與原則：每一名兒童都有接受教育的基本權(quán)利;教育體系和方案的設計應充分考慮每名兒童的自身特點、興趣、能力、學習需要及廣泛需要的差異;有特殊教育需要者必須有機會進入普通學校;各國政府應當重視特殊教育，在政策制定和預算撥付上給予最優(yōu)先考慮，使教育制度能容納所有兒童而不論其個體差異或個體障礙。雖然不同國家的特殊教育對象、安置模式、發(fā)展水平各異，但是走融合教育的道路已經(jīng)成為全球性共識。法國作為世界上實施特殊教育的先驅(qū)，有著十分久遠的歷史。世界上第一所聾啞學校在1760年創(chuàng)立于法國巴黎，第一所盲校也于1785年創(chuàng)立于法國巴黎。19世紀末，法國融合教育的理念和實踐有了新的改變和發(fā)展。隨后的數(shù)年，有關融合教育的法律制度的制定、配套措施的實施、多元安置等方面都有了更新和進步。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）主管機構(gòu)

法國的特殊教育由國民教育部管轄，同時受公共衛(wèi)生部、社會事務部和司法部監(jiān)督指導。國民教育部為有特殊需要的學生設計預防和支援項目，同時管理一些有殘障學生的班級和院校。國民教育部有法律義務支付這些學生的學習費用、醫(yī)療費用和特殊教育教師費用。社會事務部擁有所有醫(yī)教部門的管轄權(quán)，盡管社會教育機構(gòu)由省政府提供經(jīng)費支持，但是社會事務部負責監(jiān)督社會教育機構(gòu)。公共衛(wèi)生部負責管理醫(yī)療機構(gòu)。

（二）學生的就學與安置形式

1975年6月30日出臺的75-534號《殘障人士方針法》（Loi dorientation en faveur des personnes handicapée）規(guī)定了殘障人士的教育、培訓和職業(yè)指導是國家的義務，并要為其提供資金保障。2005年2月11日出臺的2005-102號《殘障人士機會均等、參與和公民權(quán)法》提出殘障人士的權(quán)利、機會和參與平等，強調(diào)殘障兒童擁有在普通學校就學的權(quán)利，且有權(quán)選擇其他就學安置方式，包括普通學校的普通班級（需要學校相關特殊教育人員的看護）、普通學校的融合班級、特殊學校、交替接受普通學校和特殊學校教育、醫(yī)教機構(gòu)、在家上學。得益于該法，法國2005年的特殊教育支出提高到了2.6億歐元。2009年，學校教育計劃（Mission de lenseignement scolaire）投入1.97億歐元用于招募在普通班級對學生進行一對一輔導的助教，投入4.26億歐元用于招募融合班級的助教。此外，學校教育計劃投入1300萬歐元用于開發(fā)特殊教育教材，投入30萬歐元用于資助高等教育階段的殘障學生。按照《殘障人士機會均等、參與和公民權(quán)法》，全法各省創(chuàng)建了省級殘障人士之家（Maisons Départementales des Personnes Handicapées， MDPH）。MDPH主要向殘障人士及其家人提供接待、幫扶、咨詢等服務，也向大眾宣傳關于殘障人士的扶助政策，是中央在各省處理身心障礙者各項事務的權(quán)責行政機關。[1]

《殘障人士機會均等、參與和公民權(quán)法》使與殘障人士相關的教育、就業(yè)、無障礙設施建設等方面獲得了很大的發(fā)展。盡管在實施融合教育的過程中會遇到各種困難，當前的政策趨勢仍是盡可能地避免把學生送到特殊教育機構(gòu)，盡量減少學生在特殊教育機構(gòu)的時間。表1顯示，法國中等教育階段特殊教育學校數(shù)量呈減少趨勢，從1990-1995年的82所，減少到2000-2010年的80所，再到2011- 2013年的79所。私立特殊教育學校只有1所。[2]

