臺灣高等教育面臨的挑戰(zhàn)與應對措施

楊川林

摘 ? 要：當前，臺灣的大學正面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，少子化浪潮來襲、全球性的產業(yè)競爭、教育產業(yè)日漸成型、終身學習蔚然成風等都影響著臺灣地區(qū)高等教育的發(fā)展。文章旨在探討臺灣地區(qū)有關高等教育的政策、高等教育面臨的挑戰(zhàn)以及發(fā)展的趨勢。

關鍵詞：大學;全球化;高等教育;教育產業(yè)化

近年來，臺灣高等教育的發(fā)展已與過去精英教育時代“僧多粥少”的境況大不相同。2014年，大學入學指定科目考試錄取率高達99.1%。2015年，雖有最低錄取標準的限制，但錄取率仍很高。如果沒有最低錄取標準的限制，百分之百的大學錄取率亦有可能。在以下幾項重要高等教育政策主導之下，如今臺灣已成為世界大學密度最高的地區(qū)之一。[1]

一、促進大學蓬勃發(fā)展的重要政策

（一）鼓勵籌設私立?？茖W校

為使臺灣經濟由勞動密集產業(yè)為主的形態(tài)轉型為技術密集型產業(yè)，20世紀60年代在大力推進中等職業(yè)教育發(fā)展之后，政府鼓勵私人設立?？茖W校。一時之間，臺灣私立專科學校的籌設蔚起。20世紀70年代，因私人創(chuàng)辦者財力不足、私立學校管理制度不健全、新設私立?？茖W校弊病叢生等，臺灣政府全面凍結私立學校的創(chuàng)設。

鑒于社會對于高等教育的期盼，在創(chuàng)建私立學校被凍結了十幾年之后，臺灣于1985 年公布了《開放新設私立學校處理要點》，再度允許民間籌設工學院、醫(yī)學院、技術學院、二專及五專學校。此后，制定《鼓勵新設私立學校處理要點》，推出各項鼓勵措施[2]，包括設立校用地變更的協(xié)調機制，承租公有土地的協(xié)調機制，校舍建筑經費可以通過貸款方式籌措，對在尚未設置大專院校的縣市設置大專院校者發(fā)放一定的開辦費、相關教學補助等。自此，臺灣私立學校的創(chuàng)設又進入一個高潮。

（二）租用公營事業(yè)土地籌設私立學校

臺灣地區(qū)地少人多，籌措創(chuàng)設學校資金尚非難事，土地取得才是大問題。早期，設立學院需有15公頃土地，?？茖W校亦需10公頃土地，尋覓學校用地大為不易。為鼓勵私人辦學，臺灣政府適時公布了《私立學校申請租用經濟部門所屬‘國營事業(yè)土地及設定地上權審核作業(yè)處理要點》[3]，允許個人租用公營土地。學校用地問題解決之后，臺灣私立學校有如雨后春筍般紛紛設立。

（三）?？茖W校改制技術學院、科技大學

臺灣地區(qū)高校擴增的最重要因素是?？茖W校改制技術學院、科技大學政策的實施。1986 年，臺灣有77 所?？茖W校，其中包括9 所師范?？茖W校。在提升師資水平的政策下，師范?？茖W校首先改制為師范學院。隨后為提升技術人力素質，專科學校紛紛改制為技術學院、科技大學。如今，臺灣?？茖W校僅剩15 所，其中，部分護理?？茖W校由護理職業(yè)學校改制而成，1/3 以上大學由專科學校改制而成。[4]

二、當前高等教育面臨的挑戰(zhàn)

近年，雖然臺灣高等教育蓬勃發(fā)展，學校數目快速增加且學生人數突飛猛進，但面臨臺灣社會的快速轉型，即高等教育所處的社會環(huán)境與過去資源短缺、入學機會不足、升學壓力沉重的狀況已有顯著差異，尤其是以下六項社會變革對臺灣高等教育的沖擊最大。