在初等教育階段，有特殊需要的兒童通常進入普通學校，這些學校設有融合班級（Classe pour linclusion scolaire，CLIS），幫助有特殊需要的學生適應、融入普通教育的環(huán)境。CLIS最多可以容納12名有特殊需要的學生，這些學生大多可以與其他學生一起參加學校活動。另外一種安置形式是進入普通班級，這是有特殊需要學生的首選。

根據(jù)表2，2013-2014年，約2/3的殘障學生進入了普通班級。然而，在2004年，普通班級的學生數(shù)是5.88萬人，CLIS的學生數(shù)是3.76萬人。與10年前相比，更高比例的殘障學生進入了普通班級。3～5歲年齡段的殘障學生大都在普通班級，而10歲以上的大都在CLIS，普通班級的殘障學生人數(shù)減少。[3]

中等教育階段的安置方式是設置有專門教師輔導的融合班級（Unité localisée pour linclusion scolaire，ULIS）。初中、普通高中、職業(yè)技術(shù)高中和特殊教育學校都有ULIS，旨在確保CLIS的學生能夠順利地從初等教育過渡到中等教育。2013-2014年，初等教育階段共有141565名特殊需要學生就學，其中，約67%的學生在普通班級，33%的學生在CLIS。中等教育階段共有97595名特殊需要學生就學，其中，約70%的學生在普通班級，30%的學生在ULIS。在特殊安置機構(gòu)的學生人數(shù)是79217名，其中，約10%的學生在醫(yī)院，90%的學生在社會醫(yī)療機構(gòu)（見表3）。[4]

根據(jù)圖1，自2005年《殘障人士機會均等、參與和公民權(quán)法》頒布后，無論是初等教育階段融合班級的殘障學生人數(shù)還是中等教育階段融合班級的殘障學生人數(shù)都呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。[5]

與法國不同的是，分權(quán)體制下歐洲國家（如瑞典、芬蘭、丹麥）特殊需要學生的安置信息缺乏精確的數(shù)據(jù)。在捷克，特殊需求的鑒定由教育部而不是衛(wèi)生部來執(zhí)行，而愛爾蘭則由衛(wèi)生部和特殊教育全國委員會一起來評估特殊教育的需求[6]。有的國家登記的有特殊需要的學生數(shù)量為1%（如希臘），而有的國家則超過了10%（如芬蘭、冰島、丹麥）。該對比體現(xiàn)了這些歐洲國家在特殊教育的立法、評價程序、撥款方式的不同。

歐洲大部分國家的特殊需要學生被安置在隔離環(huán)境（特殊學校和班級）中的比例約為2%。有的歐洲國家少于1%的學生被安置于隔離的環(huán)境，而也有國家（如瑞士）的隔離安置比率達到6%。從表4可以看出，歐洲西北部的國家更多地把特殊需要學生安置于隔離環(huán)境，而南歐和北歐國家該比率相對較低。[7]

（三）個別化教育計劃

個別化教育計劃起源于法國，特點是以學生的個別差異為出發(fā)點，為滿足學生的特殊教育需要設計教育教學計劃或措施，是一種可以照顧到特殊需要兒童生活、教育等方面的綜合性和多學科性計劃。該計劃的目的是盡最大可能促進特殊需要兒童在普通學校接受教育，以便其更好地融入社會。

法國根據(jù)學生的殘障類型和程度為其設計個別化教育計劃，學生可以由專門的學習生活輔助員個別看護或共享看護（即多人同時接受看護）;選擇全日制看護或部分時制看護。學習生活輔助員分為三類：第一類是個人學習生活輔助員，他們可以伴隨學生在校的全部時間或部分時間，實行全日制看護或部分時制看護;第二類是共享學習生活輔助員，他們可以同時看護幾位學生，不需要持久地關注和看護學生;第三種是集體學習生活輔助員，設在CLIS或ULIS內(nèi)部。