（一）普及化與多樣化：高供應、低滿意度

為緩解升學壓力，滿足學生接受高等教育的期盼和民眾終身學習的需求，新高等院校積極籌設，?？茖W校改制為技術學院、科技大學，原有高等院校大量擴招，使得臺灣高等教育早已跨過普及化的門檻。雖然高等教育機構大量擴增，但是學生的單位教育資源逐年下降。高等教育入學機會雖大量增加，但學生、家長、社會的滿意度逐年下降。

（二）學術自由與大學自主：高自由、低自制

伴隨著《大學有關規(guī)定》的頒布，大學獲得更多的辦學自主權，大學內部治理也發(fā)生著顯著變化。但由于法制的寬松，也帶來了一系列問題，比如學校內部太過自由就會缺少自我約束，教授過分重視科學研究輕視教學容易導致學生的質量下降，社會對此已經提出了嚴厲的批評。近年來，《大學有關規(guī)定》再次修訂，該文件明確提出對大學的質量評估以及教師職業(yè)考核，主要是為了彌補大學自治不足。

（三）少子化浪潮沖擊：高錄取率、低報到率

過去，因為學校數目不多，容納量不大，學生升學壓力巨大，身心健康亦受到嚴重影響，正常教學受到嚴重擠壓。因此，民眾熱切期盼廣設高中與大學。近年隨著臺灣出生率逐年大幅下降，各教育階段均受到少子化現象沖擊，大專校院生源不足的現象凸顯。臺灣部分非城市區(qū)的新設私立高等校院招生嚴重不足，學生報到率嚴重偏低。[5]

（四）嚴格的績效要求：校務評鑒、教師評鑒與退場機制

在高競爭、少資源的情況下，再加上少子化的沖擊，臺灣的大學錄取率雖高，但學生報到率偏低，且導致高供應、低滿意度的結果，政府受到前所未有的壓力。因此，《大學有關規(guī)定》再度被修訂，校務評鑒、教師評鑒獲得法律保障并開始實施，“退場機制”亦蓄勢待發(fā)，高等校院、教師的壓力較大。[6]

（五）產學合作需求日益增加：產學合作、創(chuàng)造雙贏

隨著全球化競爭加劇，產業(yè)的競爭不再僅是知識的競爭，更是創(chuàng)新、創(chuàng)造的競爭。因此，大學固然需要繼續(xù)追求真理、創(chuàng)造知識，更需協(xié)助產業(yè)界將大學的知識和技術優(yōu)勢轉化為生產力、競爭力，而大學畢業(yè)生更需要產業(yè)界提供就業(yè)的機會，大學與產業(yè)界的合作日益密切。

（六）國際化與全球化：全球指標、世界評比

經濟全球化的發(fā)展已將大學帶入國際化、全球化浪潮中，而由臺灣教育主管部門推動的“學術卓越發(fā)展計劃”“發(fā)展國際一流大學及頂尖研究中心計劃”更將大學帶入追求學術卓越、展開全球競爭的浪潮中，使其不僅與境外學校競逐名師、學生、資源，更追求全球評比、國際排名。[7]

三、應對措施

（一）廣開財源，有效經營

為在日益激烈的競爭中追求卓越，臺灣的大學所耗費的經費不斷增長，政府經費無法滿足大學經營的龐大需求。因此，臺灣的大學資源日漸捉襟見肘，經營效率也逐漸為各界所批評。

在開源方面，收入多元化是各大學普遍采取的措施。學校募款仍然成效不明顯;產學合作在政府的大力協(xié)助下已逐漸見到成效;《政府采購有關規(guī)定》公布實施后，各大學可通過公開競爭獲得財政支持。校企合作、校辦企業(yè)、基金運作是大學未來最重要的收入來源。然而，校企合作及校辦企業(yè)的觀念在臺灣仍處于萌芽階段，需等待法律的松綁與觀念的更新?；鸬倪\作應是大學收入的重要來源。以美國為例，據美國《高等教育紀事報》及《慈善紀事報》報導，2014 年，哈佛大學將教育捐贈款轉投資后所取得的市值高達258.5 億美元（折合新臺幣約5832 億元），耶魯大學的投資收益率高達22.3%[8]。借鑒美國的經驗，臺灣政府應在法令上松綁，讓各大學的基金可以進行更有效的操作，而各大學也可聘請更多理財專家專心于基金的運作，為學校賺取更多經費。