在初等教育階段，每兩名殘障學生就會配有一位學習生活輔助員，接受輔助的學生比例近50%。在接受看護服務的學生中，7%的初等教育學生享有全日制個別看護，3.2%的中等教育學生享有全日制個別看護;31%的初等教育學生享有部分時制的個別看護，14.6%的中等教育學生享有部分時制的個別看護。初等教育階段的學生需要看護的比例是49.3%，中等教育階段的學生需要看護的比例是25.9%（見表5）。[8]

圖2是2006-2013年初等教育和中等教育階段普通學習環(huán)境中享受看護服務的殘障學生數(shù)量變化趨勢。隨著更多的殘障學生進入普通學校就學，法國政府對有特殊需要學生的相關配套服務投入也在不斷加大，包括擴大特殊教育師資隊伍，增加看護人員數(shù)量。[9]

除了為學生提供生活和學習的輔助陪同人員外，其他的相關服務還包括招募特殊教育教師，以及資助購買相關的適應性教學輔助材料和提供交通輔助。根據(jù)表6，初等和中等教育階段分別有4.3%和5.9%的學生接受一位特殊教育教師的輔助。班級提供的適應性教學輔助設備包括盲文鍵盤、特殊軟件等。無法使用公共交通工具的學生可以享受特殊交通服務。為方便學生出行，特殊交通服務可提供上門服務，車子配有扶梯、滑坡等無障礙設施。[10]

二、財政支持

特殊教育財政制度可以簡單分為籌款機制和撥款機制兩大類。特殊教育對象的異質(zhì)性和特殊教育安置方式的多樣性，使得特殊教育撥款機制需要考慮特殊教育自身的特點。特殊教育經(jīng)費撥款機制會激勵地方政府、特殊教育中心、特殊教育學校、普通學校、學生家庭等利益相關者，從而改變特殊教育的供給方式、特殊需要學生的篩查過程、問責和預算控制、家長在特殊教育中扮演的角色、決策機制等。經(jīng)過長期的實踐和探索，許多國家已經(jīng)在支持融合教育的教育財政撥款機制構(gòu)建中積累了豐富經(jīng)驗。一國的特殊教育撥款機制并不總是唯一的，針對不同類型的特殊教育學生可能會采取不同的撥款機制，不同的地方政府有也有可能選擇不同的特殊教育撥款機制。

法國的教育經(jīng)費主要來源于國家、地方政府、企業(yè)和家庭。國家一直是教育的主要資助方，但是資助金額比例在逐年緩慢下降。自2004年8月13日頒布的《權(quán)利下放法》（第79條和84條）規(guī)定加大地方政府的自主權(quán)以來，中央在確保全國統(tǒng)一管理的前提下，充分調(diào)動了地方、學校和社會的辦學積極性。表7顯示的是2010-2013年教育經(jīng)費來源情況，中央政府一直是各級教育的主要資助方，占了一半以上，其次是地方當局。[11]

法國特殊教育的財政體制安排并沒有與普通教育相分離，而是共享教育經(jīng)費。表8是1980-2012年法國生均經(jīng)費的變化情況，初等教育和中等教育階段的生均經(jīng)費計算包含了特殊教育。初等教育的生均經(jīng)費呈上升趨勢，中等教育的生均經(jīng)費在2011年以前也呈上升趨勢，2011-2012年開始緩慢下降。[12]

特殊教育的資金主要來源于中央政府、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)、醫(yī)療保險系統(tǒng)。中央政府承擔教師工資;學校的基建費用和日常費用由大區(qū)、省、市鎮(zhèn)承擔。大區(qū)承擔高中（普通高中、技術(shù)高中、職業(yè)高中、特殊教育學校）的運轉(zhuǎn)資金;省承擔初中運轉(zhuǎn)的資金;市鎮(zhèn)承擔幼兒園和小學的運轉(zhuǎn)資金。