有效掌控學生單位成本，以企業(yè)經營的方式經營學校，是將學校有限經費有效運用的方法，也是提升效率、回應績效要求的重要策略。另外，教育產業(yè)化，與其他大學的聯(lián)盟、合作、整并等策略，都是大學廣征財源、有效經營的必要措施。

（二）大學治理的自主與他律的競逐

威權時代，大學雖為學術機構，但自由空間有限，講學的幅度亦受到限制。隨著威權時代的結束，以及“大學自主、教授治校、學生自治”思潮的引進，大學治理受到極大沖擊。1987 年5月，原臺灣大學教授聯(lián)誼會的部分教授組成大學教育改革促進會，共同為《大學有關規(guī)定》的修正而努力。歷經數年，《大學有關規(guī)定》在1994 年1月公布施行，促進了臺灣教育的松綁，使臺灣的大學自治邁上新的征程，也對各級教育自由、開放地發(fā)展產生了催化作用?！洞髮W有關規(guī)定》的第1條規(guī)定[9]，“大學以研究學術、培育人才、提升文化、服務社會、促進臺灣發(fā)展為宗旨。大學應受學術自由的保障，并在法律規(guī)定范圍內享有自治權?！?/p>

《大學有關規(guī)定》對大學自治權的規(guī)范是一種宣示而非實質的授予。《大學有關規(guī)定》修正、實施后，大學并未法人化，法律的定位并未改變，臺灣私立大學屬于社會公益的財團法人，公立大學雖享有部分自主人格權，但仍是教育主管部門附屬的“公營造物”。因此，《大學有關規(guī)定》的修訂工作再次啟動，期盼公立大學能夠法人化，真正獨立，真正享有“大學自主、教授治校、學生自治”的權利。由于“公法人”的概念在臺灣仍然薄弱，相關的法治基礎亦未臻完備，再加上各界對“行政法人”仍有疑慮，《行政法人有關規(guī)定》在“立法院”遲遲未能通過，導致大學法人化的條文未能完成法制程序，仍懸而未決。

（三）高等教育產出的質量保障

近年來，臺灣各大學對質量保障均有相當的共識，也運用各種策略以保障學校產出的知識、人才與服務的品質與數量。綜觀其質量保障策略，大多從輸入、過程、產出，以及制度方面著手。在輸入的品質把控方面，各大學大多從學生、教師、資源等方面著力。在招生方面，除了由教育主管部門推動的多元入學方案之外，各大學也積極運用各種策略以求招到足額的學生，進而招收優(yōu)秀學生。在臺灣，大學在大一、大二年級不分系，以學院為單位進行招生，大學部優(yōu)秀學生可以直升研究所。設置授予學位的跨領域學程或授予學位的遠距教學、在職教育、終身回流教育，與國外大學合辦雙聯(lián)學位，提供高額獎助學金，面向國際招生等策略，都為各大學所采用。近年來，兩岸關系逐漸改善，臺灣除了承認大陸學歷外，大陸學生赴臺灣求學也成為焦點。大陸優(yōu)秀學生赴臺灣學習對臺灣本地學生有激勵作用。

教師品質的提升也是教育質量保障的重要因素。在“教學卓越計劃”的引導下，臺灣各校不僅建置教學支援系統(tǒng)，而且舉辦教師教學專業(yè)研習，以提升教師教學能力。另外，在教師的升等①方面，除力行“去職”的策略，各大學還強力要求教師有良好的研究成果，且都制定了兼顧教學、研究、服務的教師評鑒制度。部分大學甚至制定了“升等或去職”規(guī)范，規(guī)定教師必須在一定年限內升等，否則必須離職。也有學校制定了必須與產業(yè)界合作的規(guī)定，產學計劃是教師續(xù)聘的重要指標，再加上嚴謹的優(yōu)良教師選拔、獎勵制度，使大學教師的教學品質獲得了大幅度提升。此外，臺灣的大學近年來盛行聘請學術、實務杰出的人士到校擔任講座教授，對教師品質的提升亦有一定的積極影響，但在聘用外國師資以及世界級名師到校講學部分仍有繼續(xù)改善的空間。