在初等教育階段，市鎮(zhèn)根據(jù)特殊需要學生的數(shù)量、殘障類型，為其提供無障礙設施建設的費用。如果學生需要康復服務，費用則由社會保障部門負擔。中等教育階段特殊教育的支出方式與初等教育階段一致，由大區(qū)和省負擔。地方政府所擁有的更大的辦學和財政自主權(quán)減少了中央政府在融合教育政策實施上的負擔。地方政府由于更了解本地的特殊教育發(fā)展情況，在決策過程中會與許多當?shù)乩嫦嚓P者合作獲取需求信息，因此，經(jīng)費使用也更有效率。然而，各地地理、經(jīng)濟、和社會發(fā)展情況的不同，會加劇區(qū)域差異。除了在中小學免費接受教育外，法國的年度教育預算還根據(jù)不同障礙類型大學生所需相關服務的費用安排一定預算給高等教育機構(gòu)。省級殘障人士之家設置的身心障礙者權(quán)利與自主能力委員會（Commission des droits et de lautonomie des personnes handicapées， CDAPH）記錄了學生的障礙類型。根據(jù)該委員會的鑒定和推薦，有特殊需要的學生可以申請?zhí)貏e助學金。

三、總結(jié)

對于以上案例的介紹，筆者有如下體會。

法國政府更傾向于支持將有特殊需要的學生安置于普通學校，特殊學校數(shù)量多年來呈減少趨勢。

由于法國實行分權(quán)的特殊教育體制，地方政府有越來越大的自主權(quán)，中央政府主要發(fā)揮積極支持和推動作用。由于各地特殊需要學生群體的結(jié)構(gòu)不同，教師、家庭、社區(qū)，乃至整個社會對待特殊需要學生的態(tài)度不一樣。地理特征、人口密度等決定教育成本的因素也可能有很大差異。地方政府對于本地信息的掌握有明顯的優(yōu)勢，因此，在政策制定方面，中央比較尊重地方政府的信息優(yōu)勢。

法國的特殊教育政策明確支持融合教育，體現(xiàn)在普通教育學校接收更多特殊需要的學生、增加無障礙設施、提供個別化的教學生活輔助等。殘障學生的安置形式主要是進入普通學校，強大的師資隊伍和適當?shù)陌仓眯问绞垢嗟奶厥庑枰獙W生受益。普通教室里的輔助教師對融合教育的發(fā)展起到重要作用。法國針對不同類型學生安排的三種學習生活輔助人員為有特殊需要學生的就學提供了極大便利。

注釋：

①法國中等教育階段的特殊教育學校，接收有特殊教育需求和學習困難、不能有效參加普通課程和職業(yè)課程的學生。

②⑤數(shù)據(jù)涵蓋法國本土和馬約特在內(nèi)的海外省。

③數(shù)據(jù)涵蓋法國本土和馬約特在內(nèi)的海外省，不包括短期停留學生。

④表中比例包括不同的年齡段（各國義務教育階段的學生年齡不同）。

⑥接受一位特殊教師服務的學生是普通班級學生。

⑦表中數(shù)據(jù)根據(jù)法國2012年物價水平核算。

參考文獻：

[1][6]OECD， Inclusion of Students with Disabilities in Tertiary Education and Employment， Education and Training Policy， OECD Publishing [EB/OL].http：//dx.doi.org/10.1787/9789264097650-en， 2015-10-08.

[2][3][4][5][8][9][10][11][12]Ministère de lEducation Nationale-Ministère de lEnseignement Superieur et de Recherche-Direction de lEvaluation， de la Prospective et de la Performance （MEN-MESR-DEPP）. Repères et référence statistiques sur les enseignements， la formation et la recherché[R]. Paris，2014.

[7]European Agency for Development in Special Needs Educatoin， Special Needs Education in Europe [EB/OL].http：//www.european-agency.org，2015-10-08.

編輯 朱婷婷 ? 校對 吳婷