（四）高等教育產業(yè)化

產學合作是“產業(yè)知識化”最基本的型態(tài)。在知識經濟時代，產業(yè)競爭力來自新高科技研發(fā)、產業(yè)知識化以及知識價值化，知識力成為國家的核心競爭力。知識力包括創(chuàng)新力、研發(fā)能力、學習力、知識管理能力、執(zhí)行力等，其中創(chuàng)新力是知識力的核心要素。大學協(xié)助產業(yè)脫離傳統(tǒng)的型態(tài)，發(fā)展知識本位的產業(yè)。產業(yè)發(fā)展的主要根源不再是土地、人力、資金、經營者的理念，而是知識與人才。大學將學校研發(fā)的知識變成產業(yè)競爭的主要動力。此外，培育具備專業(yè)知識的人才、提升產業(yè)的競爭力，亦是大學重要的功能。大學與企業(yè)界成為合作伙伴，大學為企業(yè)提供研發(fā)成果、專業(yè)人才，企業(yè)為大學提供研究議題、經費、訓練機會，兩者達成共贏。

在教育產業(yè)化理念下，學校的經營必須與臺灣經濟發(fā)展及產業(yè)的創(chuàng)新建立緊密的伙伴關系。因此，大學應延聘具有工作實務經驗及技術證照的教師，以利于技術開發(fā)與實用人才培育。在知識研發(fā)方面，除基礎研究之外，高校亦應強調應用型研究與技術開發(fā)，設立各類技術研發(fā)中心及育成中心，協(xié)助技術轉移、技術轉介，或自國外引進新技術，協(xié)助新技術移轉與產業(yè)化。在人才培育方面，以培育具有創(chuàng)新能力的實用人才，提供進修、回流教育，提升產業(yè)人力素質。教育日漸普及，政府教育資源難以為繼，需注入更多民間資源、活力。此外，教育市場需求日漸擴大，現行教育體制無法有效地提供能夠滿足消費者所需要的教育服務，社會需要更有效率的替代品。當前的大學規(guī)模日益擴大，所需資源日益增多，需要更有效率的經營。因此，將教育當作一種產業(yè)來經營是當今新趨勢，事實上也是教育的創(chuàng)新。臺灣加入世界貿易組織，促使教育市場開放，間接促成了教育產業(yè)的成型。

注釋：

①教師的升等，即教師的晉升。

參考文獻：

[1]蘇彩霞.臺灣的大專校院密度，世界第一[N].臺灣日報，2014，12（25）：2 .

[2]臺灣教育主管部門.檢附“鼓勵新設私立學校處理要點”[EB/OL].http：//www.edu.tw/content.aspx？site_content_sn=5621，2009-10 -30.

[3]臺灣教育主管部門統(tǒng)計處.大專院校數統(tǒng)計[EB/OL].http：//www.edu.tw/statistics/index.aspx，2009-09-05.

[4]林志成.全美第一哈佛大學轉投資賺8000 億[N].中國時報，2015，05（09）：C8.

[5][9]“法務部”.大學有關規(guī)定[EB/OL].http：//law.moj.gov.tw/Scripts/Query4B.asp？FullDoc&Lcode=H0030001， 2007-01 -03.

[6]陳麗玉.競值架構對我國高等教育評鑒國際化指標織啟示[J].教育行政與評估學刊，2014（3）：1-18.

[7]楊朝祥.宏觀規(guī)劃，全面提升高教品質[R].臺北市：“國家”政策研究基金會，2013.

[8]蘇彩足.“推動大專院校國際化計劃”政策建議書結案報告[R].臺北市：“行政院”研究發(fā)展考核委員會，2012.

編輯 吳婷 ? 校對 朱婷婷